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摘要：我国1989年《环境保护法》的立法目的已经无法满足环境保护的现实需求，而可持续发展和生态文明建设理念作为环境立法的目的，已经成为环境立法的国际化发展趋势，无论从表述还是价值理念的追求上，我国环境立法的目的均有待完善。本文结合《环境保护法修正案（草案）》简要论述我国《环境保护法》立法目的的演进，以把握环境立法的发展脉络和变化趋势；从《环境保护法》第1条入手，以条文解读为切入点具体分析文本四个方面的内容，旨在廓清条文所涉及概念的内涵。
关键词：环境保护；立法目的；生态文明；可持续发展；法治
我国关于环境立法目的的讨论由来已久，从1979年《环境保护法（试行）》（以下简称《环保法（试行）》）到1989年《环境保护法》（以下简称《环保法》），再到目前提上全国人大立法日程的《环保法》的修改，有关修订《环保法》的呼吁一直不断。从《环保法（试行）》到《环保法修正案草案（二）》，环境立法目的的理论基础发生了根本性改变。但是《环保法修正案草案（二）》中将“保护和改善生活环境和生态环境”改为“为保护和改善环境”，这种简化表述将引发对“环境”的重新理解。下文中，笔者将结合《环保法修正案草案（二）》的修改，对《环保法》第1条的文本内容展开讨论。
一般认为，《环保法》第1条包含了四个方面的内容：保护和改善生活环境和生态环境；防治污染和其它公害；保障人体健康；促进社会主义现代化建设的发展。笔者将对比《环保法修正案草案（二）》的对第1条的修改，对这四个方面分别进行分析，以廓清作为《环保法》立法目的相关概念的基本内涵，为进一步探讨《环保法》立法目的的理论深意奠定对话基础。
一、保护和改善生活环境和生态环境
“保护和改善生活环境和生态环境”确定了《环保法》的主要保护对象，即“生活环境”与“生态环境”，但以并列的形式出现的环境保护对象，两者存在语义上的重复。《环保法修正案草案（二）》将“保护和改善生活环境和生态环境”直接简化为“保护和改善环境”，在一定程度上解决了语义上重复的问题，但同时也引发了对“环境”一词的重新界定的问题。
1.生活环境与生态环境的语义重复
环境是现代社会使用率颇高的词语，一般将其定义为“环绕某一中心事物，并与之相对、相关的周围事物”，“相对于中心事物来说的，围绕中心事物并对该事物产生某些影响的所有外界事物，统称环境”。①中心不同、环境的含义和范围也不一样。“生活环境”指以人的活动为中心、与人类生活密切相关的周围事物的总和，所以生活环境的核心是人，侧重于强调与人类相关的生存环境状况；而“生态环境”则指以围绕自然为中心、与人类和生物生存和发展密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然力量的总和，生态环境强调环境内部诸要素的互动性，即一切环境范围内的全部生物、非生物间的互动关联性。生态系统包括人，人是人类生态系统的一个组成部分。笔者认为，生活环境与生态环境语义上的重复性，根据利益平衡理论，极易导致环境立法目的双重加强，即对人类“生活环境”进行双倍保护。因此，实践中往往过度重视人类生活环境质量的提高，而忽视生态环境中其他要素的保护后果。《环保法修正案草案（二）》将“保护和改善生活环境和生态环境”直接简化为“保护和改善环境”，解决了两者语义上的重复问题，但同时也带来了新问题，即对“环境”内涵的重新界定。
2.“环境”的新认识
“环境”的内涵从简单的自然环境、物理环境发展到现代的社会环境、人文环境、生态环境、原生环境、次生环境等具有丰富内涵的综合性环境概念。“环境”一般有广义与狭义之分，广义的环境侧重于系统平衡的生态性概念，是一个众多要素的综合体，具有整体性、关联性，往往以系统形式存在。狭义的环境仅指自然环境、物理环境、环境中的自然因素。笔者认为，《环保法修正案草案（二）》中的“环境”应做狭义理解，理由如下：第一，简化表达，避免了“生活环境与生态环境”语义重复的问题，是立法技术的进步。第二，广义的“环境”概念，包含的层次太多，将所有环境均纳入环境保护范围，不具可能性。一方面，法律的保障功能是有限的，环境法的目的应当具有选择性，因此不可避免的对所保护的法益有所侧重，应重点保护自然环境。另一方面，结合我国环境保护的现实能力，对《环保法》保护对象范围的扩大，应在能力范围内逐步推进。第三，从法律条文表述的逻辑言，从环境到生态文明建设、可持续发展的过渡，是从初级到高级、从特殊到普遍的过渡，属于立法目的递进式发展，更符合逻辑。第四，从立法结构上而言，保证法律整体统一性。《环保法》第2条对“环境”作了法律上的特别界定，即“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”，恰恰是对第1条环境立法目的的回应，第2条的“环境”与第1条的“环境”在内涵上应具有逻辑上的一致性。
二、防治污染和其他公害
“防治污染和其它公害”是《环保法》解决环境问题的着眼点与落脚点，“防”与“治”表达了解决环境问题的手段要求，“污染与公害”是手段应对的对象，即要求针对环境污染与公害积极采取事前预防与事后治理的手段措施。
1.“公害”的概念
环境法上的“公害”，强调人类活动引起的损害在区域上的广泛性和受害主体的不特定性，尤其包括“不特定多数人的生命、健康和财产的损害”。例如吕忠梅教授对“公害”的定义：“由于人类活动导致的环境污染和环境破坏所产生的对不特定多数人的损害，通常称之为公害。”②日本和我国台湾地区都将“由人类活动引起的环境问题”界定为公害，并排除环境自身变化导致的环境问题。日本《公害对策基本法》，“由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降及恶臭，以致危害人体健康或者生活环境的现象”对“公害”定义，要求达到“相当范围”的程度要求以及“人体健康或者生活环境”的对象标准。综上，公害具有以下特性：人为性，即由人类活动导致的，主要源自工业污染；危害对象是人与环境；以造成“不特定多数人”伤害为标准；造成危害范围广。但是，这种公害的定义存在一定的缺陷，未明确对“不特定物种”的侵害是否属于公害范畴。环境保护的视野不能仅局限于保护人的利益，还应当将保护的范围扩充到其他物种，着眼于生态环境中诸要素的共同保护。
2.污染与其他公害
“防治污染与其他公害”包括三层含义：污染和公害都是防治的对象；污染属于公害的一种；防治的对象是公害和可能造成公害的严重污染。因此，这种表述容易引起误解，即《环保法》防治的污染是“可能导致公害的污染”，对危害轻微的污染不列入环境保护范围。而污染具有渐变性，是量变积累和逐渐加深的过程，污染初期往往被忽视，直至污染态势扩大到严重破坏的程度，才会引起重视。污染与公害并不是一个概念，污染可能导致公害，但并不是所有的污染都是公害，所以应当将污染与公害加以区分，且无论是严重污染还是轻微污染，均应被防治。我国《环保法》中并没有明确的“公害”内涵，只强调了作为公害典型的“污染”，因此无法确定“其他公害”的外延，具有模糊性，是立法的不足。笔者认为，《环保法》应对“公害”进行的界定，明确给出与环保现状匹配的“公害”定义，“公害”的定义应包含导致公害的缘由、公害的标准、公害的对象、公害的种类以及公害的范围等基本要素，以扫除法律规定盲区，消除理解歧义，弥补立法不足。
三、保障人体健康
《环保法》立法目的仅规定健康权一个方面，而对环境权的主要方面，即“过健康而富有成果的生活的权利”未予规定，进而导致公民行使环境权时缺乏理论依据。笔者认为，环境权作为一种基本人权，应当成为环境法的立法目的。
第一，健康权从核心要素变成综合性要素之一，在环境保护法语境下应当被环境权取代。理由是，保障健康权的现实紧迫性有所降低。日本1974年将《环保法》目的修改为：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大的重要性，为了明确企业和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面执行防治公害的对策，达到变化国民健康和维护生态环境的目的。” 1993年的日本环境《基本法》第4条规定“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有关环境保全的行动有每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，及维护健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷”，直接将保障人体健康的目的删除。保障人体健康由环境立法目的的核心地位演变成综合考量因素之一，是人的环境地位、人与自然关系的认识、可持续发展理念不断深入、价值选择多元化发展的必然结果。
第二，环境权更有利于公民环境权益的维护。一方面，现行《环保法》仅规定了公民环境保护义务，未规定具体公民环境权，使得公民参与环保监管效果差、维权途径少、环境公益诉讼进展缓慢。如《环保法》第6条规定的“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，对公民环境维权的法律帮助效果甚微。另一方面，环境权是一种综合性权能，既能保障公民的健康权，又能维护公民的其他权益。环境权即公民、法人和其他组织等对其所处环境所享有的满足其正常生产、生活之环境安全和环境舒适等需求的权利。环境权的权能包括对良好生态功能的保有权、享受权等实体性权能和环境参与权、环境知情权、环境请求权等程序性权能。③所以，环境权表达的内容，能更全面的保障公民权益。仅规定健康权，虽可以集中保障某一方面的权利，但从法律实施的整体效果而言，是无法保障公民行使其他权利的。
四、促进社会主义现代化建设
“社会主义现代化建设”虽然在新时代被赋予新的内涵，但无法挣脱“以经济建设为中心”的“人类中心主义”的阴影，造成我国环境立法目的二元论的现实困扰。
1.“社会主义现代化建设”的内涵指向
“社会主义现代化建设”作为《环保法》的立法目的，通常被理解为1979年《环境法（试行）》中“促进经济发展”的概念转化，两者表达的实质内涵具有一致性，即环境保护服务于经济建设。“社会主义现代化建设”作为《环保法》的根本目的，实际是从立法层面上体现了“经济优先”、“人类优先”的思想，存在经济与环境分离之嫌。因此，极易导致“环境保护是促进经济发展的手段”、“环境保护只是促进经济发展的路径选择”、“《环保法》是工具法”等错误观念，进而促使社会利益主体以“经济优先”作为环境污染行为的挡箭牌，以《环保法》的根本目的是“经济优先”作为抵制污染防治的借口和法律依据。④
2.二元论的现实困扰
我国目的二元论是基于对“促进社会主义现代化建设”的解读，认为“环境法的目的是双重的，不仅应保护环境、维护人体健康，亦应促进经济的发展。”目的二元论指导下的环境保护实践，在处理“环境与经济的关系”时，常常面对“孰优孰劣”价值选择难题，“把经济发展与环境保护共同作为目的，是否存在谁优先的问题，如果以经济发展优先，势必要牺牲环境；如果以保护环境优先，又何必多此一举，在环境保护之后加上经济发展的目的。”实际上，二元目的论人为地割裂了环境保护与经济社会发展，将两者关系推入非此即彼的怪圈。笔者认为，“促进社会主义现代化建设”的表述，过于注重经济利益的考虑，直接后果就是忽视环境利益的维护。所以，两者关系不能割裂开来。环境保护是经济与社会永续发展的基础，经济与社会的发展又为环境保护提供保障，所以应摒弃二元目的论将环境保护与经济发展两者单独割裂的主张，以寻求环境保护、经济与社会协调永续发展为根本目的。
综上所诉，笔者认为可以将《环保法》第1条修改为“为保护和改善生态环境，防治污染与其他公害，保障公民环境权益的实现，推进生态文明建设，以促进和维持环境保护与经济、社会协调持续发展之目的，制定本法。”
注释：
①张梓太.《环境与资源法学》.科学出版社，2007年版，第1页。
②吕忠梅.《环境法原理》，复旦大学出版社，2007年版，第9页。
③江必新.《生态法治元论》，《现代法学》，2013年第3期。
④参见张式军.《环境立法目的的批判、解析与重构》.《浙江学刊》，2011年第5期。
作者简介：
周路路，女，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生；
许丽君，女，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生。
关键词：环境保护；立法目的；生态文明；可持续发展；法治
我国关于环境立法目的的讨论由来已久，从1979年《环境保护法（试行）》（以下简称《环保法（试行）》）到1989年《环境保护法》（以下简称《环保法》），再到目前提上全国人大立法日程的《环保法》的修改，有关修订《环保法》的呼吁一直不断。从《环保法（试行）》到《环保法修正案草案（二）》，环境立法目的的理论基础发生了根本性改变。但是《环保法修正案草案（二）》中将“保护和改善生活环境和生态环境”改为“为保护和改善环境”，这种简化表述将引发对“环境”的重新理解。下文中，笔者将结合《环保法修正案草案（二）》的修改，对《环保法》第1条的文本内容展开讨论。
一般认为，《环保法》第1条包含了四个方面的内容：保护和改善生活环境和生态环境；防治污染和其它公害；保障人体健康；促进社会主义现代化建设的发展。笔者将对比《环保法修正案草案（二）》的对第1条的修改，对这四个方面分别进行分析，以廓清作为《环保法》立法目的相关概念的基本内涵，为进一步探讨《环保法》立法目的的理论深意奠定对话基础。
一、保护和改善生活环境和生态环境
“保护和改善生活环境和生态环境”确定了《环保法》的主要保护对象，即“生活环境”与“生态环境”，但以并列的形式出现的环境保护对象，两者存在语义上的重复。《环保法修正案草案（二）》将“保护和改善生活环境和生态环境”直接简化为“保护和改善环境”，在一定程度上解决了语义上重复的问题，但同时也引发了对“环境”一词的重新界定的问题。
1.生活环境与生态环境的语义重复
环境是现代社会使用率颇高的词语，一般将其定义为“环绕某一中心事物，并与之相对、相关的周围事物”，“相对于中心事物来说的，围绕中心事物并对该事物产生某些影响的所有外界事物，统称环境”。①中心不同、环境的含义和范围也不一样。“生活环境”指以人的活动为中心、与人类生活密切相关的周围事物的总和，所以生活环境的核心是人，侧重于强调与人类相关的生存环境状况；而“生态环境”则指以围绕自然为中心、与人类和生物生存和发展密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然力量的总和，生态环境强调环境内部诸要素的互动性，即一切环境范围内的全部生物、非生物间的互动关联性。生态系统包括人，人是人类生态系统的一个组成部分。笔者认为，生活环境与生态环境语义上的重复性，根据利益平衡理论，极易导致环境立法目的双重加强，即对人类“生活环境”进行双倍保护。因此，实践中往往过度重视人类生活环境质量的提高，而忽视生态环境中其他要素的保护后果。《环保法修正案草案（二）》将“保护和改善生活环境和生态环境”直接简化为“保护和改善环境”，解决了两者语义上的重复问题，但同时也带来了新问题，即对“环境”内涵的重新界定。
2.“环境”的新认识
“环境”的内涵从简单的自然环境、物理环境发展到现代的社会环境、人文环境、生态环境、原生环境、次生环境等具有丰富内涵的综合性环境概念。“环境”一般有广义与狭义之分，广义的环境侧重于系统平衡的生态性概念，是一个众多要素的综合体，具有整体性、关联性，往往以系统形式存在。狭义的环境仅指自然环境、物理环境、环境中的自然因素。笔者认为，《环保法修正案草案（二）》中的“环境”应做狭义理解，理由如下：第一，简化表达，避免了“生活环境与生态环境”语义重复的问题，是立法技术的进步。第二，广义的“环境”概念，包含的层次太多，将所有环境均纳入环境保护范围，不具可能性。一方面，法律的保障功能是有限的，环境法的目的应当具有选择性，因此不可避免的对所保护的法益有所侧重，应重点保护自然环境。另一方面，结合我国环境保护的现实能力，对《环保法》保护对象范围的扩大，应在能力范围内逐步推进。第三，从法律条文表述的逻辑言，从环境到生态文明建设、可持续发展的过渡，是从初级到高级、从特殊到普遍的过渡，属于立法目的递进式发展，更符合逻辑。第四，从立法结构上而言，保证法律整体统一性。《环保法》第2条对“环境”作了法律上的特别界定，即“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”，恰恰是对第1条环境立法目的的回应，第2条的“环境”与第1条的“环境”在内涵上应具有逻辑上的一致性。
二、防治污染和其他公害
“防治污染和其它公害”是《环保法》解决环境问题的着眼点与落脚点，“防”与“治”表达了解决环境问题的手段要求，“污染与公害”是手段应对的对象，即要求针对环境污染与公害积极采取事前预防与事后治理的手段措施。
1.“公害”的概念
环境法上的“公害”，强调人类活动引起的损害在区域上的广泛性和受害主体的不特定性，尤其包括“不特定多数人的生命、健康和财产的损害”。例如吕忠梅教授对“公害”的定义：“由于人类活动导致的环境污染和环境破坏所产生的对不特定多数人的损害，通常称之为公害。”②日本和我国台湾地区都将“由人类活动引起的环境问题”界定为公害，并排除环境自身变化导致的环境问题。日本《公害对策基本法》，“由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降及恶臭，以致危害人体健康或者生活环境的现象”对“公害”定义，要求达到“相当范围”的程度要求以及“人体健康或者生活环境”的对象标准。综上，公害具有以下特性：人为性，即由人类活动导致的，主要源自工业污染；危害对象是人与环境；以造成“不特定多数人”伤害为标准；造成危害范围广。但是，这种公害的定义存在一定的缺陷，未明确对“不特定物种”的侵害是否属于公害范畴。环境保护的视野不能仅局限于保护人的利益，还应当将保护的范围扩充到其他物种，着眼于生态环境中诸要素的共同保护。
2.污染与其他公害
“防治污染与其他公害”包括三层含义：污染和公害都是防治的对象；污染属于公害的一种；防治的对象是公害和可能造成公害的严重污染。因此，这种表述容易引起误解，即《环保法》防治的污染是“可能导致公害的污染”，对危害轻微的污染不列入环境保护范围。而污染具有渐变性，是量变积累和逐渐加深的过程，污染初期往往被忽视，直至污染态势扩大到严重破坏的程度，才会引起重视。污染与公害并不是一个概念，污染可能导致公害，但并不是所有的污染都是公害，所以应当将污染与公害加以区分，且无论是严重污染还是轻微污染，均应被防治。我国《环保法》中并没有明确的“公害”内涵，只强调了作为公害典型的“污染”，因此无法确定“其他公害”的外延，具有模糊性，是立法的不足。笔者认为，《环保法》应对“公害”进行的界定，明确给出与环保现状匹配的“公害”定义，“公害”的定义应包含导致公害的缘由、公害的标准、公害的对象、公害的种类以及公害的范围等基本要素，以扫除法律规定盲区，消除理解歧义，弥补立法不足。
三、保障人体健康
《环保法》立法目的仅规定健康权一个方面，而对环境权的主要方面，即“过健康而富有成果的生活的权利”未予规定，进而导致公民行使环境权时缺乏理论依据。笔者认为，环境权作为一种基本人权，应当成为环境法的立法目的。
第一，健康权从核心要素变成综合性要素之一，在环境保护法语境下应当被环境权取代。理由是，保障健康权的现实紧迫性有所降低。日本1974年将《环保法》目的修改为：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大的重要性，为了明确企业和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面执行防治公害的对策，达到变化国民健康和维护生态环境的目的。” 1993年的日本环境《基本法》第4条规定“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有关环境保全的行动有每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，及维护健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷”，直接将保障人体健康的目的删除。保障人体健康由环境立法目的的核心地位演变成综合考量因素之一，是人的环境地位、人与自然关系的认识、可持续发展理念不断深入、价值选择多元化发展的必然结果。
第二，环境权更有利于公民环境权益的维护。一方面，现行《环保法》仅规定了公民环境保护义务，未规定具体公民环境权，使得公民参与环保监管效果差、维权途径少、环境公益诉讼进展缓慢。如《环保法》第6条规定的“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，对公民环境维权的法律帮助效果甚微。另一方面，环境权是一种综合性权能，既能保障公民的健康权，又能维护公民的其他权益。环境权即公民、法人和其他组织等对其所处环境所享有的满足其正常生产、生活之环境安全和环境舒适等需求的权利。环境权的权能包括对良好生态功能的保有权、享受权等实体性权能和环境参与权、环境知情权、环境请求权等程序性权能。③所以，环境权表达的内容，能更全面的保障公民权益。仅规定健康权，虽可以集中保障某一方面的权利，但从法律实施的整体效果而言，是无法保障公民行使其他权利的。
四、促进社会主义现代化建设
“社会主义现代化建设”虽然在新时代被赋予新的内涵，但无法挣脱“以经济建设为中心”的“人类中心主义”的阴影，造成我国环境立法目的二元论的现实困扰。
1.“社会主义现代化建设”的内涵指向
“社会主义现代化建设”作为《环保法》的立法目的，通常被理解为1979年《环境法（试行）》中“促进经济发展”的概念转化，两者表达的实质内涵具有一致性，即环境保护服务于经济建设。“社会主义现代化建设”作为《环保法》的根本目的，实际是从立法层面上体现了“经济优先”、“人类优先”的思想，存在经济与环境分离之嫌。因此，极易导致“环境保护是促进经济发展的手段”、“环境保护只是促进经济发展的路径选择”、“《环保法》是工具法”等错误观念，进而促使社会利益主体以“经济优先”作为环境污染行为的挡箭牌，以《环保法》的根本目的是“经济优先”作为抵制污染防治的借口和法律依据。④
2.二元论的现实困扰
我国目的二元论是基于对“促进社会主义现代化建设”的解读，认为“环境法的目的是双重的，不仅应保护环境、维护人体健康，亦应促进经济的发展。”目的二元论指导下的环境保护实践，在处理“环境与经济的关系”时，常常面对“孰优孰劣”价值选择难题，“把经济发展与环境保护共同作为目的，是否存在谁优先的问题，如果以经济发展优先，势必要牺牲环境；如果以保护环境优先，又何必多此一举，在环境保护之后加上经济发展的目的。”实际上，二元目的论人为地割裂了环境保护与经济社会发展，将两者关系推入非此即彼的怪圈。笔者认为，“促进社会主义现代化建设”的表述，过于注重经济利益的考虑，直接后果就是忽视环境利益的维护。所以，两者关系不能割裂开来。环境保护是经济与社会永续发展的基础，经济与社会的发展又为环境保护提供保障，所以应摒弃二元目的论将环境保护与经济发展两者单独割裂的主张，以寻求环境保护、经济与社会协调永续发展为根本目的。
综上所诉，笔者认为可以将《环保法》第1条修改为“为保护和改善生态环境，防治污染与其他公害，保障公民环境权益的实现，推进生态文明建设，以促进和维持环境保护与经济、社会协调持续发展之目的，制定本法。”
注释：
①张梓太.《环境与资源法学》.科学出版社，2007年版，第1页。
②吕忠梅.《环境法原理》，复旦大学出版社，2007年版，第9页。
③江必新.《生态法治元论》，《现代法学》，2013年第3期。
④参见张式军.《环境立法目的的批判、解析与重构》.《浙江学刊》，2011年第5期。
作者简介：
周路路，女，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生；
许丽君，女，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生。