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摘要:在公共危机管理过程中单纯依靠政府的力量是不够的,应加强非政府组织的参与,充分发挥其优势。本文通过对非政府组织参与危机管理的必要性的分析,结合时下我国非政府组织参与危机管理所面临的困境,对非政府组织提高参与危机管理的能力进行探讨,从而为非政府组织参与危机管理提出一些有效的建议,进而使政府与非政府组织通力合作,确保危机顺利解决。
关键词:公共危机 危机管理 非政府组织 参与困境
20世纪90年代以来,不仅各种自然灾害频发,而且政治、经济等领域也发生了不同程度的危机事件。特别是"9.11"事件和SARS危机的爆发,使公共危机管理成为各国政府都非常关注的问题,如何减少危机给人类带来的灾难成为每个国家所面临的重大课题,非政府组织的参与则为公共危机管理研究提供了一个新的分析视角。"[1]
一、非政府组织在公共危机管理中的必要性
非政府组织(Non-Goveren Organization 简称NGO)又称第三部门,非营利性组织,公民组织,志愿组织等。笔者将其定义为:非政府组织是指依法建立的不以营利为目的的,区别于政府组织和营利性组织的,具有独立性,志愿性,非政府性,非营利性的,并且致力于解决社会问题的社会组织的总称。
非政府组织参与危机管理既有理论依据又有现实依据。首先,政府失灵理论和治理理论为非政府组织参与危机管理提供了理论依据。政府作为公共权力中心由于受主客观因素的影响在危机管理时会出现失灵现象,与此同时治理理论主张社会管理力量的多元化,这就要求非政府组织参与危机管理;其次,我国的现实决定了非政府组织参与危机管理。我国幅员辽阔,单靠政府是不可行的,非政府组织的灵活性和专业化能够及时弥补政府的不足,就像粘合剂一样弥补各种裂缝,从而确保危机管理的顺利进行。最后,非政府组织参与危机管理能够减少不必要的损失,降低危机管理成本,有利于社会的稳定和发展。
二、当前非政府组织参与危机管理的困境
当危机发生时我们会看到一些非政府组织的积极参与,但这些只是很小的一部分,我们更多的是看到政府组织的身影。是什么原因导致了这一状况的出现?
1.非政府组织自身建设不够完善,参与危机管理的能力不足
我国非政府组织的自身建设还不够完善,还存在着很多问题,进而导致其参与能力不足。首先,非政府组织发展不平衡。在不同地区的不同组织以及同一组织的不同部门都存在着发展不平衡的现象。就区域不平衡来说,东部与西部,沿海与内陆,城市与乡村差距巨大存在着严重的失衡;同一组织的不同部门由于资源分配不均导致组织自身的畸形发展。这对于非政府组织的发展无疑是巨大的缺陷;其次,非政府组织缺乏独立性,过度依赖政府。在我国非政府组织是靠吃政府"奶水"长大的,导致其过度依赖政府,缺乏独立性。归根到底是由于政府的管理模式不当造成的;再次,自身体制不健全,不合理。我国的非政府组织既没有完善的预警体制又没有完备的应急机制与善后机制,缺乏统一调度和监控机制。非政府组织在危机发生之前无法做出合理的预判;危机发生之后又显得手忙脚乱,不知如何处置;危机过后不知如何善后。
2.非政府组织在参与危机管理过程中缺乏一定的资源支撑
首先,人力资源不足,缺乏专业人才。"我国非政府组织成员的文化程度呈现两头小,中间大的格局,即以高中、中专、大专和本科学历为主,而低学历和高学历的职员比例均较低。"[2]大部分的组织成员有过在政府工作的经历,其专业文化程度较低,并且由于各种原因很多优秀专业人才流向企业或国外机构,从而导致了非政府组织在危机管理过程中参与能力较低。
其次,财力、物力缺乏。现阶段我国正处于社会转型时期,各种体制正在发生变化,非政府组织不可避免的受到冲击。我国的非政府组织正从政府领域向公众领域转向,政府拨款逐渐减少,而非政府组织还没有足够的能力自己筹措财物。这些因素导致了非政府组织在踩离合物力方面相当困难,从而致使危机发生时非政府组织不能有效地参与其中。
3.非政府组织与群众相脱离,缺乏公信力
我国的非政府组织的成员大多与政府有着密切的关系,严重脱离了群众。由于缺乏足够的宣传,再加上非政府组织危机管理过程中的能力有限,群众总是认为非政府组织只不过是政府的附属机构。非政府组织在危机管理过程中极少使用志愿者,过分的依赖专业人员,导致了在危机管理过程中志愿者发挥的作用很小,而在西方国家志愿者的作用是很大的。这些因素导致了我国的非政府组织缺乏广泛、深层次的社会认同,导致其社会影响力很小。"据2003年5月一项科技部在北京市开展的调查显示:83.1℅的公众表示愿意参加"非典"一线后勤的志愿服务工作,94.4℅的公众表示愿意参加向公众宣传防治知识、对公众实施消毒等志愿活动,但大多数非政府组织对这一志愿资源的利用十分有限。"[3]
4.非政府组织得不到政府的高度重视,其发展受到制度缺陷的束缚
非政府组织的登记管理在我国具有双重性,非政府组织既要得到中央和地方民政部门的认可,还要找到与自身业务相关的一个或几个业务主管单位。政府通过这些规章制度加强了对非政府组织的控制,但同时也对其产生了极大地限制。这种双重管理机制给很多非政府组织设置了很高的门槛,很多非政府组织无法在民政部门登记,其合法性得不到保障。当危机发生的时候这些非政府组织无法投入到危机管理的过程中。
三、非政府组织参与危机管理的路径选择
1.加强非政府组织自身建设,提高参与危机管理的能力
非政府组织应该进行合理的规划,促进自身的平衡发展,同时要建立一个行会组织对该行业的所有的非政府组织进行管理。首先,行会组织应该加强对边远地区和农村的非政府组织的扶持以缩小区域之间的差距;其次,行会组织应对非政府组织的设置和管理进行研究,形成理论,进一步指导各非政府组织内部的机构设置、资源配置和内部管理。行会组织在危机发生时指导非政府组织参与危机管理,提升参与危机管理的能力。
2.加强政府对非政府组织的培育和扶植
(1)制度创新,改革双重管理机制。当前我国对非政府组织的管理主要特点是:门槛高,监管不力,限制多。其中最为核心的是双重管理体制,即登记管理机关和业务主管单位的双重管理。这种模式导致了很多的弊端,严重限制了非政府组织的发展。在我国应建立一个统一的制度,以利于非政府组织的发展。逐步取消双重管理制度,在民政部门成立专门的登记管理机构对非政府组织进行登记管理,取消业务主管单位的管理程序。"随着管理体制的理顺,一些限制性的管理原则也可以逐步放开,给予非政府组织更大的生存、发展空间。"[4]
(2)加强对非政府组织的人力与财力支持。非政府组织在人财物方面的资源极度匮乏,导致其参与危机管理的能力不足,因此政府应该加大这方面的扶持以促进非政府组织的发展。一方面,政府应该建立专门的培训机构为非政府组织培育大量的专业人才;另一方面,政府应该给予非政府组织一定的拨款,逐步形成政府出钱、非政府组织办事的局面。
3.加强对公众的宣传,提升非政府组织的公信力
非政府组织的宣传和沟通机制有两种形式,即"有形宣传"和"无形宣传"。"有形宣传"主要是指非政府组织在日常的运行管理过程中加大对自身的宣传,加强与群众的互动,经常开展对危机事件的应急管理的演习,使公众能够真正了解非政府组织。"无形宣传"就是非政府组织的软实力的宣传,主要是指非政府在危机管理过程中的活动能力在无形中形成的一种宣传。"无形宣传"无疑会让公众更为信服。在具体的运行过程中"有形宣传"与"无形宣传"要有机结合,更应该突出"无形宣传",但也不应忽视"有形宣传"的作用。
4.建立健全政府与非政府组织在危机管理中的合作机制
危机的特性和破坏力使得我们在应对危机过程中不容有失,这就要求参与危机管理的各个部门要在政府的统一指挥下协调行动,形成应急体系。非政府组织与政府的合作应该从以下三个方面进行。首先,政府与非政府组织应建立双向互动的信息沟通机制,及时进行信息传递;其次,政府决策时应该允许非政府组织的代表在场,并能及时提出意见,从而制定合理的应急决策;再次,政府应加强指导,及时发现、修正与弥补不足之处,以确保应急管理的正常运行。
注释:
[1]张晓军,齐海丽.公共危机管理中的非营利组织参与[J].安徽学院学报,2007,(1).
[2]李桦,徐红艳.非政府组织参与公共危机管理的困境与对策[J].重庆行政,2008,(6).
[3]顾亮,刘善堂.我国非营利组织发展之困境及对策研究[J].兰州学刊,2004,(4).
[4]范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)[M].上海:上海人民出版社,2003,280.
作者简介:岳光成(1986-),男,汉族,燕山大学文法学院行政管理专业09级硕士研究生,研究方向:公共危机管理研究。
关键词:公共危机 危机管理 非政府组织 参与困境
20世纪90年代以来,不仅各种自然灾害频发,而且政治、经济等领域也发生了不同程度的危机事件。特别是"9.11"事件和SARS危机的爆发,使公共危机管理成为各国政府都非常关注的问题,如何减少危机给人类带来的灾难成为每个国家所面临的重大课题,非政府组织的参与则为公共危机管理研究提供了一个新的分析视角。"[1]
一、非政府组织在公共危机管理中的必要性
非政府组织(Non-Goveren Organization 简称NGO)又称第三部门,非营利性组织,公民组织,志愿组织等。笔者将其定义为:非政府组织是指依法建立的不以营利为目的的,区别于政府组织和营利性组织的,具有独立性,志愿性,非政府性,非营利性的,并且致力于解决社会问题的社会组织的总称。
非政府组织参与危机管理既有理论依据又有现实依据。首先,政府失灵理论和治理理论为非政府组织参与危机管理提供了理论依据。政府作为公共权力中心由于受主客观因素的影响在危机管理时会出现失灵现象,与此同时治理理论主张社会管理力量的多元化,这就要求非政府组织参与危机管理;其次,我国的现实决定了非政府组织参与危机管理。我国幅员辽阔,单靠政府是不可行的,非政府组织的灵活性和专业化能够及时弥补政府的不足,就像粘合剂一样弥补各种裂缝,从而确保危机管理的顺利进行。最后,非政府组织参与危机管理能够减少不必要的损失,降低危机管理成本,有利于社会的稳定和发展。
二、当前非政府组织参与危机管理的困境
当危机发生时我们会看到一些非政府组织的积极参与,但这些只是很小的一部分,我们更多的是看到政府组织的身影。是什么原因导致了这一状况的出现?
1.非政府组织自身建设不够完善,参与危机管理的能力不足
我国非政府组织的自身建设还不够完善,还存在着很多问题,进而导致其参与能力不足。首先,非政府组织发展不平衡。在不同地区的不同组织以及同一组织的不同部门都存在着发展不平衡的现象。就区域不平衡来说,东部与西部,沿海与内陆,城市与乡村差距巨大存在着严重的失衡;同一组织的不同部门由于资源分配不均导致组织自身的畸形发展。这对于非政府组织的发展无疑是巨大的缺陷;其次,非政府组织缺乏独立性,过度依赖政府。在我国非政府组织是靠吃政府"奶水"长大的,导致其过度依赖政府,缺乏独立性。归根到底是由于政府的管理模式不当造成的;再次,自身体制不健全,不合理。我国的非政府组织既没有完善的预警体制又没有完备的应急机制与善后机制,缺乏统一调度和监控机制。非政府组织在危机发生之前无法做出合理的预判;危机发生之后又显得手忙脚乱,不知如何处置;危机过后不知如何善后。
2.非政府组织在参与危机管理过程中缺乏一定的资源支撑
首先,人力资源不足,缺乏专业人才。"我国非政府组织成员的文化程度呈现两头小,中间大的格局,即以高中、中专、大专和本科学历为主,而低学历和高学历的职员比例均较低。"[2]大部分的组织成员有过在政府工作的经历,其专业文化程度较低,并且由于各种原因很多优秀专业人才流向企业或国外机构,从而导致了非政府组织在危机管理过程中参与能力较低。
其次,财力、物力缺乏。现阶段我国正处于社会转型时期,各种体制正在发生变化,非政府组织不可避免的受到冲击。我国的非政府组织正从政府领域向公众领域转向,政府拨款逐渐减少,而非政府组织还没有足够的能力自己筹措财物。这些因素导致了非政府组织在踩离合物力方面相当困难,从而致使危机发生时非政府组织不能有效地参与其中。
3.非政府组织与群众相脱离,缺乏公信力
我国的非政府组织的成员大多与政府有着密切的关系,严重脱离了群众。由于缺乏足够的宣传,再加上非政府组织危机管理过程中的能力有限,群众总是认为非政府组织只不过是政府的附属机构。非政府组织在危机管理过程中极少使用志愿者,过分的依赖专业人员,导致了在危机管理过程中志愿者发挥的作用很小,而在西方国家志愿者的作用是很大的。这些因素导致了我国的非政府组织缺乏广泛、深层次的社会认同,导致其社会影响力很小。"据2003年5月一项科技部在北京市开展的调查显示:83.1℅的公众表示愿意参加"非典"一线后勤的志愿服务工作,94.4℅的公众表示愿意参加向公众宣传防治知识、对公众实施消毒等志愿活动,但大多数非政府组织对这一志愿资源的利用十分有限。"[3]
4.非政府组织得不到政府的高度重视,其发展受到制度缺陷的束缚
非政府组织的登记管理在我国具有双重性,非政府组织既要得到中央和地方民政部门的认可,还要找到与自身业务相关的一个或几个业务主管单位。政府通过这些规章制度加强了对非政府组织的控制,但同时也对其产生了极大地限制。这种双重管理机制给很多非政府组织设置了很高的门槛,很多非政府组织无法在民政部门登记,其合法性得不到保障。当危机发生的时候这些非政府组织无法投入到危机管理的过程中。
三、非政府组织参与危机管理的路径选择
1.加强非政府组织自身建设,提高参与危机管理的能力
非政府组织应该进行合理的规划,促进自身的平衡发展,同时要建立一个行会组织对该行业的所有的非政府组织进行管理。首先,行会组织应该加强对边远地区和农村的非政府组织的扶持以缩小区域之间的差距;其次,行会组织应对非政府组织的设置和管理进行研究,形成理论,进一步指导各非政府组织内部的机构设置、资源配置和内部管理。行会组织在危机发生时指导非政府组织参与危机管理,提升参与危机管理的能力。
2.加强政府对非政府组织的培育和扶植
(1)制度创新,改革双重管理机制。当前我国对非政府组织的管理主要特点是:门槛高,监管不力,限制多。其中最为核心的是双重管理体制,即登记管理机关和业务主管单位的双重管理。这种模式导致了很多的弊端,严重限制了非政府组织的发展。在我国应建立一个统一的制度,以利于非政府组织的发展。逐步取消双重管理制度,在民政部门成立专门的登记管理机构对非政府组织进行登记管理,取消业务主管单位的管理程序。"随着管理体制的理顺,一些限制性的管理原则也可以逐步放开,给予非政府组织更大的生存、发展空间。"[4]
(2)加强对非政府组织的人力与财力支持。非政府组织在人财物方面的资源极度匮乏,导致其参与危机管理的能力不足,因此政府应该加大这方面的扶持以促进非政府组织的发展。一方面,政府应该建立专门的培训机构为非政府组织培育大量的专业人才;另一方面,政府应该给予非政府组织一定的拨款,逐步形成政府出钱、非政府组织办事的局面。
3.加强对公众的宣传,提升非政府组织的公信力
非政府组织的宣传和沟通机制有两种形式,即"有形宣传"和"无形宣传"。"有形宣传"主要是指非政府组织在日常的运行管理过程中加大对自身的宣传,加强与群众的互动,经常开展对危机事件的应急管理的演习,使公众能够真正了解非政府组织。"无形宣传"就是非政府组织的软实力的宣传,主要是指非政府在危机管理过程中的活动能力在无形中形成的一种宣传。"无形宣传"无疑会让公众更为信服。在具体的运行过程中"有形宣传"与"无形宣传"要有机结合,更应该突出"无形宣传",但也不应忽视"有形宣传"的作用。
4.建立健全政府与非政府组织在危机管理中的合作机制
危机的特性和破坏力使得我们在应对危机过程中不容有失,这就要求参与危机管理的各个部门要在政府的统一指挥下协调行动,形成应急体系。非政府组织与政府的合作应该从以下三个方面进行。首先,政府与非政府组织应建立双向互动的信息沟通机制,及时进行信息传递;其次,政府决策时应该允许非政府组织的代表在场,并能及时提出意见,从而制定合理的应急决策;再次,政府应加强指导,及时发现、修正与弥补不足之处,以确保应急管理的正常运行。
注释:
[1]张晓军,齐海丽.公共危机管理中的非营利组织参与[J].安徽学院学报,2007,(1).
[2]李桦,徐红艳.非政府组织参与公共危机管理的困境与对策[J].重庆行政,2008,(6).
[3]顾亮,刘善堂.我国非营利组织发展之困境及对策研究[J].兰州学刊,2004,(4).
[4]范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)[M].上海:上海人民出版社,2003,280.
作者简介:岳光成(1986-),男,汉族,燕山大学文法学院行政管理专业09级硕士研究生,研究方向:公共危机管理研究。