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宋朝承袭中唐以来的社会变革趋势,国家—社会形成了两分化的新型结构。在此背景下,宋朝社会保障制度的建立,出现了双轨制的特点。对体制内,重点保障官僚阶层,优待军人群体;对体制外,重点保障城市贫民,集中力量救助乡村饥荒。这种制度安排,强化了宋朝体制内外的分割与差异,显示了这种过渡性制度的历史局限。