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【摘要】权力与腐败的产生有着千丝万缕的联系,腐败的本质是以权谋私,在权力制约的视阈下,预防腐败关键是要对权力进行限制和监督。我国应主要通过加强思想道德建设、完善预防制度体系、培育发展公民社会和推行透明政府建设四条途径来预防腐败。
【关键词】权力制约 腐败 制度
腐败的内涵及界定
腐败现象呈现出全球化的趋势,已经成为政治领域、学术领域和社会领域广泛关注的热点问题。但是对于腐败概念的界定仁者见仁、智者见智,至今仍未达成统一意见。之所以产生这样的结果,是因为学者们分别从不同的社会背景和思考角度来定义腐败。
《布莱克维尔政治学百科全书》将政治腐败定义为“政治活动家、政治家或官方决策过程中的官员,利用他们由于担任公职而掌握的资源和便利,为另外一些人谋取利益,以作为换取一些已允诺的或实际的好处的报偿。”在美国著名学者迈克尔·约翰斯顿看来,“腐败是为了私人利益而对公共角色或公共资源的滥用,这种滥用可以根据构成一个社会的公共秩序系统的法律或社会的准则来判定”。我国学者胡鞍钢也提出了一种中国化的定义,“所谓腐败,乃是通过关系而有意识地不遵从规则,试图从该行为中为个人或者相关的个体谋取利益。”
综合以上国内外诸多学者的观点,从转型时期我国的实际出发,现采用如下定义:腐败是公职人员个人或小团体为了谋求私利而滥用公共权力的行为。
权力制约与预防腐败的分析
国家管理和社会正常运行都离不开权力的保障。权力具有对社会资源进行权威分配的功能,以军队、法庭、警察、监狱作为后盾,以人的服从作为前提。
权力与腐败现象的产生。权力运行的效应是双重的,它既会对社会带来利益,也可能对社会造成危害;它既可能维护和保障人民的权利和自由,也可能侵犯人民的权利和自由以至于制造奴役和恐怖。因而,我们不可避免地要面对权力的负面效应——腐败。
权力的固有属性是导致腐败现象产生的内在原因。一方面,权力通常表现为掌权者对受权者的强行支配和控制,掌权者和受权者实力悬殊、地位不平等,这就决定了权力自我扩张的本性。另一方面,权力具有可交换的特性,这使腐败的产生成为可能。权力可看做一种资源,如果沦为掌权者谋取个人或小团体利益的“商品”和工具,那么这种“权钱交易”的腐败行为自然而然产生了。
权力主体缺乏限制是腐败滋生的外部原因。在我国转型时期,在存在制度漏洞的前提下,权力越大,使用权力谋取私利的机会越多。正如法国思想家孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这也验证了德国历史学家弗里德里希·迈内克的精辟论述:“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义与道德界限的诱惑。‘人们可以把它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的’。”
腐败的本质是以权谋私,滥用权力会导致腐败,腐败反过来侵蚀权力,这种恶性循环导致腐败现象愈演愈烈。因此,要预防腐败,关键是要对权力进行制约和监督。
制约权力以预防腐败的理论。权力制约最早可以追溯到原始社会制度解体、国家产生过程中的军事民主时期,而这种漫长的历史恰恰说明了权力制约对防止腐败的重要性和可能性。
“以权力制约权力”。这种理论的着眼点是权力与权力之间的相互关系,其核心是国家权力的分立、制约和平衡。
古希腊的一些思想家对权力制约的价值进行了探讨研究,例如,亚里士多德把政体分为三个要素,即议事、行政和审判,三者相互分工和制约。古罗马政治家波里比阿首次提出了三种国家权力之间的相互制约,其基本观点就是国家权力的三个方面之间相互配合、彼此结合、维持平衡。
近代以后,资产阶级启蒙思想家提出了具体的分权制约理论。英国思想家洛克认为为了防止权力滥用和专制,把国家权力分为立法权、行政权和外交权三部分。实际上就是实行立法权和行政权的分离。
孟德斯鸠继承并发展了洛克的二权分立思想,指出“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”在其著作《论法的精神》中,系统地阐述了分权制约理论和立法、行政、司法三权分立的政体模式。又指出三权之间互相监督、互相制约,防止国家权力过分集中到某一机关而遭到滥用。
被称为美国“革命之父”的杰斐逊批判性地借鉴了前人的理论,把分权制约理论推到了顶峰。其贡献不仅在于从人民主权的立场出发,主张以限制行政权为重点的三权分立,而且他认为一切权力集中于中央会增加腐败现象,提出了纵向分权。
“以权利制约权力”。这种理论的着眼点是权利与权力之间的相互关系,以人民主权理论和委托代理理论为基础,其核心是以人民的权利来制约国家权力。
以卢梭为代表的人民主权说认为,生活在自然状态下的人拥有与生俱来的、不可剥夺或转让的权利,如果每个人都听从于自己的自由意志,必然会发生利益的冲突。于是,人民通过签订契约把自己的一部分权利让渡出来而构成了国家权力。但这种让渡是有限的,不包括生命权、自由权、平等权、财产权以及追求幸福、反抗压迫的权利。
马克思在批判黑格尔的君主主权时也指出,人民的主权不是从国王的主权中派生出来的,相反的,国王的主权倒是以人民的主权为基础的。恩格斯也深刻地认识到,只要还有国家存在,就有社会公仆变为社会主人的可能。尽管权力是一种具有强制性和支配性的特殊力量,但是归根到底来源于人民权利的授予和委托,以保障维护人民权利为终极目标。以权利制约权力,也就是“既承认和尊重作为公民权利让渡结果的立法权、司法权对行政权力的监督,也承认和尊重作为公民权利组成部分的社会权利对国家权力的监督,同时维护和发展公民个人的民主权利”。
此外,还有以道德制约权力、以法律制约权力和以民主制约权力等理论。
我国预防腐败的有效途径
古人云:先其未然为之防,发而止之为之救,行而责之为之戒,防为上,救次之,戒为下。由此可见,预防腐败要放在首要的位置。我们必须站在党和国家生死存亡的高度,充分认识预防腐败的重要性和长期性。
加强思想道德建设。正确的思想指导成功的实践,筑起思想道德的坚固长城不仅可以遏制腐败动机,而且也是我国进行社会主义精神文明建设的题中应有之义。
一方面必须对掌权者进行正确的权力观教育,不断增强其自觉抵御各种腐朽思想侵袭的能力。按照马克思主义的观点,国家权力是一定社会上层建筑的核心部分,国家政权掌握在哪个阶级的手里体现着国家的本质。在我国,中国共产党是执政党,必须加强宣传立党为公、执政为民的理念,使党员干部切实做到“常怀律己之心,常思贪欲之害,常排非分之想,常修为官之德。”另一方面,运用反面案例进行警示,充分挖掘被教育对象内心深处自我净化的潜能,提高其抵制腐败的意识,以防患于未然。
完善预防制度体系。要想使预防腐败的艰巨任务不受人的主观随意性干扰,最有效的方式就是依靠具有相对稳定性和普遍约束性的制度,完善预防制度体系。
一方面,通过明确的法律规则来规定权力的界限和范围,调整权力主体之间的相互关系,保证权力自我约束机制的顺畅。在划分上级和下级权力的界限时,要尊重下级的利益,按照事权与财权相匹配的原则下放权力,免得出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。另一方面,必须建立健全各项权力监督制度。权力监督制度是最传统的制约性预防制度,只有实行监督,掌权者才不敢松懈。我国有自己的国情,不能直接借鉴西方国家三权分立的政体模式,但可以成立专门的权力监督机构,依靠法律赋予其独立的监督审查权力、足够的活动资金,将所有国家机关包括现有的监督资源都纳入监督范围内,重点监督腐败高发领域。
培育发展公民社会。现代社会是一个权利本位的时代,制约和监督权力是公民对权力的一种基础性要求。公民监督是最直接、最有效的监督,必须唤醒公民自觉性、主动性的权利意识,拓宽公民的监督渠道和监督范围,扩大公民有效的政治参与,并使得作为“第四种权力”的舆论发挥作用。
随着社会的发展,特别是全球化和公民社会的兴起,国家已经不再是参与一个国家各项事务的唯一力量。“公民社会的成长壮大已经成为民主化和控制公共权力的一个重要动力。公民社会组织广泛参与到社会的自我管理中区,可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治。公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范,正是维系民主和控制公权力都不可或缺的社会资本。”
推行透明政府建设。“阳光是最好的防腐剂”,建立公开、政务透明的政府是预防腐败的重要举措,同时也是进行权力监督制约的前提和基础。
一方面要制定《政府信息公开条例》,明确规定除国家机密以外,凡是可以公开的事项,必须向公民和社会公开。政府档案馆以及公共部门的所有档案资料,不仅要对专家和研究人员开放,新闻媒体和公众也有权要求查看。尽量使权力在阳光下运行,减少滥用权力谋取私利的机会。另一方面,引进先进的信息技术和手段,建立电子政府体系,扩大政府网络的互通性,减少信息不对称发生的几率。(作者单位:中国矿业大学)
【关键词】权力制约 腐败 制度
腐败的内涵及界定
腐败现象呈现出全球化的趋势,已经成为政治领域、学术领域和社会领域广泛关注的热点问题。但是对于腐败概念的界定仁者见仁、智者见智,至今仍未达成统一意见。之所以产生这样的结果,是因为学者们分别从不同的社会背景和思考角度来定义腐败。
《布莱克维尔政治学百科全书》将政治腐败定义为“政治活动家、政治家或官方决策过程中的官员,利用他们由于担任公职而掌握的资源和便利,为另外一些人谋取利益,以作为换取一些已允诺的或实际的好处的报偿。”在美国著名学者迈克尔·约翰斯顿看来,“腐败是为了私人利益而对公共角色或公共资源的滥用,这种滥用可以根据构成一个社会的公共秩序系统的法律或社会的准则来判定”。我国学者胡鞍钢也提出了一种中国化的定义,“所谓腐败,乃是通过关系而有意识地不遵从规则,试图从该行为中为个人或者相关的个体谋取利益。”
综合以上国内外诸多学者的观点,从转型时期我国的实际出发,现采用如下定义:腐败是公职人员个人或小团体为了谋求私利而滥用公共权力的行为。
权力制约与预防腐败的分析
国家管理和社会正常运行都离不开权力的保障。权力具有对社会资源进行权威分配的功能,以军队、法庭、警察、监狱作为后盾,以人的服从作为前提。
权力与腐败现象的产生。权力运行的效应是双重的,它既会对社会带来利益,也可能对社会造成危害;它既可能维护和保障人民的权利和自由,也可能侵犯人民的权利和自由以至于制造奴役和恐怖。因而,我们不可避免地要面对权力的负面效应——腐败。
权力的固有属性是导致腐败现象产生的内在原因。一方面,权力通常表现为掌权者对受权者的强行支配和控制,掌权者和受权者实力悬殊、地位不平等,这就决定了权力自我扩张的本性。另一方面,权力具有可交换的特性,这使腐败的产生成为可能。权力可看做一种资源,如果沦为掌权者谋取个人或小团体利益的“商品”和工具,那么这种“权钱交易”的腐败行为自然而然产生了。
权力主体缺乏限制是腐败滋生的外部原因。在我国转型时期,在存在制度漏洞的前提下,权力越大,使用权力谋取私利的机会越多。正如法国思想家孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这也验证了德国历史学家弗里德里希·迈内克的精辟论述:“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义与道德界限的诱惑。‘人们可以把它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的’。”
腐败的本质是以权谋私,滥用权力会导致腐败,腐败反过来侵蚀权力,这种恶性循环导致腐败现象愈演愈烈。因此,要预防腐败,关键是要对权力进行制约和监督。
制约权力以预防腐败的理论。权力制约最早可以追溯到原始社会制度解体、国家产生过程中的军事民主时期,而这种漫长的历史恰恰说明了权力制约对防止腐败的重要性和可能性。
“以权力制约权力”。这种理论的着眼点是权力与权力之间的相互关系,其核心是国家权力的分立、制约和平衡。
古希腊的一些思想家对权力制约的价值进行了探讨研究,例如,亚里士多德把政体分为三个要素,即议事、行政和审判,三者相互分工和制约。古罗马政治家波里比阿首次提出了三种国家权力之间的相互制约,其基本观点就是国家权力的三个方面之间相互配合、彼此结合、维持平衡。
近代以后,资产阶级启蒙思想家提出了具体的分权制约理论。英国思想家洛克认为为了防止权力滥用和专制,把国家权力分为立法权、行政权和外交权三部分。实际上就是实行立法权和行政权的分离。
孟德斯鸠继承并发展了洛克的二权分立思想,指出“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”在其著作《论法的精神》中,系统地阐述了分权制约理论和立法、行政、司法三权分立的政体模式。又指出三权之间互相监督、互相制约,防止国家权力过分集中到某一机关而遭到滥用。
被称为美国“革命之父”的杰斐逊批判性地借鉴了前人的理论,把分权制约理论推到了顶峰。其贡献不仅在于从人民主权的立场出发,主张以限制行政权为重点的三权分立,而且他认为一切权力集中于中央会增加腐败现象,提出了纵向分权。
“以权利制约权力”。这种理论的着眼点是权利与权力之间的相互关系,以人民主权理论和委托代理理论为基础,其核心是以人民的权利来制约国家权力。
以卢梭为代表的人民主权说认为,生活在自然状态下的人拥有与生俱来的、不可剥夺或转让的权利,如果每个人都听从于自己的自由意志,必然会发生利益的冲突。于是,人民通过签订契约把自己的一部分权利让渡出来而构成了国家权力。但这种让渡是有限的,不包括生命权、自由权、平等权、财产权以及追求幸福、反抗压迫的权利。
马克思在批判黑格尔的君主主权时也指出,人民的主权不是从国王的主权中派生出来的,相反的,国王的主权倒是以人民的主权为基础的。恩格斯也深刻地认识到,只要还有国家存在,就有社会公仆变为社会主人的可能。尽管权力是一种具有强制性和支配性的特殊力量,但是归根到底来源于人民权利的授予和委托,以保障维护人民权利为终极目标。以权利制约权力,也就是“既承认和尊重作为公民权利让渡结果的立法权、司法权对行政权力的监督,也承认和尊重作为公民权利组成部分的社会权利对国家权力的监督,同时维护和发展公民个人的民主权利”。
此外,还有以道德制约权力、以法律制约权力和以民主制约权力等理论。
我国预防腐败的有效途径
古人云:先其未然为之防,发而止之为之救,行而责之为之戒,防为上,救次之,戒为下。由此可见,预防腐败要放在首要的位置。我们必须站在党和国家生死存亡的高度,充分认识预防腐败的重要性和长期性。
加强思想道德建设。正确的思想指导成功的实践,筑起思想道德的坚固长城不仅可以遏制腐败动机,而且也是我国进行社会主义精神文明建设的题中应有之义。
一方面必须对掌权者进行正确的权力观教育,不断增强其自觉抵御各种腐朽思想侵袭的能力。按照马克思主义的观点,国家权力是一定社会上层建筑的核心部分,国家政权掌握在哪个阶级的手里体现着国家的本质。在我国,中国共产党是执政党,必须加强宣传立党为公、执政为民的理念,使党员干部切实做到“常怀律己之心,常思贪欲之害,常排非分之想,常修为官之德。”另一方面,运用反面案例进行警示,充分挖掘被教育对象内心深处自我净化的潜能,提高其抵制腐败的意识,以防患于未然。
完善预防制度体系。要想使预防腐败的艰巨任务不受人的主观随意性干扰,最有效的方式就是依靠具有相对稳定性和普遍约束性的制度,完善预防制度体系。
一方面,通过明确的法律规则来规定权力的界限和范围,调整权力主体之间的相互关系,保证权力自我约束机制的顺畅。在划分上级和下级权力的界限时,要尊重下级的利益,按照事权与财权相匹配的原则下放权力,免得出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。另一方面,必须建立健全各项权力监督制度。权力监督制度是最传统的制约性预防制度,只有实行监督,掌权者才不敢松懈。我国有自己的国情,不能直接借鉴西方国家三权分立的政体模式,但可以成立专门的权力监督机构,依靠法律赋予其独立的监督审查权力、足够的活动资金,将所有国家机关包括现有的监督资源都纳入监督范围内,重点监督腐败高发领域。
培育发展公民社会。现代社会是一个权利本位的时代,制约和监督权力是公民对权力的一种基础性要求。公民监督是最直接、最有效的监督,必须唤醒公民自觉性、主动性的权利意识,拓宽公民的监督渠道和监督范围,扩大公民有效的政治参与,并使得作为“第四种权力”的舆论发挥作用。
随着社会的发展,特别是全球化和公民社会的兴起,国家已经不再是参与一个国家各项事务的唯一力量。“公民社会的成长壮大已经成为民主化和控制公共权力的一个重要动力。公民社会组织广泛参与到社会的自我管理中区,可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治。公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范,正是维系民主和控制公权力都不可或缺的社会资本。”
推行透明政府建设。“阳光是最好的防腐剂”,建立公开、政务透明的政府是预防腐败的重要举措,同时也是进行权力监督制约的前提和基础。
一方面要制定《政府信息公开条例》,明确规定除国家机密以外,凡是可以公开的事项,必须向公民和社会公开。政府档案馆以及公共部门的所有档案资料,不仅要对专家和研究人员开放,新闻媒体和公众也有权要求查看。尽量使权力在阳光下运行,减少滥用权力谋取私利的机会。另一方面,引进先进的信息技术和手段,建立电子政府体系,扩大政府网络的互通性,减少信息不对称发生的几率。(作者单位:中国矿业大学)