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摘要:本文分析了公共财政的基本特征,并从公共财政的职能范围、支出体系、收入体系、预算体系、监督体系等五个方面提出构建我国公共财政体制的基本思路。
关键词:公共财政;财政;市场;政府:预算
公共财政,是指以国家(或政府)为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能、提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动。
1 公共财政的基本特征
公共财政有四个基本特征:
(1)弥补市场失效。市场失效的主要表现状态有公共物品、外部性、自然垄断、风险与不确定性等。由于市场本身的缺陷,只能依靠政府力量的介入,依靠公共活动,才能纠正市场失效状态,这就导致了市场经济下公共财政存在的必要性。市场经济体制下公共财政弥补市场失效的主要任务是提供公共物品或服务,以满足社会公共需要。
(2)提供一视同仁的服务。政府为市场提供“一视同仁”的服务,表现在公共支出、公共收入和政府对市场的规范作用等三个方面。
公共支出。政府在公共支出的安排和使用上,必须着眼于所有的市场活动主体,而不是只考虑某些阶层、某些集团的要求和利益。这是直接以社会利益和公共需要为目的来安排公共支出。公共收入。政府的公共收入直接取之于私人和企业,在市场经济下就会产生是否一视同仁地对待所有纳税人等问题,因此政府对待一切市场主体必须适用同一法律和制度。为市场的公平竞争建立相应的法律制度。这是政府为市场提供一视同仁服务的主要内容,政府建立的所有法律法规和制度对于所有的市场主体都应当是“一视同仁”的,以确保所有的市场主体能够依据同一的规则和标准,去开展公平的市场竞争。
(3)非盈利性。在市场经济条件下,经济主体开展市场活动直接追求的是利润目标,这是由市场经济下经济主体的赢利本性所决定的,而处于市场失效领域内以弥补市场失效和提供公共服务为己任的公共财政,追求的只能是社会目标,政府的活动不能以追求市场赢利为目标。
(4)财政行为法制化。市场经济下的财政是法治财政,政府的财政活动要在法律的约束和规范下进行。政府作为凌驾于社会之上的政权机构,有着不同于私人和企业的政治地位,它以非市场方式参与社会资源配置,这就需要法律对政府行为加以约束和规范,才能使政府在与私人和企业的交往时形成市场所需要的“平等”关系,即政府既为市场提供必不可少的服务,又不侵犯市场的正常活动,否则,政府的非市场活动将对市场经济的运转产生重大的危害。政府行为法治化以财政行为法治化为关键,而政府预算法治化则是财政行为法治化的基本途径,因为具有法律权威的政府预算能直接规范、约束与控制政府的具体活动,将政府行为和财政行为纳入法治化的轨道。
2 我国构建公共财政体制的具体设想
根据以上对公共财政基本特征的分析,我国公共财政体制建立应包括以下内容:
(1)明确公共财政的职能范围。必须明确市场经济条件下公共财政的主要任务是弥补市场缺陷和满足公共需要,财政资金的使用要严格限定在满足公共需要的范围内,真正做到取之于民,用之于民。政府通过财政调控经济主要应当通过定政策、立规矩、建机制和改进公共服务等手段,以创造良好的经济发展环境来促进经济的发展。在市场经济条件下要充分发挥市场配置资源的基础作用,要把财政支出的重点切实转移到政权建设、科教文卫、社会保障等急需的公共需要方面来,要严格按照市场经济原则办事,做到不越位、不缺位、不错位。
(2)构建合理的公共财政支出体系。
1)确定公共财政支出的范围。财政支出必须要以满足社会公共需要为范围,以社会公共需要为标准来界定,主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的事务或领域,不属于这个范围的事务或领域由企业和个人去办或由市场去调节。联系中国国情,财政支出可介入以下领域:一是市场完全失灵的领域,如社会治安、地方行政管理,这是财政活动的基本领域;二是通过市场能够解决,但解决得不好的事项,即准公共产品的领域,财政和市场可以共同介入,究竟以谁为主介入,要以效率为标准:三是市场能够解决但解决得很慢的事项,如高新技术产业等。
2)加快行政体制改革,规范行政经费支出。目前我国行政体制改革严重滞后于经济改革,政府机器庞大,机构臃肿重叠,行政管理费呈现出加速膨胀的态势,导致一些重大建设支出、社会公共性、公益性的重要支出缺乏必要的财力保障,因此必须加快行政体制改革,规范行政经费支出。首先要加快推进政府机构改革,合理界定政府机构及其人员编制,以此确定公共支出的保障范围和规模,控制人员经费的不合理增长,减少财政支出。同时要重视行政法律法规体系的建立,这可以有效约束行政机构设置上的随意行为,避免再次出现机构膨胀的局面,有效控制行政经费的不合理增长。
3)改革财政投资机制。在市场经济条件下,投资主体应该是企业和家庭部门,政府投资只能是辅助和补充,但是财政也不能完全退出经济建设领域,而是要把财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来,转向搞基础设施、科技进步、环境保护、公共服务项目,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境,更加有力地支持经济建设。
4)调整转移性支出结构。转移性支出既是均衡各级政府公共服务能力和水平、实现横向公平和纵向公平的基本途径,也是财政支出的重要组成部分,调整财政支出结构,必须调整转移性支出结构。转移性支出结构调整应增加社会保障支出,立统一的社会保障体系,建立健全失业保险制度、完善养老保险制度、改革医疗保险制度等。有计划、有重点地去支持欠发达地区,促进地区经济协调发展,实现公共服务的均等。应用因素法来规范转移支付,以克服转移支付的随意性,并逐步扩大用这一方法确定的转移支付的财力分配规模。
(3)健全公共财政收入体系。
1)推行税费改革。我国财政收入占GDP的比重较低,但是各种各样的“费”很多,它们占GDP的比例几乎和税收相当,而且多是乱收费,它们并没有上缴国库,而是作为单位刨收被私吞。税费改革的目标就是要彻底规范税收与收费的范围,理顺政府的收入行为。当前应进一步清理整顿各种不合理收费,标本兼治,从体制和机制上解除滥收费根源,解决各种收费对税基的侵蚀,逐步建立“以税收为主,少量收费为辅”的公共财政收入分配体系。坚决制止不合理的乱收费性非税收入,将一些经常性的非税收入转化为税收。将国际通行的宣采取“费”形式的财政性收入纳入预算管理和监督。税费改革后,中国财政收入体系中的收费主要是规费和公用事业费,前者如证照工本费、注册登记费、诉讼费等,后者如供水、垃圾收集、电车、公园、医疗殡葬等收费;其他非税收入包括国有资产收入、罚没收入、政府公务员养老金和福利基金缴款等。
2)完善税制。优化税收结构,合理扩大增值税、消费 税、资源税、个人所得税的征收范围,开征一些适应市场经济体制与现代社会发展需要的新税种,如社会保障税、财产税、遗产税、环境税等。同时加快各项税收法规的制定和实施,推进税法的规范化建设,增强税法的权威性与威慑力,形成良好的税收征管环境。
(4)完善公共财政的预算体系。
1)将全部政府收入纳入预算管理。具体地说,即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上,将非税收入逐步纳入预算管理,逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量,最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标,使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来,此时,政府收入等于财政收入,也等于预算收入。政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴,以巩固改革的成果。
2)改革预算编制方法。一是尽可能地用零基预算代替长期使用的基数预算。基数法实际上是增量预算,不科学、不规范,也不符合公平原则,不利于提高资金的使用效益。零基预算只考虑可测算的客观因素,避免人为因素的干扰,使资金分配更加合理,能有效的提高预算的准确度。二是推行部门预算。部门预算是指由各部门根据其履行职能的需要,按照内容全面、完整,项目确定、明细,定额科学、公平,程序规范、透明的原则要求,统一编制反映本部门所有收入和支出的综合预算。既要反映一般预算的收入和支出,又要反映基金预算的收入和支出。部门预算有助于克服财政收支安排的随意性、人为性、粗放性和缺乏监督的状态,提高中国政府的支出效率。
3)建立国库集中收付制度。国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法。国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度,这种制度具有三个基本特征:一是财政统一开设国库单一账户;二是所有财政收入直接缴入国库,主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者;三是建立高效的预算执行机构,科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下,财政收支实现了规范管理,收入不能任意退库,支出得到事前监督,资金使用效益也明显提高。
建立国库集中收付制度是规范我国预算管理制度的基础工作,应将国库分散收付改为集中收付,取消各部门和单位在银行设立的收支账户,改变财政部门向各部门和单位按期支付预算资金的做法,各部门和单位根据自身履行职能的需要,在预算确定的范围内,决定购买相应的商品或劳务,但所有的财政性支出均通过国库单一账户集中支付。这样便于国库管理部门在办理支付的过程中,直接对各部门和单位的支出实行全程监督。
4)强化预算的法治性和约束力。公共财政的基本特征之一就是财政行为法制化,而财政行为法制化的关键就是预算法制化,因此必须重视预算的法制化建设,具体措施应包括:完善相应法律体系。为适应建立公共预算制度的要求,应修订《预算法》、《国库管理条例》等相关法律法规。同时加强法律程序建设,健全的法律体系的程序性规则是法律的公正与效率的保证,我国财税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性,因此新的财税改革中的法治建设,必须将重塑程序性规则放在重要位置。提高相应法律的可操作性,改变那种依靠大量行政解释来实施财政法律的做法,确保相应法律的立法精神和原则得到准确地贯彻实施,不因法律可操作性差而受到有意或无意的歪曲。加强法律监督。主要是落实各级人民代表大会对政府预算的决定权(包括审核权、批准权、追加权、削减预算额度或调整预算结构的权力、否决权等),人大要提前介入预算草案的编制过程,不能被动地坐对预算草案的审核,不能由财政一家决定预算草案的编制,通过在各级人大设立专门的预算工作委员会,增加编制预算的时间,细化预算科目,重新设计预算审核、批准的法定程序,增强预算的全面性和公开性,追究不执行预算的行政官员的法律责任等措施,来增强公共预算的严肃性,强化社会对政府行为的约束、规范与监督。
(5)加强公共财政监督体系建设
公共财政制度越成熟,财政监督的必然性就越突出,完善的财政监督体系能保证相关部门严格执行财政支出预算,提高财政资金的使用效益,使公共财政职能作用发挥得更充分。加强公共财政监督体系建设应包括以下措施:
制定规范的监督检查程序。按照公共财政所涉及的范围进行监督,严格规定相应的程序,包括检查程序、处罚程序等,真正体现依法监督,
由过去侧重于内部监督的纵向监督,向外部监督的横向监督转变。逐步建立起与税务、审计、物价、金融、社会中介监督管理机构相协调的机制。实行三个转变,逐步树立公共财政理财思想,实现财政监督方式的科学化。
制定检查处理政策界限。严格财税政策的制定与执行,防止制度的制订和发布政出多门,管理口径各异的混乱状况,并且对现有的各种制度和政策规定分门别类进行细化,摒弃“抽象化”与“粗放化”的倾向,减少政策制度的伸缩性和弹性。
完善相应法律体系建设。加快制订与完善分税制有关的法律政策制度,进一步完善政府间事权财权划分,规范转移支付制度,尽可能地减少因财政体制自身的缺陷所造成的财税违纪违法行为。对现行财税法规不适应社会主义市场经济要求的部分进行修改、补充,尽量避免法规在实施进程中出现“合理不合法,合法不合理”的现象。同时加强财政监督的法制建设,尽快出台专门的财政监督法规,从立法层次上提高财政监督的法律地位,对财政监督的职责、内容、权力、手段等作出系统、明确、具体的规定,赋予财政监督主体的独立地位,给予切实可行的处罚权。
关键词:公共财政;财政;市场;政府:预算
公共财政,是指以国家(或政府)为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能、提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动。
1 公共财政的基本特征
公共财政有四个基本特征:
(1)弥补市场失效。市场失效的主要表现状态有公共物品、外部性、自然垄断、风险与不确定性等。由于市场本身的缺陷,只能依靠政府力量的介入,依靠公共活动,才能纠正市场失效状态,这就导致了市场经济下公共财政存在的必要性。市场经济体制下公共财政弥补市场失效的主要任务是提供公共物品或服务,以满足社会公共需要。
(2)提供一视同仁的服务。政府为市场提供“一视同仁”的服务,表现在公共支出、公共收入和政府对市场的规范作用等三个方面。
公共支出。政府在公共支出的安排和使用上,必须着眼于所有的市场活动主体,而不是只考虑某些阶层、某些集团的要求和利益。这是直接以社会利益和公共需要为目的来安排公共支出。公共收入。政府的公共收入直接取之于私人和企业,在市场经济下就会产生是否一视同仁地对待所有纳税人等问题,因此政府对待一切市场主体必须适用同一法律和制度。为市场的公平竞争建立相应的法律制度。这是政府为市场提供一视同仁服务的主要内容,政府建立的所有法律法规和制度对于所有的市场主体都应当是“一视同仁”的,以确保所有的市场主体能够依据同一的规则和标准,去开展公平的市场竞争。
(3)非盈利性。在市场经济条件下,经济主体开展市场活动直接追求的是利润目标,这是由市场经济下经济主体的赢利本性所决定的,而处于市场失效领域内以弥补市场失效和提供公共服务为己任的公共财政,追求的只能是社会目标,政府的活动不能以追求市场赢利为目标。
(4)财政行为法制化。市场经济下的财政是法治财政,政府的财政活动要在法律的约束和规范下进行。政府作为凌驾于社会之上的政权机构,有着不同于私人和企业的政治地位,它以非市场方式参与社会资源配置,这就需要法律对政府行为加以约束和规范,才能使政府在与私人和企业的交往时形成市场所需要的“平等”关系,即政府既为市场提供必不可少的服务,又不侵犯市场的正常活动,否则,政府的非市场活动将对市场经济的运转产生重大的危害。政府行为法治化以财政行为法治化为关键,而政府预算法治化则是财政行为法治化的基本途径,因为具有法律权威的政府预算能直接规范、约束与控制政府的具体活动,将政府行为和财政行为纳入法治化的轨道。
2 我国构建公共财政体制的具体设想
根据以上对公共财政基本特征的分析,我国公共财政体制建立应包括以下内容:
(1)明确公共财政的职能范围。必须明确市场经济条件下公共财政的主要任务是弥补市场缺陷和满足公共需要,财政资金的使用要严格限定在满足公共需要的范围内,真正做到取之于民,用之于民。政府通过财政调控经济主要应当通过定政策、立规矩、建机制和改进公共服务等手段,以创造良好的经济发展环境来促进经济的发展。在市场经济条件下要充分发挥市场配置资源的基础作用,要把财政支出的重点切实转移到政权建设、科教文卫、社会保障等急需的公共需要方面来,要严格按照市场经济原则办事,做到不越位、不缺位、不错位。
(2)构建合理的公共财政支出体系。
1)确定公共财政支出的范围。财政支出必须要以满足社会公共需要为范围,以社会公共需要为标准来界定,主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的事务或领域,不属于这个范围的事务或领域由企业和个人去办或由市场去调节。联系中国国情,财政支出可介入以下领域:一是市场完全失灵的领域,如社会治安、地方行政管理,这是财政活动的基本领域;二是通过市场能够解决,但解决得不好的事项,即准公共产品的领域,财政和市场可以共同介入,究竟以谁为主介入,要以效率为标准:三是市场能够解决但解决得很慢的事项,如高新技术产业等。
2)加快行政体制改革,规范行政经费支出。目前我国行政体制改革严重滞后于经济改革,政府机器庞大,机构臃肿重叠,行政管理费呈现出加速膨胀的态势,导致一些重大建设支出、社会公共性、公益性的重要支出缺乏必要的财力保障,因此必须加快行政体制改革,规范行政经费支出。首先要加快推进政府机构改革,合理界定政府机构及其人员编制,以此确定公共支出的保障范围和规模,控制人员经费的不合理增长,减少财政支出。同时要重视行政法律法规体系的建立,这可以有效约束行政机构设置上的随意行为,避免再次出现机构膨胀的局面,有效控制行政经费的不合理增长。
3)改革财政投资机制。在市场经济条件下,投资主体应该是企业和家庭部门,政府投资只能是辅助和补充,但是财政也不能完全退出经济建设领域,而是要把财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来,转向搞基础设施、科技进步、环境保护、公共服务项目,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境,更加有力地支持经济建设。
4)调整转移性支出结构。转移性支出既是均衡各级政府公共服务能力和水平、实现横向公平和纵向公平的基本途径,也是财政支出的重要组成部分,调整财政支出结构,必须调整转移性支出结构。转移性支出结构调整应增加社会保障支出,立统一的社会保障体系,建立健全失业保险制度、完善养老保险制度、改革医疗保险制度等。有计划、有重点地去支持欠发达地区,促进地区经济协调发展,实现公共服务的均等。应用因素法来规范转移支付,以克服转移支付的随意性,并逐步扩大用这一方法确定的转移支付的财力分配规模。
(3)健全公共财政收入体系。
1)推行税费改革。我国财政收入占GDP的比重较低,但是各种各样的“费”很多,它们占GDP的比例几乎和税收相当,而且多是乱收费,它们并没有上缴国库,而是作为单位刨收被私吞。税费改革的目标就是要彻底规范税收与收费的范围,理顺政府的收入行为。当前应进一步清理整顿各种不合理收费,标本兼治,从体制和机制上解除滥收费根源,解决各种收费对税基的侵蚀,逐步建立“以税收为主,少量收费为辅”的公共财政收入分配体系。坚决制止不合理的乱收费性非税收入,将一些经常性的非税收入转化为税收。将国际通行的宣采取“费”形式的财政性收入纳入预算管理和监督。税费改革后,中国财政收入体系中的收费主要是规费和公用事业费,前者如证照工本费、注册登记费、诉讼费等,后者如供水、垃圾收集、电车、公园、医疗殡葬等收费;其他非税收入包括国有资产收入、罚没收入、政府公务员养老金和福利基金缴款等。
2)完善税制。优化税收结构,合理扩大增值税、消费 税、资源税、个人所得税的征收范围,开征一些适应市场经济体制与现代社会发展需要的新税种,如社会保障税、财产税、遗产税、环境税等。同时加快各项税收法规的制定和实施,推进税法的规范化建设,增强税法的权威性与威慑力,形成良好的税收征管环境。
(4)完善公共财政的预算体系。
1)将全部政府收入纳入预算管理。具体地说,即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上,将非税收入逐步纳入预算管理,逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量,最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标,使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来,此时,政府收入等于财政收入,也等于预算收入。政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴,以巩固改革的成果。
2)改革预算编制方法。一是尽可能地用零基预算代替长期使用的基数预算。基数法实际上是增量预算,不科学、不规范,也不符合公平原则,不利于提高资金的使用效益。零基预算只考虑可测算的客观因素,避免人为因素的干扰,使资金分配更加合理,能有效的提高预算的准确度。二是推行部门预算。部门预算是指由各部门根据其履行职能的需要,按照内容全面、完整,项目确定、明细,定额科学、公平,程序规范、透明的原则要求,统一编制反映本部门所有收入和支出的综合预算。既要反映一般预算的收入和支出,又要反映基金预算的收入和支出。部门预算有助于克服财政收支安排的随意性、人为性、粗放性和缺乏监督的状态,提高中国政府的支出效率。
3)建立国库集中收付制度。国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法。国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度,这种制度具有三个基本特征:一是财政统一开设国库单一账户;二是所有财政收入直接缴入国库,主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者;三是建立高效的预算执行机构,科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下,财政收支实现了规范管理,收入不能任意退库,支出得到事前监督,资金使用效益也明显提高。
建立国库集中收付制度是规范我国预算管理制度的基础工作,应将国库分散收付改为集中收付,取消各部门和单位在银行设立的收支账户,改变财政部门向各部门和单位按期支付预算资金的做法,各部门和单位根据自身履行职能的需要,在预算确定的范围内,决定购买相应的商品或劳务,但所有的财政性支出均通过国库单一账户集中支付。这样便于国库管理部门在办理支付的过程中,直接对各部门和单位的支出实行全程监督。
4)强化预算的法治性和约束力。公共财政的基本特征之一就是财政行为法制化,而财政行为法制化的关键就是预算法制化,因此必须重视预算的法制化建设,具体措施应包括:完善相应法律体系。为适应建立公共预算制度的要求,应修订《预算法》、《国库管理条例》等相关法律法规。同时加强法律程序建设,健全的法律体系的程序性规则是法律的公正与效率的保证,我国财税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性,因此新的财税改革中的法治建设,必须将重塑程序性规则放在重要位置。提高相应法律的可操作性,改变那种依靠大量行政解释来实施财政法律的做法,确保相应法律的立法精神和原则得到准确地贯彻实施,不因法律可操作性差而受到有意或无意的歪曲。加强法律监督。主要是落实各级人民代表大会对政府预算的决定权(包括审核权、批准权、追加权、削减预算额度或调整预算结构的权力、否决权等),人大要提前介入预算草案的编制过程,不能被动地坐对预算草案的审核,不能由财政一家决定预算草案的编制,通过在各级人大设立专门的预算工作委员会,增加编制预算的时间,细化预算科目,重新设计预算审核、批准的法定程序,增强预算的全面性和公开性,追究不执行预算的行政官员的法律责任等措施,来增强公共预算的严肃性,强化社会对政府行为的约束、规范与监督。
(5)加强公共财政监督体系建设
公共财政制度越成熟,财政监督的必然性就越突出,完善的财政监督体系能保证相关部门严格执行财政支出预算,提高财政资金的使用效益,使公共财政职能作用发挥得更充分。加强公共财政监督体系建设应包括以下措施:
制定规范的监督检查程序。按照公共财政所涉及的范围进行监督,严格规定相应的程序,包括检查程序、处罚程序等,真正体现依法监督,
由过去侧重于内部监督的纵向监督,向外部监督的横向监督转变。逐步建立起与税务、审计、物价、金融、社会中介监督管理机构相协调的机制。实行三个转变,逐步树立公共财政理财思想,实现财政监督方式的科学化。
制定检查处理政策界限。严格财税政策的制定与执行,防止制度的制订和发布政出多门,管理口径各异的混乱状况,并且对现有的各种制度和政策规定分门别类进行细化,摒弃“抽象化”与“粗放化”的倾向,减少政策制度的伸缩性和弹性。
完善相应法律体系建设。加快制订与完善分税制有关的法律政策制度,进一步完善政府间事权财权划分,规范转移支付制度,尽可能地减少因财政体制自身的缺陷所造成的财税违纪违法行为。对现行财税法规不适应社会主义市场经济要求的部分进行修改、补充,尽量避免法规在实施进程中出现“合理不合法,合法不合理”的现象。同时加强财政监督的法制建设,尽快出台专门的财政监督法规,从立法层次上提高财政监督的法律地位,对财政监督的职责、内容、权力、手段等作出系统、明确、具体的规定,赋予财政监督主体的独立地位,给予切实可行的处罚权。