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笔者在指导一些地方政府征收拆迁工作中，发现征收拆迁之前突击抢建违法建筑现象十分严重，对违法建设不加以遏制，必然会影响征收的公平补偿，影响城市规划建设。违法建设包括在建违法建设和存量违法建筑，对存量违法建筑需要在征收中，通过行政处罚和适当补助相结合逐步消除，笔者之前已经发文阐述，本文不再赘述。遏制在建违法建设需要用好规划行政强制措施，规划行政强制措施的目的在于维护城乡规划的秩序与稳定，控制私搭乱建违法行为，虽然法律赋予规划执法部门和政府拥有一定的行政强制措施，但在执法实践中运用这些强制措施时却感到无奈和困惑。本文将分析城市规划执法中行政强制措施的主体、形式和操作，并在此基础上提出规划执法中强制措施彰显效果的适宜操作，以供地方政府依法治理违法建设时参考。
一、行政强制措施的概述
《行政强制法》第2条规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第9条规定，行政强制措施的种类主要有以下五种：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。根据《城乡规划法》第68条规定，规划执法行政强制措施，是指规划执法机关在规划执法过程中，为制止正在实施的违法建设行为、控制违法建设扩大，依法对违法行为人下达《停止施工通知书》、《施工现场查封决定书》等暂时性控制的行为。城乡规划行政执法时，人民政府与城乡规划执法部门必须严格按照《城乡规划法》与《行政强制法》的规定，对于违法建设行为，可以采取相应的行政强制措施，具体有以下三种。
1.检查审批文件。我国《城乡规划法》第53条第1款第1项规定城乡规划主管部门有权采取以下措施，即要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制。建设单位的审批文件是否合法、健全是其进行建设行为的有效保障，规划执法部门在规划执法过程中，有权以自己的名义对建设单位是否具有权利建设、审批许可文件是否齐全进行检查，对不符合我国法律法规规定建设条件的如违建、乱建等行为，规划执法部门应及时做出责令停止建设的通知。这是一种确保行政调查的行政强制措施。
2.责令停止建设。《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”本条中的“责令停止建设”系行政强制措施而非行政处罚。该项措施在《城乡规划法》第53条第1款第3项有明确的规定，即县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
3.查封现场。《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场。”查封强制措施的标志性法律文书是以政府的名义做出查封决定书。责令停止建设与查封属于递进关系，针对拒不执行《责令停止建设通知》而继续抢建违法建筑的，为了防止违法行为人扩大损失、增加强制执行难度，政府对违法施工现场、施工设备进行的、具有强制力的行政强制措施。
二、规划执法行政强制措施种类
《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”。《城乡规划法》第68条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设后，当事人不停止建设的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场等措施。
并不是任何行政机关都拥有行政强制措施实施权，《中华人民共和国行政强制法》第17条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。行政机关不得委托不具备资格的行政执法人员或组织实施行政强制措施。按照依法行政的要求，停止施工强制措施的形式是以规划执法部门名义向违法行为人发出停止施工通知书，接到该通知书后任然继续施工的，就要采取更为严厉的行政强制措施即查封。《城乡规划法》第68条规定当事人不停止建设的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场措施。
根据《行政强制法》规定，查封的标志性法律文书是查封决定书，该法律文书应当以违法建设所在地的县市区人民政府名义，开发区管委会不得作出查封决定书，现实中设区的市存在主体混乱现象不容忽视，市规划局作为行政处罚主体，可以经省人民政府批准集中执法，处罚权移交到综合行政执法局，查封的主体到底是市政府还是区政府呢？《城乡规划法》第68条规定，查封的主体可以是区政府也可以是市政府，各地希望该项权力下移，也就是由区政府做出查封决定，行政复议没有超出该市辖区，也符合矛盾下移的思想。而操作主体可以是规划执法部门及其分支机构，但必须是具有执法资格的人员。
三、查封后的警察权对接
查封施工现场或者施工设备后，违法行为人继续施工让规划执法人员感到无奈，事实上撕毁封条继续施工行为触犯了《治安管理处罚法》第50条规定，属于妨碍公务行为，公安机关可以警告、罚款或拘留，通过公安机关的对接，使得行政强制措施具有权威性和严肃性。然而，公安部2011年3月下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。一些基层公安派出所认为，只要沾上“拆”字，视乎就是非警务活动。众所周知，公安机关的职责受《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》等法律的规范调整，不会因为一个通知、一份文件就改变了公安机关的职权。打击犯罪、预防犯罪、维护社会治安管理秩序是公安机关的法定职责。依法协助城乡规划执法，也是维护社会治安管理内容之一。但是，如何配合？既不是全程陪同，也不是撒手不管，以政府名义查封施工现场后，行政相对人撕毁封条仍然继续施工的，破坏了封条的权威性，触犯《治安管理处罚法》第50条规定，公安机关以妨碍执行公务为由，依法对其进行治安管理处罚，以警察权间接维护规划执法部门执法的权威性，实现治理违法建筑的目标。
综上，规划行政强制措施在遏制抢建违法建设中作用巨大，行政强制措施是可诉的具体行政行为，行政相对人可以申请行政复议也可以向法院提起行政诉讼，依法强制需要做到职权法定、程序正当，偏离法律规定违法采取诸如停水停电等措施破坏政府的良好形象，或者采取保安看守违法施工现场等措施将使执法成本加大。
注：作者为法学博士，曾经在最高人民法院工作多年，办理过许多大案要案，担任过高级法院院长助理、审判委员会委员，对征收拆迁法律问题有深入研究，发表论文80多篇，出版专著多部，现任北京市房地产法学会常务理事、广州大学公法研究中心执行副主任。联系电话：13380083168，邮箱：1572943101@qq.com。
王春敏/责任编辑
一、行政强制措施的概述
《行政强制法》第2条规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第9条规定，行政强制措施的种类主要有以下五种：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。根据《城乡规划法》第68条规定，规划执法行政强制措施，是指规划执法机关在规划执法过程中，为制止正在实施的违法建设行为、控制违法建设扩大，依法对违法行为人下达《停止施工通知书》、《施工现场查封决定书》等暂时性控制的行为。城乡规划行政执法时，人民政府与城乡规划执法部门必须严格按照《城乡规划法》与《行政强制法》的规定，对于违法建设行为，可以采取相应的行政强制措施，具体有以下三种。
1.检查审批文件。我国《城乡规划法》第53条第1款第1项规定城乡规划主管部门有权采取以下措施，即要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制。建设单位的审批文件是否合法、健全是其进行建设行为的有效保障，规划执法部门在规划执法过程中，有权以自己的名义对建设单位是否具有权利建设、审批许可文件是否齐全进行检查，对不符合我国法律法规规定建设条件的如违建、乱建等行为，规划执法部门应及时做出责令停止建设的通知。这是一种确保行政调查的行政强制措施。
2.责令停止建设。《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”本条中的“责令停止建设”系行政强制措施而非行政处罚。该项措施在《城乡规划法》第53条第1款第3项有明确的规定，即县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
3.查封现场。《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场。”查封强制措施的标志性法律文书是以政府的名义做出查封决定书。责令停止建设与查封属于递进关系，针对拒不执行《责令停止建设通知》而继续抢建违法建筑的，为了防止违法行为人扩大损失、增加强制执行难度，政府对违法施工现场、施工设备进行的、具有强制力的行政强制措施。
二、规划执法行政强制措施种类
《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”。《城乡规划法》第68条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设后，当事人不停止建设的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场等措施。
并不是任何行政机关都拥有行政强制措施实施权，《中华人民共和国行政强制法》第17条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。行政机关不得委托不具备资格的行政执法人员或组织实施行政强制措施。按照依法行政的要求，停止施工强制措施的形式是以规划执法部门名义向违法行为人发出停止施工通知书，接到该通知书后任然继续施工的，就要采取更为严厉的行政强制措施即查封。《城乡规划法》第68条规定当事人不停止建设的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场措施。
根据《行政强制法》规定，查封的标志性法律文书是查封决定书，该法律文书应当以违法建设所在地的县市区人民政府名义，开发区管委会不得作出查封决定书，现实中设区的市存在主体混乱现象不容忽视，市规划局作为行政处罚主体，可以经省人民政府批准集中执法，处罚权移交到综合行政执法局，查封的主体到底是市政府还是区政府呢？《城乡规划法》第68条规定，查封的主体可以是区政府也可以是市政府，各地希望该项权力下移，也就是由区政府做出查封决定，行政复议没有超出该市辖区，也符合矛盾下移的思想。而操作主体可以是规划执法部门及其分支机构，但必须是具有执法资格的人员。
三、查封后的警察权对接
查封施工现场或者施工设备后，违法行为人继续施工让规划执法人员感到无奈，事实上撕毁封条继续施工行为触犯了《治安管理处罚法》第50条规定，属于妨碍公务行为，公安机关可以警告、罚款或拘留，通过公安机关的对接，使得行政强制措施具有权威性和严肃性。然而，公安部2011年3月下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。一些基层公安派出所认为，只要沾上“拆”字，视乎就是非警务活动。众所周知，公安机关的职责受《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》等法律的规范调整，不会因为一个通知、一份文件就改变了公安机关的职权。打击犯罪、预防犯罪、维护社会治安管理秩序是公安机关的法定职责。依法协助城乡规划执法，也是维护社会治安管理内容之一。但是，如何配合？既不是全程陪同，也不是撒手不管，以政府名义查封施工现场后，行政相对人撕毁封条仍然继续施工的，破坏了封条的权威性，触犯《治安管理处罚法》第50条规定，公安机关以妨碍执行公务为由，依法对其进行治安管理处罚，以警察权间接维护规划执法部门执法的权威性，实现治理违法建筑的目标。
综上，规划行政强制措施在遏制抢建违法建设中作用巨大，行政强制措施是可诉的具体行政行为，行政相对人可以申请行政复议也可以向法院提起行政诉讼，依法强制需要做到职权法定、程序正当，偏离法律规定违法采取诸如停水停电等措施破坏政府的良好形象，或者采取保安看守违法施工现场等措施将使执法成本加大。
注：作者为法学博士，曾经在最高人民法院工作多年，办理过许多大案要案，担任过高级法院院长助理、审判委员会委员，对征收拆迁法律问题有深入研究，发表论文80多篇，出版专著多部，现任北京市房地产法学会常务理事、广州大学公法研究中心执行副主任。联系电话：13380083168，邮箱：1572943101@qq.com。
王春敏/责任编辑