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近年来，我国基础教育债务问题日趋严重。2003年度，国家审计署对全国50个县进行的抽查审计结果显示，这50个县在2003年6月底的基础教育负债为38.98亿元，债务多集中在农村乡镇学校，负债总额相当于这些地方年财政收入的80%。沉重的债务使不少学校陷入困境，引发了各种社会问题。研究并解决基础教育债务问题，对于促进基础教育的良性发展及构建和谐社会具有现实意义。
不同地区基础教育债务的构成差异
2006年，我们分别调查了我国东、中、西部各一个县的教育负债情况（相关数据见表1）。如果把教育债务占当年政府一般财政预算收入的比例作为教育负债率，那么，西部C县的教育负债问题无疑最为严重，教育负债率为50.05%，东部A县的教育负债率次之，为33.47%，中部B县的教育负债率为23.48%。
从教育债务的构成特点来看，东、中、西部也各不相同。
1. 债权人构成
在东部A县，银行是最大的债权人，银行贷款占全部教育债务的比例约为61.94%。在中部B县，包括学生、教师在内的民间群体是最大的债权人，民间借款占全部教育债务的比例约为76.18%。在西部C县，施工方是最大的债权人，欠施工方的债务占全部教育债务的比例约为54.80%。
2. 欠债主体构成
在三县中，学校都是最大的欠债主体，A、B、C县的学校所欠债务分别占到了全部教育债务的92.18%、100.00%、94.23%。此外，东部A县乡镇政府承担了部分教育债务，西部C县的县级及以上政府承担了部分债务。
3. 负债项目构成
在三县中，基建项目负债都是主要的负债项目。A、B、C县的基建项目负债分别占到了全部教育债务的94.27%、94.49%、77.48%。
4. 负债学校分布
东部A县的教育债务主要集中在高中阶段，这一阶段的教育债务占整个教育债务的比例为80.33%。而在西部C县，教育债务主要集中在义务教育阶段，该阶段的教育债务占整个教育债务的比例为69.35%。
5. 债务形成的时间
中部B县和西部C县的教育债务主要形成于“普九”期间，东部A县的教育债务主要形成于“普九”以后的教育快速发展时期。
6. 债务形成的直接原因
中部B县和西部C县的教育债务主要是为了“普九”达标而形成的。东部A县的教育债务主要是由于布局调整、创建省级教育强县、实施“万校标准化”工程等非“普九”原因形成的。
对基础教育债务形成原因的深入分析
虽然各地区基础教育债务形成的直接原因不尽相同，但在共同的教育管理体制和财政体制的影响下，我国不同地区基础教育债务的形成也有一些共同的、深层次的原因。
1．缺乏教育规划和教育财政投资的绩效评估机制
这是导致旧的债务未被清理，新的债务又不断产生的一个根本原因。
（1）教育事业规划与资金需求预算分离
在现实中，不仅在学校层次，甚至在县、乡管理层次，教育事业规划（常常以学校新建和扩建为主要内容）常常不包含资金需求计划，这导致教育事业规划可能脱离地方财政现实。在地方政府资金短缺、投入意愿不强的情况下，逐渐形成了建设在先、投入在后（以偿债形式）的格局。
（2）未建立教育投入行为的问责制
一方面，地方政府未能兑现其资金投入的承诺；另一方面，在学校依靠自身筹资的过程中，学校财政行为严重缺乏规范。当前，对于学校自我筹资项目的建设规划和资金筹措方案，缺乏严格的审查程序，尤其是从财政角度进行的审查。在实地调研中我们发现，A、B、C三县都有部分学校追求超过地方现实的高标准建设。
2．对学校举债行为缺乏有效的制约措施
部分学校在学校教育经费短缺的情况下，为了搞学校建设不惜通过高息举债、违规举债等不正当的渠道寻找制度外投入。
3．基建投入缺乏保障
对A、B、C三县的调查表明，基建项目都是导致教育负债的主要的直接的原因。事实上，我国农村地区长期以来依靠乡村政府和农村居民集资修建学校，其基建投入在现实中从未规范化地、全面地纳入公共财政体制，这是学校基建欠债问题出现的根本原因。
4．受快速进行的农村教育财政体制改革的影响
2001年税费改革以前，考虑可以用收取的农村教育费附加来还债，农村中小学和地方政府纷纷用明天的钱办今天的教育，举债进行了大量的教育投入。税费改革后，取消了农村教育费附加，政府又没有足够的钱来还债，导致大量的农村基础教育阶段的教育债务无法偿还。2006年，我国在西部地区实施了农村义务教育经费保障机制改革，2007年扩展到中、东部农村地区，其中的一个重要内容是全面取消农村学校学生的学杂费，取消部分将由政府财政承担，政策明确规定，这部分经费不能用于还债。可以预期的是，随着这项改革的深入进行，我国农村基础教育阶段教育债务问题可能会更加严重。
5．金融制度不健全，银行盲目放贷
长期以来，由于我国金融管理不尽规范，没有健全的风险防范机制，所以银行从自身利益出发，非常积极地向各类学校提供贷款以摆脱自身的经营困境。一些学校为了在短期内实现跨越式发展，向银行申请巨额贷款，其贷款额度远远超过学校的实际偿还能力。银行部门只看到短期内的收益，未从动态角度对可能产生的风险作出预测，贷款审核不严格、不规范，盲目放贷。
解决我国基础教育债务问题的对策建议
长期以来，我国基础教育债务问题没有引起研究者和政策制定者的足够重视，再加上缺乏科学有效的解决债务问题的措施，导致了我国基础教育债务总额不断快速增长，由此引发了一系列严重的社会问题。基于上述对我国基础教育债务形成原因的分析，本文从防范新债务产生和化解原有债务两个方面提出如下解决我国基础教育债务问题的对策。
1．严格控制政府和学校的教育负债建设行为，建立教育财务责任追究制度
政府和学校的教育负债建设项目，应由同级发展改革（计划）部门、财政部门等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。为了约束政府和学校人员的借贷行为，可以考虑建立教育领域的财务责任追究制度。对于那些盲目借贷甚至恶意借贷造成大量教育债务的政府和学校相关人员，按照“谁举债、谁偿还”的原则，由其负责偿还债务。因借贷而造成严重后果的要追究相关责任人的法律责任。
2．构建教育债务风险预警体系
建立教育债务报告制度，各级政府对本级教育债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立教育债务风险监测指标体系，对教育债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。
3．建立常规的农村基础教育基建投入机制
可以考虑建立中央、省、县各级政府分担农村教育基建投资责任的筹资体制。考虑到各地区经济发展水平差异，在不同地区，中央、省、县各级政府可以执行不同的分担比例。
4．依靠社会中介机构“锁定”教育债务
由于缺乏常规性的教育债务统计系统，我国基础教育债务方面的基础数据普遍缺乏。学校的债务债权关系复杂，学校校舍与土地的产权属性模糊，债务难以认定、核实。要偿还债务必须先“锁定”教育债务。政府可以借助专业化的社会中介机构，如会计师事务所，逐笔对学校和下级政府申报的债务进行全面的审核，在规定的时间内对教育债务进行“锁定”。社会中介机构的参与可以提高债务清理工作的效率，且具有专业性和相对公正性。
5．确认教育债务的偿还主体
对于农村义务教育阶段的负债学校，政府应全部承担其债务偿还责任。因为税费改革和农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育阶段的学校已没有额外的收入来偿还教育债务。在不同地区，中央、省、县各级政府可以按照一定的比例共同承担偿还责任。
对于其他学校的债务，政府可以视财力情况酌情处理，或让学校负担其全部债务，或各级政府按比例承担全部学校债务，或政府与学校按比例承担学校债务等。
6．着力完善教育债务偿还机制
一旦确定了每项教育债务的偿还主体后，就要严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。各偿债主体要设立相应的偿债准备金，准备金数额占债务余额的一定比例。偿债准备金应实行专户管理，不得截留、挪用。各级政府财政部门应对教育债务偿还的全程进行监督，保证教育债务逐年化解。
（编辑孙金鑫）
不同地区基础教育债务的构成差异
2006年，我们分别调查了我国东、中、西部各一个县的教育负债情况（相关数据见表1）。如果把教育债务占当年政府一般财政预算收入的比例作为教育负债率，那么，西部C县的教育负债问题无疑最为严重，教育负债率为50.05%，东部A县的教育负债率次之，为33.47%，中部B县的教育负债率为23.48%。
从教育债务的构成特点来看，东、中、西部也各不相同。
1. 债权人构成
在东部A县，银行是最大的债权人，银行贷款占全部教育债务的比例约为61.94%。在中部B县，包括学生、教师在内的民间群体是最大的债权人，民间借款占全部教育债务的比例约为76.18%。在西部C县，施工方是最大的债权人，欠施工方的债务占全部教育债务的比例约为54.80%。
2. 欠债主体构成
在三县中，学校都是最大的欠债主体，A、B、C县的学校所欠债务分别占到了全部教育债务的92.18%、100.00%、94.23%。此外，东部A县乡镇政府承担了部分教育债务，西部C县的县级及以上政府承担了部分债务。
3. 负债项目构成
在三县中，基建项目负债都是主要的负债项目。A、B、C县的基建项目负债分别占到了全部教育债务的94.27%、94.49%、77.48%。
4. 负债学校分布
东部A县的教育债务主要集中在高中阶段，这一阶段的教育债务占整个教育债务的比例为80.33%。而在西部C县，教育债务主要集中在义务教育阶段，该阶段的教育债务占整个教育债务的比例为69.35%。
5. 债务形成的时间
中部B县和西部C县的教育债务主要形成于“普九”期间，东部A县的教育债务主要形成于“普九”以后的教育快速发展时期。
6. 债务形成的直接原因
中部B县和西部C县的教育债务主要是为了“普九”达标而形成的。东部A县的教育债务主要是由于布局调整、创建省级教育强县、实施“万校标准化”工程等非“普九”原因形成的。
对基础教育债务形成原因的深入分析
虽然各地区基础教育债务形成的直接原因不尽相同，但在共同的教育管理体制和财政体制的影响下，我国不同地区基础教育债务的形成也有一些共同的、深层次的原因。
1．缺乏教育规划和教育财政投资的绩效评估机制
这是导致旧的债务未被清理，新的债务又不断产生的一个根本原因。
（1）教育事业规划与资金需求预算分离
在现实中，不仅在学校层次，甚至在县、乡管理层次，教育事业规划（常常以学校新建和扩建为主要内容）常常不包含资金需求计划，这导致教育事业规划可能脱离地方财政现实。在地方政府资金短缺、投入意愿不强的情况下，逐渐形成了建设在先、投入在后（以偿债形式）的格局。
（2）未建立教育投入行为的问责制
一方面，地方政府未能兑现其资金投入的承诺；另一方面，在学校依靠自身筹资的过程中，学校财政行为严重缺乏规范。当前，对于学校自我筹资项目的建设规划和资金筹措方案，缺乏严格的审查程序，尤其是从财政角度进行的审查。在实地调研中我们发现，A、B、C三县都有部分学校追求超过地方现实的高标准建设。
2．对学校举债行为缺乏有效的制约措施
部分学校在学校教育经费短缺的情况下，为了搞学校建设不惜通过高息举债、违规举债等不正当的渠道寻找制度外投入。
3．基建投入缺乏保障
对A、B、C三县的调查表明，基建项目都是导致教育负债的主要的直接的原因。事实上，我国农村地区长期以来依靠乡村政府和农村居民集资修建学校，其基建投入在现实中从未规范化地、全面地纳入公共财政体制，这是学校基建欠债问题出现的根本原因。
4．受快速进行的农村教育财政体制改革的影响
2001年税费改革以前，考虑可以用收取的农村教育费附加来还债，农村中小学和地方政府纷纷用明天的钱办今天的教育，举债进行了大量的教育投入。税费改革后，取消了农村教育费附加，政府又没有足够的钱来还债，导致大量的农村基础教育阶段的教育债务无法偿还。2006年，我国在西部地区实施了农村义务教育经费保障机制改革，2007年扩展到中、东部农村地区，其中的一个重要内容是全面取消农村学校学生的学杂费，取消部分将由政府财政承担，政策明确规定，这部分经费不能用于还债。可以预期的是，随着这项改革的深入进行，我国农村基础教育阶段教育债务问题可能会更加严重。
5．金融制度不健全，银行盲目放贷
长期以来，由于我国金融管理不尽规范，没有健全的风险防范机制，所以银行从自身利益出发，非常积极地向各类学校提供贷款以摆脱自身的经营困境。一些学校为了在短期内实现跨越式发展，向银行申请巨额贷款，其贷款额度远远超过学校的实际偿还能力。银行部门只看到短期内的收益，未从动态角度对可能产生的风险作出预测，贷款审核不严格、不规范，盲目放贷。
解决我国基础教育债务问题的对策建议
长期以来，我国基础教育债务问题没有引起研究者和政策制定者的足够重视，再加上缺乏科学有效的解决债务问题的措施，导致了我国基础教育债务总额不断快速增长，由此引发了一系列严重的社会问题。基于上述对我国基础教育债务形成原因的分析，本文从防范新债务产生和化解原有债务两个方面提出如下解决我国基础教育债务问题的对策。
1．严格控制政府和学校的教育负债建设行为，建立教育财务责任追究制度
政府和学校的教育负债建设项目，应由同级发展改革（计划）部门、财政部门等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。为了约束政府和学校人员的借贷行为，可以考虑建立教育领域的财务责任追究制度。对于那些盲目借贷甚至恶意借贷造成大量教育债务的政府和学校相关人员，按照“谁举债、谁偿还”的原则，由其负责偿还债务。因借贷而造成严重后果的要追究相关责任人的法律责任。
2．构建教育债务风险预警体系
建立教育债务报告制度，各级政府对本级教育债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立教育债务风险监测指标体系，对教育债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。
3．建立常规的农村基础教育基建投入机制
可以考虑建立中央、省、县各级政府分担农村教育基建投资责任的筹资体制。考虑到各地区经济发展水平差异，在不同地区，中央、省、县各级政府可以执行不同的分担比例。
4．依靠社会中介机构“锁定”教育债务
由于缺乏常规性的教育债务统计系统，我国基础教育债务方面的基础数据普遍缺乏。学校的债务债权关系复杂，学校校舍与土地的产权属性模糊，债务难以认定、核实。要偿还债务必须先“锁定”教育债务。政府可以借助专业化的社会中介机构，如会计师事务所，逐笔对学校和下级政府申报的债务进行全面的审核，在规定的时间内对教育债务进行“锁定”。社会中介机构的参与可以提高债务清理工作的效率，且具有专业性和相对公正性。
5．确认教育债务的偿还主体
对于农村义务教育阶段的负债学校，政府应全部承担其债务偿还责任。因为税费改革和农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育阶段的学校已没有额外的收入来偿还教育债务。在不同地区，中央、省、县各级政府可以按照一定的比例共同承担偿还责任。
对于其他学校的债务，政府可以视财力情况酌情处理，或让学校负担其全部债务，或各级政府按比例承担全部学校债务，或政府与学校按比例承担学校债务等。
6．着力完善教育债务偿还机制
一旦确定了每项教育债务的偿还主体后，就要严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。各偿债主体要设立相应的偿债准备金，准备金数额占债务余额的一定比例。偿债准备金应实行专户管理，不得截留、挪用。各级政府财政部门应对教育债务偿还的全程进行监督，保证教育债务逐年化解。
（编辑孙金鑫）