农村土地流转是我国农村土地家庭联产承包责任制在实施过程中逐步发展起来的一种优化农村土地资源再配置的有效途径之一。但是由于长期忽略了农村社会保障制度的建设,土地仍是农民生活、就业、养老、就医等的安全保障线,具有家庭福利保障的功能,农民一般不愿放弃土地。因此,我国农村社会保障制度的不完善极大地阻碍了农地流转的顺利进行。
　　目前,我国的农地流转存在诸多问题:农地撂荒现象严重;农地流转不稳定;农地流转总量小,且各地的发展情况各异;流转效益不高;农地流转中产生的收益分配问题纠纷多;农地流转缺乏有效的规范。
　　一、造成我国农地流转问题的原因
　　(一)土地作为农民的生活保障和作为生产资料之间的矛盾
　　由于户籍制度,农民一直处于不平等的社会地位,在农民工子女入学、经适房、廉租房、就业等问题上的权益未充分受到尊重和保护,这更加强了农民对土地的依赖。
　　土地作为一项重要的生产资料,和资本一样要求流动起来,特别是在计划经济向市场经济转型的进程中。劳动力、资金的流动,必然要求土地流动,只有劳动力流动,而没有土地的流动,就会使土地处于闲置状态;同样,没有土地流动,资金投入就没有载体。另外,市场经济不仅要求土地发挥资源特性,也要求其发挥资产特性。
　　土地的保障功能和土地作为生产资料要求流转的矛盾是我国土地流转中的基本矛盾,直接导致土地流转总量小的局面。
　　(二)以计划经济体制进行土地征收和以市场经济体制进行土地出让之间的矛盾
　　法律规定农村集体所有土地的流出对象必须是国家,且为单项流转——只得流出,不得流入。这导致了农村土地收益的不稳定性,国家的权利将高于土地的所有权、使用权、承包经营权,使得土地经营者缺乏保障,抑制土地流转的热情,也是造成土地流转总量小的原因。
　　土地补偿价格远低于政府征收土地后出让土地使用权的价格。土地使用权的出让金往往是通过招标、拍卖、挂牌等市场竞争机制得到的,这就是我国农地征收中的巨大的利益差。这部分收益流入政府的财政收入,但用于农民的生活保障投资的比例十分微小。“剪刀差”式的土地征收损失的是农民的利益。而且,往往错误的将补偿视为保障,但实际上两者并不一致:前者是对失去生产资料的农民的补偿,后者才是对其今后生活的长远考虑。这种矛盾造成了土地收益不高,同样由于征地的成本低,出让的收益高,加剧了“待价而沽”的势头,导致圈地运动,农地撂荒现象严重,土地利用率低。土地出让金的市场化又会带动房地产、建材、装修、家具等相关市场的高涨,可能引发通货膨胀,又加重农民货币支出压力。巨大的货币支出压力使农民追求即期的稳定的收入,而农民预期的收入不足给土地赋予了更强的社会保障功能,会一定程度的减少土地流转。
　　(三)土地流转纠纷与法律环境的矛盾
　　1、土地承包权的“物权”界定
　　农地流转主要是土地承包经营权的流转,即在保持土地承包权不变的基础上土地承包经营权流转。土地承包经营权的物权性质保障了土地承包经营者的占有、使用、收益的土地支配权,但在实践中,土地承包者的物权往往因为土地征用、征收等遭到破坏和侵犯,土地承包者的合法权益未能得到充分的保护,影响农民的农业收入,极大地挫伤了对土地流转的积极性。
　　2、法律层次低
　　各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础,结合当地实际情况稍作修改后制定的部门规章,缺乏法律效力,可操作性不强,一些法律条款滞后,不能有效地解决新出现的纠纷。
　　3、“集体”的定义模糊,主体界定不清
　　农村集体所有的土地往往是由村委会代理行使各种权利,而村委会在具体的执行中又会一定程度的受到上级行政单位的影响,使得一些权利无法落实,有名无实。
　　二、政策建议
　　(一)社会保障手段
　　1、建立与农民相适应的社会保障制度
　　应当针对农民工“三高三低”的特点,即低收入、低文化、低技术和高风险、高流动性、高危险性,建立符合其要求的社会保障制度。
　　2、提高农民最低生活保障水平
　　应根据物价水平的变动,制定与之相适应的浮动的、可调节的最低生活保障金,以有效保障困难农户的生活水平。
　　3、完善、健全农村的养老保险制度
　　要积极引入市场机制,建立新型的农村养老保险制度,扩展资金的来源渠道,由个人为主体交纳转向由社会保障、市场机制、农村医疗保险三方共同筹集,加强社保基金的运作和增值。
　　4、探索农村医疗保险的新模式
　　建立一个全国性农村医疗保险股份制公司,统筹全国农村医疗保险,享受一定政策优惠的同时,积极进行各方融资,将农民从以土地保障的单一保障中解放出来,解决其后顾之忧,促进土地流转的展开。
　　(二)经济手段
　　土地征收的补偿标准应借鉴国外的先进经验,即以市场价格进行补偿,而不是以计划经济的手段强制从农民集体中取得土地所有权,使以土地出让取得的收入回归农民,或者用于农民的就业、生活安置,来提高农民的生活水平。
　　(三)法制手段
　　由更高的级别进行土地流转的专项立法,前期做好调研工作,了解并研究当前土地流转中普遍存在的各种纠纷,将其处理程序、标准编入新的法规中,提高法律法规的可操作性,使之不仅停留在宏观层面上,更能适应实际流转中的各种情况。
　　(四)教育手段
　　1、加强对农民工的培训
　　增强对进城务工人员,特别是新生代的90后农民工的技术培训,提高其竞争力,增加其非农业收入,减少对土地提供的农业收入的依赖,间接促进农地流转的进行。
　　2、对土地承包者的法律知识的普及
　　阻碍土地承包流转的一大因素是土地承包者对其自身享受的权利,及其相关法律知识的缺乏,和法律意识的淡薄。由村委会组织,以村委或生产队为单位,以农民易于接受的形式宣传、普及相关的法律知识,增强其进行土地流转的信心和能力。
　　(五)财政手段
　　1、严格执行土地闲置税的征收
　　土地闲置税的征收是对土地有效利用的保障,但从实际情况看,各地的执行都不严格,导致土地资源的浪费,土地收益的流失。因此各地应严格执行土地闲置税的征收。
　　2、对农地流转进行财政补贴
　　对承包农地的农户以货币形式、低息贷款形式提供资金的帮助,一定程度解决农民资金周转困难的情况,增强农民进行土地流转的能力,促进土地流转的发展。
　　(张玲,黑龙江齐齐哈尔人,四川大学公共管理学院。研究方向:土地资源管理。姜潓,黑龙江鸡西市人,四川大学公共管理学院。研究方向:土地资源管理)