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摘要：文章分析了农村集体土地权利流转存在的主要缺陷，提出农村集体土地权利流转的完善建议。
关键词：农村集体土地；权利流转；土地承包经营权
中文图书分类号：F123 文献标识码：A
随着社会经济的发展，“三农”问题成为急需要解决的问题，而农村土地问题则是其中的重要内容。本文就如何在维护农民的合法权益，促进土地的规模经营，提高土地的产出效益，注意土地的不可再生性和农村土地环境保护的前提下，探讨建立和完善农村集体土地流转制度，进而积极稳妥地推进农村集体土地的流转。
1农村集体土地权利流转的缺陷
1.1农村土地承包权流转的限制
1.1.1主体的限制
目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部。《土地承包法》48 条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种对受让主体身份的限制造成了土地权利流转的封闭性，从而使土地权利的流转无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。
1.1.2条件的限制
当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。有学者将此归纳为“债权的流转方式”。首先，这与土地权利流转的物权性质不符。这种土地流转权是农户依法享有的权利。其次，这是对农民土地权利流转最终决定权的剥夺。导致作为真正权利人却对自己的权利没有决定性发言权的后果。
1.2.3方式的限制
《土地承包法》只规定四荒土地承包经营权的抵押，对家庭承包的土地经营权能否抵押没有明文规定。在经济较发达的地区，二、三产业发展较快，农民收入呈多元化，土地已经不再是农民生存发展的唯一依赖。对他们而言，土地更是一种具有流动性和担保价值的财产性资源，迫切需要挖掘土地的多元化利用途径，实现土地价值的最大化。在比较贫困的地区，农地和宅基地使用权无疑是农民掌握的比较有价值的财产。在宅基地不允许抵押的情况下，再限制农民承包经营权抵押，将导致农民因融资困难而无法实现对农业的投资，影响农业发展。
1.2农村建设用地使用权流转的限制
1.2.1建设用地使用权流转性不强
现行《土地管理法》第 63 条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《物权法》第 43 条也规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，不得违反法律规定的。”农村建设用地使用权均不能直接地转让或出租，该类土地的流转只有一条路可走，那就是必须先行征收转让为国有土地后方可在市场上流通。所以，法律不仅限制土地在不同权利人之间进行流转，也限制农用土地向非农用土地进行用途的转变。
1.2.2“公共利益”范围不确定
国家为了公共利益的需要可以征收农村建设用地，但是我国现行的立法体制对“公共利益”的解释是概括性规定，容易导致征收权的滥用。作为土地流转的形式，通过土地征收，不仅使集体土地的使用权发生移转，而且土地也由集体所有移转为国家所有。因此，土地征收是国家借助公权力强制取得集体土地所有权的一种手段和方式,而非平等基础上的交易程序。因此，社会公共利益的需要，不仅是土地征收的目的，而且构成其合理性和正当性的基础和判断标准。《宪法》虽然赋予政府征收土地的权力，但是没有对何谓公共利益予以界定，对该权力的行使也未明确规定其范围、方式、界限和程序。《土地管理法》、《物权法》也均未能对公共利益进行明确界定，加之国家垄断土地的一级市场，禁止集体建设用地直接入市，其结果是，实践中大量的商业用途披着公共利益的外衣进行土地掠夺，政府土地征收权力的滥用不仅成为可能，而且成为普遍的现实。
1.3宅基地使用权流转的限制
1.3.1农民宅基地使用权来源复杂，确权依据不足
农民宅基地使用权的取得除了申请外，还有房屋交易、遗产继承、结婚、接受赠与和分家析产等多种形式。由于历史的原因，大量农民宅基地的取得缺乏直接的法律凭证，给确权带来一定困难。
1.3.2宅基地超标严重，一户多宅和房屋空置现象突出
由于农民宅基地使用权的管理监督未到位，使得现有宅基地未批先建，少批多建以及一户多宅、房屋空置现象普遍。村内的废弃地、闲置地多。
1.3.3土地利用率低
长期以来的宅基地无偿使用，使建房户不但想多占地，而且要占好地，于是纷纷向外扩张。一是“线性”扩张，农民建新房沿公路延伸。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外扩展，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂。
1.3.4村镇规划、管理滞后
一些地方盲目建设新区，由于政府缺乏对农民建房用地的具体政策或措施，新区规模得不到控制，许多农民涌人新区建房。政府没有把旧村改造列人规划。
2农村集体土地权利流转的完善
2.1完善农村土地承包经营权流转制度
中国现代化进程中，特别是加入WTO后，世界市场对中国农业形成强烈的冲击，中国农村发展必须提高效率，高效率的农业要求规模化、市场化，农村土地承包经营权的流转作为农村集体土地权利流转的主要方式，必须在更大范围内进行土地资源的配置，改变超小型土地经营格局。
2.1.1主体范围的适度扩大
首先，一方面要关注公平，让家庭承包成为主要的土地承包方式，并允许家庭承包方式的土地承包经营权流转；其次，另一方面要注意效率，允许“四荒”土地采取其它承包（即非家庭承包）方式，主体可以为本集体经济组织成员以及本集体经济组织以外的组织和个人。 2.1.2打破转让条件的限制
以王利明物权法草案专家建议稿为例，他认为土地承包经营权可以不经发包人同意而转让，也不需要经土地所有权人的同意。
2.1.3允许土地承包经营权的抵押
物权法当中应当明确规定土地承包经营权可以抵押，而不必加限制条件，只要最后规定“实现抵押权的，不得改变承包地的用途”就可以达到立法目的。
2.1.4允许土地承包经营权的继承
土地承包经营权是公民的一项重要财产权，既然现在物权法当中承认农村土地承包经营权可以以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，也应当可以继承。因为欠缺继承性的财产权就某种意义上说属于不完整的财产权。不完整的财产权是难以顺利流转的。因此，物权法中应当规定土地承包经营权也可以继承。
2.2完善农村建设用地使用权流转制度
2.2.1对农村建设用地所有权进行限制的同时要完善和保护其所有权权能
在坚持所有权不发生变化的前提下，我们还可以继续采用“两权分离论”，即集体建设用地所有权和使用权相互分离，也就是集体经济组织在拥有土地所有权的前提下，建设用地使用权可以以一定期限、一定方式让渡给土地使用权者使用，并收取一定的报酬。
2.2.2严格界定“公共利益”含义，缩小国家征收范围
在立法体例上，采取列举性规定，将“公共利益”的目的和用途具体列举，可以将公共利益限制在明确的范围内，有利于对征收权制约，防止权力滥用。
2.3完善农村宅基地使用权流转制度
2.3.1设定农村宅基地使用权流转条件
纳入流转的宅基地应当具备以下条件：首先，流转的农村宅基地使用权要符合土地利用总体规划和村镇建设规划；其次，农村宅基地使用权必须权属合法，以保证交易的安全；再次，必须经村农民集体同意，并报县级以上地方人民政府的土地行政管理部门批准或备案；最后，参照城市国有土地有偿使用制度，实行农民宅基地有偿使用制度。为防止土地交易双方虚报流转价格，应由有资质的评估机构根据所转让的宅基地的自然状况、区位条件等实际情况确定流转宅基地的价格。
2.3.2设定农村宅基地使用权流转方式
包括以下六种：（1）出让，指农村宅基地使用权人，通过买卖、赠与以及其他合法方式将农村宅基地使用权或附着物，一同或分别转移至他人的过程。（2）租赁，指农村宅基地使用权人将宅基地使用权出租给承租方，承租方支付租金的行为。与农村宅基地买卖类似，租赁也可分为住宅连同宅基地使用权一起出租和单纯出租宅基地使用权。（3）抵押，指农村居民可将宅基地使用权连同附着物向金融机构申请贷款。（4）置换，指“在承包责任制不变，可耕地总量不减，尊重农民意愿下，以宅基地换住房”，即政府在农村居民聚集区周边建设小城镇。按照置换标准，给予农民一套小城镇住宅，农民放弃宅基地。原有宅基地通过统一组织复耕。实现了保护耕地、有效利用土地资源的目的。当前，在天津、上海、青岛、贵阳等城市，“宅基地换房”这一流转方式已开始实施。（5）入股，即农村宅基地使用权人将农村宅基地使用权作为资本，依法转移给股份有限公司或者有限责任公司。农村宅基地使用权人丧失农村宅基地使用权，但享有股份以及基于股份产生的红利。（6）拍卖，指在农村集体经济组织主持下众多购买农村宅基地使用权的人通过集中竞价的方式，与农村集体经济组织订立合同，购买农村宅基地使用权的行为在农村宅基地使用权拍卖的基础上，法律可以考虑赋予农村集体经济组织对长期荒废的宅基地及其附属不动产进行强行拍卖的权利，以充分盘活宅基地价值。
2.3.3规范宅基地使用权审批制度和程序
由于核准宅基地使用权的权力，往往被乡镇政府以及村集体滥用。所以，建议收归宅基地审核权、批准权至县级人民政府，减少中间环节。同时，建立宅基地申请和审批的公示制度，公示符合条件的申请人要接受公众监督。
2.3.4建立农村宅基地使用权定期和相对有偿使用制度
由于农村宅基地使用权可以跟随房屋而被继承，因此，只要房屋存在一日，农村宅基地使用权就不会消灭。但考虑到农村宅基地使用权作为一种用益物权，理论上不应当永久存在。加之由于继承而形成的“一户多宅”现象造成大量的宅基地闲置。改变农村宅基地使用权原有的“无限性”势在必行。农村宅基地使用权的期限可以参照城镇建设用地使用权的最长时限 70 年为限，自申请人申请批准后开始计算。
总之，农村集体土地权利流转要让农民自愿、自主地进行，这样才有利于粮食安全，有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度，有利于农业机械化和劳动力转移，有利于农民共同富裕和全面小康，有利于增强中国转型发展的“韧性”——经济、社会、政治安全性和稳定性。
参考文献：
[1] 徐孝林，沈晓梅.论析我国农地制度的利弊和未来改革取向[J].西安财经学院学报，2005 （5）.
[2] 陈霞.国外农村土地城市化的比较研究[J].科技进步与对策，2000（6）.
[3] 李艳琼，范高林.四川农村土地使用权流转的现状、问题与对策[J].农业经济问题，2002 （12）.
作者简介：
金雄（1971-），女，吉林龙井人，副科长，研究方向；土地管理专业
关键词：农村集体土地；权利流转；土地承包经营权
中文图书分类号：F123 文献标识码：A
随着社会经济的发展，“三农”问题成为急需要解决的问题，而农村土地问题则是其中的重要内容。本文就如何在维护农民的合法权益，促进土地的规模经营，提高土地的产出效益，注意土地的不可再生性和农村土地环境保护的前提下，探讨建立和完善农村集体土地流转制度，进而积极稳妥地推进农村集体土地的流转。
1农村集体土地权利流转的缺陷
1.1农村土地承包权流转的限制
1.1.1主体的限制
目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部。《土地承包法》48 条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种对受让主体身份的限制造成了土地权利流转的封闭性，从而使土地权利的流转无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。
1.1.2条件的限制
当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。有学者将此归纳为“债权的流转方式”。首先，这与土地权利流转的物权性质不符。这种土地流转权是农户依法享有的权利。其次，这是对农民土地权利流转最终决定权的剥夺。导致作为真正权利人却对自己的权利没有决定性发言权的后果。
1.2.3方式的限制
《土地承包法》只规定四荒土地承包经营权的抵押，对家庭承包的土地经营权能否抵押没有明文规定。在经济较发达的地区，二、三产业发展较快，农民收入呈多元化，土地已经不再是农民生存发展的唯一依赖。对他们而言，土地更是一种具有流动性和担保价值的财产性资源，迫切需要挖掘土地的多元化利用途径，实现土地价值的最大化。在比较贫困的地区，农地和宅基地使用权无疑是农民掌握的比较有价值的财产。在宅基地不允许抵押的情况下，再限制农民承包经营权抵押，将导致农民因融资困难而无法实现对农业的投资，影响农业发展。
1.2农村建设用地使用权流转的限制
1.2.1建设用地使用权流转性不强
现行《土地管理法》第 63 条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《物权法》第 43 条也规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，不得违反法律规定的。”农村建设用地使用权均不能直接地转让或出租，该类土地的流转只有一条路可走，那就是必须先行征收转让为国有土地后方可在市场上流通。所以，法律不仅限制土地在不同权利人之间进行流转，也限制农用土地向非农用土地进行用途的转变。
1.2.2“公共利益”范围不确定
国家为了公共利益的需要可以征收农村建设用地，但是我国现行的立法体制对“公共利益”的解释是概括性规定，容易导致征收权的滥用。作为土地流转的形式，通过土地征收，不仅使集体土地的使用权发生移转，而且土地也由集体所有移转为国家所有。因此，土地征收是国家借助公权力强制取得集体土地所有权的一种手段和方式,而非平等基础上的交易程序。因此，社会公共利益的需要，不仅是土地征收的目的，而且构成其合理性和正当性的基础和判断标准。《宪法》虽然赋予政府征收土地的权力，但是没有对何谓公共利益予以界定，对该权力的行使也未明确规定其范围、方式、界限和程序。《土地管理法》、《物权法》也均未能对公共利益进行明确界定，加之国家垄断土地的一级市场，禁止集体建设用地直接入市，其结果是，实践中大量的商业用途披着公共利益的外衣进行土地掠夺，政府土地征收权力的滥用不仅成为可能，而且成为普遍的现实。
1.3宅基地使用权流转的限制
1.3.1农民宅基地使用权来源复杂，确权依据不足
农民宅基地使用权的取得除了申请外，还有房屋交易、遗产继承、结婚、接受赠与和分家析产等多种形式。由于历史的原因，大量农民宅基地的取得缺乏直接的法律凭证，给确权带来一定困难。
1.3.2宅基地超标严重，一户多宅和房屋空置现象突出
由于农民宅基地使用权的管理监督未到位，使得现有宅基地未批先建，少批多建以及一户多宅、房屋空置现象普遍。村内的废弃地、闲置地多。
1.3.3土地利用率低
长期以来的宅基地无偿使用，使建房户不但想多占地，而且要占好地，于是纷纷向外扩张。一是“线性”扩张，农民建新房沿公路延伸。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外扩展，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂。
1.3.4村镇规划、管理滞后
一些地方盲目建设新区，由于政府缺乏对农民建房用地的具体政策或措施，新区规模得不到控制，许多农民涌人新区建房。政府没有把旧村改造列人规划。
2农村集体土地权利流转的完善
2.1完善农村土地承包经营权流转制度
中国现代化进程中，特别是加入WTO后，世界市场对中国农业形成强烈的冲击，中国农村发展必须提高效率，高效率的农业要求规模化、市场化，农村土地承包经营权的流转作为农村集体土地权利流转的主要方式，必须在更大范围内进行土地资源的配置，改变超小型土地经营格局。
2.1.1主体范围的适度扩大
首先，一方面要关注公平，让家庭承包成为主要的土地承包方式，并允许家庭承包方式的土地承包经营权流转；其次，另一方面要注意效率，允许“四荒”土地采取其它承包（即非家庭承包）方式，主体可以为本集体经济组织成员以及本集体经济组织以外的组织和个人。 2.1.2打破转让条件的限制
以王利明物权法草案专家建议稿为例，他认为土地承包经营权可以不经发包人同意而转让，也不需要经土地所有权人的同意。
2.1.3允许土地承包经营权的抵押
物权法当中应当明确规定土地承包经营权可以抵押，而不必加限制条件，只要最后规定“实现抵押权的，不得改变承包地的用途”就可以达到立法目的。
2.1.4允许土地承包经营权的继承
土地承包经营权是公民的一项重要财产权，既然现在物权法当中承认农村土地承包经营权可以以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，也应当可以继承。因为欠缺继承性的财产权就某种意义上说属于不完整的财产权。不完整的财产权是难以顺利流转的。因此，物权法中应当规定土地承包经营权也可以继承。
2.2完善农村建设用地使用权流转制度
2.2.1对农村建设用地所有权进行限制的同时要完善和保护其所有权权能
在坚持所有权不发生变化的前提下，我们还可以继续采用“两权分离论”，即集体建设用地所有权和使用权相互分离，也就是集体经济组织在拥有土地所有权的前提下，建设用地使用权可以以一定期限、一定方式让渡给土地使用权者使用，并收取一定的报酬。
2.2.2严格界定“公共利益”含义，缩小国家征收范围
在立法体例上，采取列举性规定，将“公共利益”的目的和用途具体列举，可以将公共利益限制在明确的范围内，有利于对征收权制约，防止权力滥用。
2.3完善农村宅基地使用权流转制度
2.3.1设定农村宅基地使用权流转条件
纳入流转的宅基地应当具备以下条件：首先，流转的农村宅基地使用权要符合土地利用总体规划和村镇建设规划；其次，农村宅基地使用权必须权属合法，以保证交易的安全；再次，必须经村农民集体同意，并报县级以上地方人民政府的土地行政管理部门批准或备案；最后，参照城市国有土地有偿使用制度，实行农民宅基地有偿使用制度。为防止土地交易双方虚报流转价格，应由有资质的评估机构根据所转让的宅基地的自然状况、区位条件等实际情况确定流转宅基地的价格。
2.3.2设定农村宅基地使用权流转方式
包括以下六种：（1）出让，指农村宅基地使用权人，通过买卖、赠与以及其他合法方式将农村宅基地使用权或附着物，一同或分别转移至他人的过程。（2）租赁，指农村宅基地使用权人将宅基地使用权出租给承租方，承租方支付租金的行为。与农村宅基地买卖类似，租赁也可分为住宅连同宅基地使用权一起出租和单纯出租宅基地使用权。（3）抵押，指农村居民可将宅基地使用权连同附着物向金融机构申请贷款。（4）置换，指“在承包责任制不变，可耕地总量不减，尊重农民意愿下，以宅基地换住房”，即政府在农村居民聚集区周边建设小城镇。按照置换标准，给予农民一套小城镇住宅，农民放弃宅基地。原有宅基地通过统一组织复耕。实现了保护耕地、有效利用土地资源的目的。当前，在天津、上海、青岛、贵阳等城市，“宅基地换房”这一流转方式已开始实施。（5）入股，即农村宅基地使用权人将农村宅基地使用权作为资本，依法转移给股份有限公司或者有限责任公司。农村宅基地使用权人丧失农村宅基地使用权，但享有股份以及基于股份产生的红利。（6）拍卖，指在农村集体经济组织主持下众多购买农村宅基地使用权的人通过集中竞价的方式，与农村集体经济组织订立合同，购买农村宅基地使用权的行为在农村宅基地使用权拍卖的基础上，法律可以考虑赋予农村集体经济组织对长期荒废的宅基地及其附属不动产进行强行拍卖的权利，以充分盘活宅基地价值。
2.3.3规范宅基地使用权审批制度和程序
由于核准宅基地使用权的权力，往往被乡镇政府以及村集体滥用。所以，建议收归宅基地审核权、批准权至县级人民政府，减少中间环节。同时，建立宅基地申请和审批的公示制度，公示符合条件的申请人要接受公众监督。
2.3.4建立农村宅基地使用权定期和相对有偿使用制度
由于农村宅基地使用权可以跟随房屋而被继承，因此，只要房屋存在一日，农村宅基地使用权就不会消灭。但考虑到农村宅基地使用权作为一种用益物权，理论上不应当永久存在。加之由于继承而形成的“一户多宅”现象造成大量的宅基地闲置。改变农村宅基地使用权原有的“无限性”势在必行。农村宅基地使用权的期限可以参照城镇建设用地使用权的最长时限 70 年为限，自申请人申请批准后开始计算。
总之，农村集体土地权利流转要让农民自愿、自主地进行，这样才有利于粮食安全，有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度，有利于农业机械化和劳动力转移，有利于农民共同富裕和全面小康，有利于增强中国转型发展的“韧性”——经济、社会、政治安全性和稳定性。
参考文献：
[1] 徐孝林，沈晓梅.论析我国农地制度的利弊和未来改革取向[J].西安财经学院学报，2005 （5）.
[2] 陈霞.国外农村土地城市化的比较研究[J].科技进步与对策，2000（6）.
[3] 李艳琼，范高林.四川农村土地使用权流转的现状、问题与对策[J].农业经济问题，2002 （12）.
作者简介：
金雄（1971-），女，吉林龙井人，副科长，研究方向；土地管理专业