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摘要：山东省诸城市在农村社区建设过程中，坚持以实现基本公共服务均等化为基本目标，致力于缩小城乡差距；坚持以城乡一体化为引导，致力于促成城乡统筹发展的新格局；通过让社区承担基层政府的部分职能，致力于促成基层政府的职能转变和形象重塑。这种CA"政府主导、各方参与、科学定位、贴近基层、服务农村”为指导的农村社区建设取得了显著成效，其实践具有重要的示范和参考价值，为新农村建设提供了新思路。
关键词：农村社区；新农村建设；价值
中图分类号：F302.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2009)12-0032-02
2007年以来，山东省诸城市把全市的1257个行政村按照地域相近、规模适度、便于服务的原则统一规划为208个社区。每个社区一般涵盖五六个自然行政村，约1500户居民，社区服务中心设立在一个交通比较便利的村庄，服务相邻的几个村，服务半径一般掌握在2公里以内。主要为农民提供三大类服务：一是基本公共服务，包括医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等；二是生产性服务，建立健全科技信息、生产资料、市场营销服务体系；三是市场化的便民服务，包括便民超市、农资超市、便民食堂、证件费用代办代收点等便民服务项目。
截至2008年6月底，208个社区服务中心已全部建成并投入运行，全市70万农村居民全部纳入到社区的“2公里服务圈”。农村社区建设为当地新农村建设注入了强大的推动力，其实践具有重要参考价值。
一、农村社区建设使基本公共服务均等化的目标日趋实现
目前，中国城市和乡村的基本公共服务远没有实现均等化。以社会保障为例，当前农村社会保障体系建设大大滞后于城市。城市养老、医疗、失业等各项基本社会保障建设起步早，已经初步建立了相对完善的体制和制度，而农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。例如，城市职工养老保险制度已经完善，而农村养老保险制度尚未完全定型；20世纪90年代就已经开始在城市建立的居民最低生活保障制度和各种社会救助制度，农村最低生活保障制度直到2007年才在全国建立，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，并将病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民作为保障的重点对象。并且，农村最低生活保障制度的完善、保障范围及保障程度仍远远低于城市。截至2006年底，享受最低生活保障的人数，城市为2 240.1万人，农村为1 593.1万人，城市比农村多647万人；城市最低生活标准和最低生活保障平均支出水平分别为169.6元和83.6元，分别是农村的2.39倍和2.42倍。居民收入方面，国家统计局的数字显示，1978年城乡居民收入比为2.57：1，1985年达到历史最低点为1.80：1.1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年为2.90：1，2002年继续扩大到3.11：1，2006年扩大到3.28：1，2007年更是达到了3.33：1。教育资源配置方面，占人口比例较大农村人口享受的教育资源，比城市享受的教育资源要少得多：《国家教育督导报告2005》显示，全国小学和初中生均预算内公用经费城乡之比分别为1.4：1和1.3：1。医疗卫生方面，从总量上看，城乡差距突出表现在占总人口60％以上的农村人口仅享有25％的公共卫生资源；从人均水平看，1990--2005年期问，城乡人均卫生费用之间的差距还在扩大。2005年，中国人均卫生总费用为662.3元。其中，城市为1 122.8元，农村为318.5元，城市为农村的3.53倍。依据《2006年世界发展报告》，中国农村居民预期寿命比城市居民低6岁。其他如基本公共设施建设、就业培训等方面情况大致相同。由此看来，城乡之间公共资源差距悬殊。
导致城市与农村基本公共服务不均衡的原因较多，根本是历史和体制原因，也就是中国长期以来存在着的城乡二元结构。中国在发展过程中坚持了“农村支援城市，农业支持工业”的方针，城市基本公共服务由财政支付，农村公共产品供给则坚持“自力更生为主、国家支持为辅”的原则。城乡二元结构在此背景下日渐形成。与此同时，城乡发展速度、发展水平、居民生活状况也出现了明显的差距。这一方面造成了城乡基本建设上的差距，另一方面造成了城乡居民的基本权利和发展机会的不均衡。这一现象与构建公平正义的和谐社会的要求是不相符合的。
诸城市农村社区建设通过将更多财政资金投向农村基本公共服务领域，满足农民对公共产品的需求，在一定程度上实现了城乡基本公共服务的均等化，有效解决了城乡基本公共服务供给不均衡的问题，初步打破了公共服务和公共产品供给方面的城乡二元结构，改变了农村公共服务弱化和边缘化状况。“工业反哺农业、城市支持农村”是中国经济社会发展的新特点，诸城市在发展中大力加强农村社区建设、优先保障广大农民最急需的基本公共服务的做法，对全国范围内的城乡基本公共服务均等化的实现都极富借鉴意义。
二、农村社区建设有力推动了城乡一体化建设
城乡一体化指城乡在产业发展、基本公共服务、就业市场和社会管理等几个方面基本实现一体化。城乡一体化是实现城乡统筹发展的重要指标。其中，构建城乡一体化的公共服务体系是推进城乡一体化建设的关键环节。目前，通过建立城乡统一的财政制度，并在一定程度上实现财政向农村倾斜，增加农村公共产品和服务的供给，有效促成了城乡一体化公共服务体系的建立。城乡公共服务的差别是除经济差别外城乡差距的另一重要体现。城市中公共服务资源相对集中，相比之下，农村的公共服务则相对稀缺。推行农村社区建设，是改善这一状况，缩小城乡差距、推进城乡一体化进程的有效途径。
诸城市在农村社区建设中坚持“政府主导、各方参与、科学定位、贴近基层、服务农村”的方针，将公共服务资源向农村社区集中，将基础设施建设向农村社区倾斜，提升了农村公共服务水平。在推进城乡一体化建设过程中，诸城市将城乡规划一体化、基础设施建设一体化、生态环境管理一体化作为重点工作来抓，将社区的规划、管理纳入全市总体布局，提高了农村的城市化水平，为实现城乡经济一体化构筑了坚实的桥梁。 农业产业化是实现城乡经济一体化的必由之路。诸城市较早实行了农业产业化政策，建成了具有现代化特色的企业带、产业圈。当前农村社区在发展中主动配合企业发展，一方面，通过技能培训、就业指导等将农村剩余劳动力培养成技术型人才，解决了城乡企业带建设当中人才短缺问题；另一方面，为农业企业发展提供信息和技术服务，为企业发展创造了良好条件，大大提高了企业集约化生产经营水平。诸城市农村工业企业的迅速崛起为当地城乡一体化的实现奠定了物质基础。
诸城一站式的农村社区服务，抓住了统筹城乡发展、推进城乡经济社会发展一体化新格局的关键点。诸城市以社区建 设为契机，采取社区服务的方式为广大农民提供政府公共服务，以管理有序、服务完善、文明祥和的目标把农村社区建设成了新型社会生活共同体。推进农村社区化服务与建设，还有利于促进人员、物资和信息的汇集，充分发挥辐射效应，逐步构筑起中心城区、城区副中心、重点镇、中心村为框架，优势带动弱势、强弱互助、密切联系的城乡一体化发展新格局。
三、农村社区建设强化了基层政府的服务形象
基层政府是国家行政直接与普通民众相联系的纽带，基层政府的工作状况直接影响着人民对国家的态度。中国自改革开放至今，伴随着经济体制的改革，也陆续进行了多次政府改革，政府职能、组织结构等方面进行了大力变革。当前政府改革不仅需要具体制度、方式的革新。更需要管理理念的更新，因为理念因素会直接关系到政府管理模式和制度等方面的设计，从而进一步关系到政府管理的成效。
诸城市的农村社区建设对于促进基层政府机构改革，强化基层政府的服务形象起到重大作用。近几年，诸城市顺应政府改革精简机构、理顺职能、提高效率的趋势，加大行政区划调整力度，分批次将原来的23处乡镇(街道)撤并为13处，将近千名机关干部和工作人员从基层政府剥离。农村社区建设一方面消化和转移了乡镇(街道)机关、部门富余人员，对顺利推进乡镇机构改革、进一步优化政府组织结构发挥了积极作用；另一方面将基层政府的触角深入农村、农民之中，扩大了基层政府的服务范围，使民众对政府服务有了更为直观的认识和更真切的体验。通过为群众提供无围墙开放式的全方位公共服务，既简化了办事程序、节约了办事成本，又转变了干部作风、密切了党群干群关系，树立了基层政府服务民众的良好形象。
农村社区作为乡镇基层政府的派出机构，与所服务的村不存在隶属关系，但其实际上分担了政府的行政压力，承担着部分政府职能。各行政部门依托农村社区，大力开展各自领域的工作，并不断创新服务内容，提高服务效率。公安系统通过在社区设立警务室，把警力延伸到农村社区化服务第一线，掌握了农村治安工作的主动权，通过开展交通管理、消防宣传、安全防范等活动，大大降低了农村治安案件发生率，使农村治安状况大为改善。宣传部门以农村社区为阵地，开展公共文化工程、精神文明创建、生态文明建设和群众文化活动，提高了农村社区公共文化服务水平，丰富了农村居民的文化生活。组织部门在社区着力创新基层党建，在208个农村社区建起社区党总支(党委)，有效填补了农村党员教育管理的空白点，实现了农村基层党组织全覆盖。这极大地拓展了社区党组织的社会工作职能，提高了党员干部的社区服务能力，巩固了党在农村基层的执政基础。全市其他各部门也坚持深入农村、服务农民的原则，借助农村社区服务中心这个平台，为农民提供全方位公共服务。这使得政府在推动农村社区建设的同时，也实现了自身由管理型向服务型的转变。
四、结语
农村经济在国民经济中占据基础性地位，农村生活状态的改善是整个社会生活全面进步的重要环节。诸城市的农村社区建设为实质上解决长期以来困扰中国经济社会发展的三农问题进行了有效的尝试和探索。其模式和成果证明，农村社区建设是新农村建设的重要战略创新，是当前解决中国农村发展问题的正确途径，是中国实现全面小康和科学发展的必然要求。
责任编辑 王建国
关键词：农村社区；新农村建设；价值
中图分类号：F302.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2009)12-0032-02
2007年以来，山东省诸城市把全市的1257个行政村按照地域相近、规模适度、便于服务的原则统一规划为208个社区。每个社区一般涵盖五六个自然行政村，约1500户居民，社区服务中心设立在一个交通比较便利的村庄，服务相邻的几个村，服务半径一般掌握在2公里以内。主要为农民提供三大类服务：一是基本公共服务，包括医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等；二是生产性服务，建立健全科技信息、生产资料、市场营销服务体系；三是市场化的便民服务，包括便民超市、农资超市、便民食堂、证件费用代办代收点等便民服务项目。
截至2008年6月底，208个社区服务中心已全部建成并投入运行，全市70万农村居民全部纳入到社区的“2公里服务圈”。农村社区建设为当地新农村建设注入了强大的推动力，其实践具有重要参考价值。
一、农村社区建设使基本公共服务均等化的目标日趋实现
目前，中国城市和乡村的基本公共服务远没有实现均等化。以社会保障为例，当前农村社会保障体系建设大大滞后于城市。城市养老、医疗、失业等各项基本社会保障建设起步早，已经初步建立了相对完善的体制和制度，而农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。例如，城市职工养老保险制度已经完善，而农村养老保险制度尚未完全定型；20世纪90年代就已经开始在城市建立的居民最低生活保障制度和各种社会救助制度，农村最低生活保障制度直到2007年才在全国建立，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，并将病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民作为保障的重点对象。并且，农村最低生活保障制度的完善、保障范围及保障程度仍远远低于城市。截至2006年底，享受最低生活保障的人数，城市为2 240.1万人，农村为1 593.1万人，城市比农村多647万人；城市最低生活标准和最低生活保障平均支出水平分别为169.6元和83.6元，分别是农村的2.39倍和2.42倍。居民收入方面，国家统计局的数字显示，1978年城乡居民收入比为2.57：1，1985年达到历史最低点为1.80：1.1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年为2.90：1，2002年继续扩大到3.11：1，2006年扩大到3.28：1，2007年更是达到了3.33：1。教育资源配置方面，占人口比例较大农村人口享受的教育资源，比城市享受的教育资源要少得多：《国家教育督导报告2005》显示，全国小学和初中生均预算内公用经费城乡之比分别为1.4：1和1.3：1。医疗卫生方面，从总量上看，城乡差距突出表现在占总人口60％以上的农村人口仅享有25％的公共卫生资源；从人均水平看，1990--2005年期问，城乡人均卫生费用之间的差距还在扩大。2005年，中国人均卫生总费用为662.3元。其中，城市为1 122.8元，农村为318.5元，城市为农村的3.53倍。依据《2006年世界发展报告》，中国农村居民预期寿命比城市居民低6岁。其他如基本公共设施建设、就业培训等方面情况大致相同。由此看来，城乡之间公共资源差距悬殊。
导致城市与农村基本公共服务不均衡的原因较多，根本是历史和体制原因，也就是中国长期以来存在着的城乡二元结构。中国在发展过程中坚持了“农村支援城市，农业支持工业”的方针，城市基本公共服务由财政支付，农村公共产品供给则坚持“自力更生为主、国家支持为辅”的原则。城乡二元结构在此背景下日渐形成。与此同时，城乡发展速度、发展水平、居民生活状况也出现了明显的差距。这一方面造成了城乡基本建设上的差距，另一方面造成了城乡居民的基本权利和发展机会的不均衡。这一现象与构建公平正义的和谐社会的要求是不相符合的。
诸城市农村社区建设通过将更多财政资金投向农村基本公共服务领域，满足农民对公共产品的需求，在一定程度上实现了城乡基本公共服务的均等化，有效解决了城乡基本公共服务供给不均衡的问题，初步打破了公共服务和公共产品供给方面的城乡二元结构，改变了农村公共服务弱化和边缘化状况。“工业反哺农业、城市支持农村”是中国经济社会发展的新特点，诸城市在发展中大力加强农村社区建设、优先保障广大农民最急需的基本公共服务的做法，对全国范围内的城乡基本公共服务均等化的实现都极富借鉴意义。
二、农村社区建设有力推动了城乡一体化建设
城乡一体化指城乡在产业发展、基本公共服务、就业市场和社会管理等几个方面基本实现一体化。城乡一体化是实现城乡统筹发展的重要指标。其中，构建城乡一体化的公共服务体系是推进城乡一体化建设的关键环节。目前，通过建立城乡统一的财政制度，并在一定程度上实现财政向农村倾斜，增加农村公共产品和服务的供给，有效促成了城乡一体化公共服务体系的建立。城乡公共服务的差别是除经济差别外城乡差距的另一重要体现。城市中公共服务资源相对集中，相比之下，农村的公共服务则相对稀缺。推行农村社区建设，是改善这一状况，缩小城乡差距、推进城乡一体化进程的有效途径。
诸城市在农村社区建设中坚持“政府主导、各方参与、科学定位、贴近基层、服务农村”的方针，将公共服务资源向农村社区集中，将基础设施建设向农村社区倾斜，提升了农村公共服务水平。在推进城乡一体化建设过程中，诸城市将城乡规划一体化、基础设施建设一体化、生态环境管理一体化作为重点工作来抓，将社区的规划、管理纳入全市总体布局，提高了农村的城市化水平，为实现城乡经济一体化构筑了坚实的桥梁。 农业产业化是实现城乡经济一体化的必由之路。诸城市较早实行了农业产业化政策，建成了具有现代化特色的企业带、产业圈。当前农村社区在发展中主动配合企业发展，一方面，通过技能培训、就业指导等将农村剩余劳动力培养成技术型人才，解决了城乡企业带建设当中人才短缺问题；另一方面，为农业企业发展提供信息和技术服务，为企业发展创造了良好条件，大大提高了企业集约化生产经营水平。诸城市农村工业企业的迅速崛起为当地城乡一体化的实现奠定了物质基础。
诸城一站式的农村社区服务，抓住了统筹城乡发展、推进城乡经济社会发展一体化新格局的关键点。诸城市以社区建 设为契机，采取社区服务的方式为广大农民提供政府公共服务，以管理有序、服务完善、文明祥和的目标把农村社区建设成了新型社会生活共同体。推进农村社区化服务与建设，还有利于促进人员、物资和信息的汇集，充分发挥辐射效应，逐步构筑起中心城区、城区副中心、重点镇、中心村为框架，优势带动弱势、强弱互助、密切联系的城乡一体化发展新格局。
三、农村社区建设强化了基层政府的服务形象
基层政府是国家行政直接与普通民众相联系的纽带，基层政府的工作状况直接影响着人民对国家的态度。中国自改革开放至今，伴随着经济体制的改革，也陆续进行了多次政府改革，政府职能、组织结构等方面进行了大力变革。当前政府改革不仅需要具体制度、方式的革新。更需要管理理念的更新，因为理念因素会直接关系到政府管理模式和制度等方面的设计，从而进一步关系到政府管理的成效。
诸城市的农村社区建设对于促进基层政府机构改革，强化基层政府的服务形象起到重大作用。近几年，诸城市顺应政府改革精简机构、理顺职能、提高效率的趋势，加大行政区划调整力度，分批次将原来的23处乡镇(街道)撤并为13处，将近千名机关干部和工作人员从基层政府剥离。农村社区建设一方面消化和转移了乡镇(街道)机关、部门富余人员，对顺利推进乡镇机构改革、进一步优化政府组织结构发挥了积极作用；另一方面将基层政府的触角深入农村、农民之中，扩大了基层政府的服务范围，使民众对政府服务有了更为直观的认识和更真切的体验。通过为群众提供无围墙开放式的全方位公共服务，既简化了办事程序、节约了办事成本，又转变了干部作风、密切了党群干群关系，树立了基层政府服务民众的良好形象。
农村社区作为乡镇基层政府的派出机构，与所服务的村不存在隶属关系，但其实际上分担了政府的行政压力，承担着部分政府职能。各行政部门依托农村社区，大力开展各自领域的工作，并不断创新服务内容，提高服务效率。公安系统通过在社区设立警务室，把警力延伸到农村社区化服务第一线，掌握了农村治安工作的主动权，通过开展交通管理、消防宣传、安全防范等活动，大大降低了农村治安案件发生率，使农村治安状况大为改善。宣传部门以农村社区为阵地，开展公共文化工程、精神文明创建、生态文明建设和群众文化活动，提高了农村社区公共文化服务水平，丰富了农村居民的文化生活。组织部门在社区着力创新基层党建，在208个农村社区建起社区党总支(党委)，有效填补了农村党员教育管理的空白点，实现了农村基层党组织全覆盖。这极大地拓展了社区党组织的社会工作职能，提高了党员干部的社区服务能力，巩固了党在农村基层的执政基础。全市其他各部门也坚持深入农村、服务农民的原则，借助农村社区服务中心这个平台，为农民提供全方位公共服务。这使得政府在推动农村社区建设的同时，也实现了自身由管理型向服务型的转变。
四、结语
农村经济在国民经济中占据基础性地位，农村生活状态的改善是整个社会生活全面进步的重要环节。诸城市的农村社区建设为实质上解决长期以来困扰中国经济社会发展的三农问题进行了有效的尝试和探索。其模式和成果证明，农村社区建设是新农村建设的重要战略创新，是当前解决中国农村发展问题的正确途径，是中国实现全面小康和科学发展的必然要求。
责任编辑 王建国