论文部分内容阅读
能源委、发改委和能源局这三个层次是什么关系，各自如何制约，如何建立职能有机统一的大部门体制?这些如果解决不好，能源委的成立未必能解决长期存在的行政管理体制弊端，无非是多了一个叠床架屋的机构而已。
中国正筹建一个高层次的议事协调机构——国家能源委员会，统一管理所有能源领域，并实施重大改革。新成立的国家能源委员会将替代国家能源领导小组办公室的主要职能。
自1993年首次成为原油净进口国之后，中国开始重新审视其能源政策，并试图重构其综合能源管理机构。当局担心，如果能源资源消耗的增长速度继续超过经济增长速度，经济增长的目标将难以实现。
在此背景之下。成立能源部、甚至是能源委员会的呼声甚高。2008年年初国务院机构改革时，相关的“三定方案”即明确提出要成立高层次的能源协调议事机构，即国家能源委员会。然而最终浮出水面的仅仅是一个委管局级机构——国家能源局。
能源局能量有限
中国历史上建立过能源工业部，也成立过能源委，但都没有很好地形成行业管理的有效职能，反而成为煤炭、电力、石油等各大工业集团利益角逐的竞技场。
1988年，中国第一届能源部成立，当时除了电力行业直接并入能源部以外，石油、煤炭两个部门都对能源部的成立不支持。能源部成立没多久，原煤炭部20几位副部长甚至联名上书要求恢复煤炭部。1993年，能源部撤销，煤炭部恢复。1998年，煤炭部降格为煤炭工业局，2001年煤炭工业局再度被撤销。
管理机构和管理体制的频繁变更，也从侧面反映了中国尚未形成明确、完整、统一的能源发展战略和目标。事实上，自1993年撤销能源工业部以后，中国已经16年没有一个统一的能源管理部门，没有一个机构能够系统地、自始至终地、权责一致地管理中国的能源事务。
2008年8月8日早上8点08分，一个新组建的能源行业管理机构——国家能源局揭牌宣告成立。但能源局的成立并没能把中国的能源管理职能统一起来。目前，中国各项能源管理职能仍分散在国家发改委、国资委、国土部、电监会等十多个部门。尽管2008年年初的三定方案已经确定了各自的职责，但是相关部门的权力并没有顺利移交。
由此造成的突出问题是管理分散，职能划分不清，难以适应能源和经济可持续发展的要求。能源管理体制改革的滞后，已经对能源安全机制的建立产生了影响。典型的事例是，由于缺乏总体战略，在国际油价浮动变化中，中国陷入了追涨杀跌的窘境。
另一方面，北京在试图执行政令时常常遇到地方阻力。国家能源局局长张国宝曾直言：“大煤矿谁不想建?很大一个问题是，现在资源配置权到底在谁那里?我们这里没有，国土资源部我看也没完全掌握，现在我们知道有资源的地方都被地方政府分给三四个公司在开采。”
中央政府在处理全国各省的约100家小型炼油厂时也遇到障碍，因为它们为地方提供了就业机会和税收。
张国宝曾于2009年年初的全国能源工作会议上表示，国家能源局要掌管全国能源工作面临的五个困难，其中便包括，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。张国宝还举例说，煤炭行业管理的五个许可证，没有一个在国家能源局，核电厂运行操控员考评在国家能源局，但发证在国家核安全局，也很不顺。
张国宝坦言，要国家能源局实施对电力、煤炭、石油天然气等行业的管理，但是与能源行业发展相关的管理职能却又分散在不同部门，国家能源局任务重，但履行职责困难较多。
在国家能源局从事具体业务的陈磊表示，由于政出多门，能源局能发挥的空间十分有限，务虚的成分很大。“有时候我们还情愿到下面去，这样至少能干一些实在的事情。”
有限的编制也限制了能源局发挥更大的作用。按照国务院的三定方案，国家能源局共设9个司，机关行政编制仅为112名，平均每个司只有十几个人。负责管理三大石油公司和上万家石油中下游贸易和加工企业的石油天然气处，仅有4个编制，其中还包括两个处领导。
“现在能源问题很重要，不但要加强政策的力度，还要加大人数。”曾应邀参加发改委能源局一些工作的前国际能源署官员陈新华表示。
国家发改委能源所相关专家直言，国家能源局与原来的发改委能源局相比，并没有太大变化。在价格改革、体制改革等一些关键领域内，面临的掣肘依然较多。例如在最关键的能源价格决策权和市场准入问题上，国家能源局都没有太大的权限。处于被架空的状态。而其所面对的，更是三大石油、五大电力这样的强势集团。“由一只羊来管理一群狼，你说怎么个管法?”
上述专家认为，在当前能源分散管理的模式下，中国难以制定统一的能源安全战略，也难以有效地开展能源外交。如目前中石油、中石化、神华集团以及中煤能源集团4家企业在新能源开发领域存在竞争关系，但是在对外的时候需要保持一致，以维护国家利益。这就需要有一个更高层次的统一管理的部门来承担。
另一方面，能源是一个跨部门、跨行业的事情，与市场化改革、价格制度、能源规划、行业垄断、煤炭生产、安全监管、铁路运输、海路运输等问题都有关系，因此一个高层次协调机构的存在是必要的。
能源委作用尚待观察
据了解，即将成立的国家能源委主任将由国务院主管能源工作的副总理或国务委员担任；国家发改委、国家能源局、工信部、环保部、安监总局等相关部委高层担任副职；其成员主要由国务院有关部委相关领导构成。
在国家能源委内，按归口管理模式将分设煤炭、电力、石油以及新能源和可再生能源等几个行业组，分别进行战略管理。能源委的职能将包括能源战略、能源储备、对外交流、技术引进、产业监管、政策制定等等。
此外，国家能源委将强化价格管理职能，能源价格将有更广泛的协调机制。而新能源产业的发展和管理，也将随着国家能源委的筹备组建，获得更多的机会。
前述发改委研究人士认为，国家能源委员会的成立将有利于国家能源局进一步发挥在全国能源行业管理的职责。国家能源局的独立性大大增强，在对能源行业进行宏观调控和协调上都会更加有力。具体将会是加速淘汰落后产能，提高行业集中度，推进市场化改革的步伐，对能源价格形成有利的支撑作用。
然而，对于能源委能否发挥出预期的作用，亦有不少人士持悲观态度。发改委能源研究所一位研究人士表示，能源管理格局的调整，首先触动的就是国内错综复杂的利益格局，需要有关部门和利益集团作出妥协。三大石油、五大电力集团和现有的能源管理职能部门的态度都至关重要。事实上，能源部的难产和能源局的诞生就是国内利益格局妥协的结果。而在国内利益格局没有最终厘清之前，作为协调机构的国家能源委能在多大程度上发挥作用，答案尚在未定之天。
此外，能源委、发改委和能源局这三个层次是什么关系，各自如何制约。如何建立职能有机统一的大部门体制，也都尚待解决。“能源委只是议事协调，但无决策权；能源局只是个局，不是部，不能自如运用权力。能源局到底对能源委负责还是对发改委负责?如果说是国家能源委决策，国家能源局执行，那监督权又由谁来行使?”原全国人大常委会预算工作委员会副主任王大成就质疑道。
更有人士质疑，现在国家在电力方面有电监会，在煤炭安全方面有煤炭安全监察局，再组建一个专门机构来监管，似无必要。而对于能源委本身能否避免出现人浮于事的局面，能否在管理上做到有效，上述人士亦表示怀疑。“在中国，凡是由某某委来管的事情，往往都是最难管的，也是管不好的，能源委的成立未必能解决长期存在的行政管理体制弊端，无非是多了—个叠床架屋的机构而已。”
国务院发展研究中心对外研究部部长张小济则表示，在国家能源委之后，一个独立承担管理责任的能源部迟早还会成立，而且未来应该考虑组建能源环境部，这是一种更有效的制度设计。
中国正筹建一个高层次的议事协调机构——国家能源委员会，统一管理所有能源领域，并实施重大改革。新成立的国家能源委员会将替代国家能源领导小组办公室的主要职能。
自1993年首次成为原油净进口国之后，中国开始重新审视其能源政策，并试图重构其综合能源管理机构。当局担心，如果能源资源消耗的增长速度继续超过经济增长速度，经济增长的目标将难以实现。
在此背景之下。成立能源部、甚至是能源委员会的呼声甚高。2008年年初国务院机构改革时，相关的“三定方案”即明确提出要成立高层次的能源协调议事机构，即国家能源委员会。然而最终浮出水面的仅仅是一个委管局级机构——国家能源局。
能源局能量有限
中国历史上建立过能源工业部，也成立过能源委，但都没有很好地形成行业管理的有效职能，反而成为煤炭、电力、石油等各大工业集团利益角逐的竞技场。
1988年，中国第一届能源部成立，当时除了电力行业直接并入能源部以外，石油、煤炭两个部门都对能源部的成立不支持。能源部成立没多久，原煤炭部20几位副部长甚至联名上书要求恢复煤炭部。1993年，能源部撤销，煤炭部恢复。1998年，煤炭部降格为煤炭工业局，2001年煤炭工业局再度被撤销。
管理机构和管理体制的频繁变更，也从侧面反映了中国尚未形成明确、完整、统一的能源发展战略和目标。事实上，自1993年撤销能源工业部以后，中国已经16年没有一个统一的能源管理部门，没有一个机构能够系统地、自始至终地、权责一致地管理中国的能源事务。
2008年8月8日早上8点08分，一个新组建的能源行业管理机构——国家能源局揭牌宣告成立。但能源局的成立并没能把中国的能源管理职能统一起来。目前，中国各项能源管理职能仍分散在国家发改委、国资委、国土部、电监会等十多个部门。尽管2008年年初的三定方案已经确定了各自的职责，但是相关部门的权力并没有顺利移交。
由此造成的突出问题是管理分散，职能划分不清，难以适应能源和经济可持续发展的要求。能源管理体制改革的滞后，已经对能源安全机制的建立产生了影响。典型的事例是，由于缺乏总体战略，在国际油价浮动变化中，中国陷入了追涨杀跌的窘境。
另一方面，北京在试图执行政令时常常遇到地方阻力。国家能源局局长张国宝曾直言：“大煤矿谁不想建?很大一个问题是，现在资源配置权到底在谁那里?我们这里没有，国土资源部我看也没完全掌握，现在我们知道有资源的地方都被地方政府分给三四个公司在开采。”
中央政府在处理全国各省的约100家小型炼油厂时也遇到障碍，因为它们为地方提供了就业机会和税收。
张国宝曾于2009年年初的全国能源工作会议上表示，国家能源局要掌管全国能源工作面临的五个困难，其中便包括，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。张国宝还举例说，煤炭行业管理的五个许可证，没有一个在国家能源局，核电厂运行操控员考评在国家能源局，但发证在国家核安全局，也很不顺。
张国宝坦言，要国家能源局实施对电力、煤炭、石油天然气等行业的管理，但是与能源行业发展相关的管理职能却又分散在不同部门，国家能源局任务重，但履行职责困难较多。
在国家能源局从事具体业务的陈磊表示，由于政出多门，能源局能发挥的空间十分有限，务虚的成分很大。“有时候我们还情愿到下面去，这样至少能干一些实在的事情。”
有限的编制也限制了能源局发挥更大的作用。按照国务院的三定方案，国家能源局共设9个司，机关行政编制仅为112名，平均每个司只有十几个人。负责管理三大石油公司和上万家石油中下游贸易和加工企业的石油天然气处，仅有4个编制，其中还包括两个处领导。
“现在能源问题很重要，不但要加强政策的力度，还要加大人数。”曾应邀参加发改委能源局一些工作的前国际能源署官员陈新华表示。
国家发改委能源所相关专家直言，国家能源局与原来的发改委能源局相比，并没有太大变化。在价格改革、体制改革等一些关键领域内，面临的掣肘依然较多。例如在最关键的能源价格决策权和市场准入问题上，国家能源局都没有太大的权限。处于被架空的状态。而其所面对的，更是三大石油、五大电力这样的强势集团。“由一只羊来管理一群狼，你说怎么个管法?”
上述专家认为，在当前能源分散管理的模式下，中国难以制定统一的能源安全战略，也难以有效地开展能源外交。如目前中石油、中石化、神华集团以及中煤能源集团4家企业在新能源开发领域存在竞争关系，但是在对外的时候需要保持一致，以维护国家利益。这就需要有一个更高层次的统一管理的部门来承担。
另一方面，能源是一个跨部门、跨行业的事情，与市场化改革、价格制度、能源规划、行业垄断、煤炭生产、安全监管、铁路运输、海路运输等问题都有关系，因此一个高层次协调机构的存在是必要的。
能源委作用尚待观察
据了解，即将成立的国家能源委主任将由国务院主管能源工作的副总理或国务委员担任；国家发改委、国家能源局、工信部、环保部、安监总局等相关部委高层担任副职；其成员主要由国务院有关部委相关领导构成。
在国家能源委内，按归口管理模式将分设煤炭、电力、石油以及新能源和可再生能源等几个行业组，分别进行战略管理。能源委的职能将包括能源战略、能源储备、对外交流、技术引进、产业监管、政策制定等等。
此外，国家能源委将强化价格管理职能，能源价格将有更广泛的协调机制。而新能源产业的发展和管理，也将随着国家能源委的筹备组建，获得更多的机会。
前述发改委研究人士认为，国家能源委员会的成立将有利于国家能源局进一步发挥在全国能源行业管理的职责。国家能源局的独立性大大增强，在对能源行业进行宏观调控和协调上都会更加有力。具体将会是加速淘汰落后产能，提高行业集中度，推进市场化改革的步伐，对能源价格形成有利的支撑作用。
然而，对于能源委能否发挥出预期的作用，亦有不少人士持悲观态度。发改委能源研究所一位研究人士表示，能源管理格局的调整，首先触动的就是国内错综复杂的利益格局，需要有关部门和利益集团作出妥协。三大石油、五大电力集团和现有的能源管理职能部门的态度都至关重要。事实上，能源部的难产和能源局的诞生就是国内利益格局妥协的结果。而在国内利益格局没有最终厘清之前，作为协调机构的国家能源委能在多大程度上发挥作用，答案尚在未定之天。
此外，能源委、发改委和能源局这三个层次是什么关系，各自如何制约。如何建立职能有机统一的大部门体制，也都尚待解决。“能源委只是议事协调，但无决策权；能源局只是个局，不是部，不能自如运用权力。能源局到底对能源委负责还是对发改委负责?如果说是国家能源委决策，国家能源局执行，那监督权又由谁来行使?”原全国人大常委会预算工作委员会副主任王大成就质疑道。
更有人士质疑，现在国家在电力方面有电监会，在煤炭安全方面有煤炭安全监察局，再组建一个专门机构来监管，似无必要。而对于能源委本身能否避免出现人浮于事的局面，能否在管理上做到有效，上述人士亦表示怀疑。“在中国，凡是由某某委来管的事情，往往都是最难管的，也是管不好的，能源委的成立未必能解决长期存在的行政管理体制弊端，无非是多了—个叠床架屋的机构而已。”
国务院发展研究中心对外研究部部长张小济则表示，在国家能源委之后，一个独立承担管理责任的能源部迟早还会成立，而且未来应该考虑组建能源环境部，这是一种更有效的制度设计。