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摘 要 加快推进农村土地确权登记工作，实现城乡统筹发展，切实维护农民合法权益，是当前我国农村工作的一项主要内容。在推进土地确权进程中，由于地方政府、村集体及农民自身对此项工作的认识差异，及农地复杂的产权状况，引发了不少矛盾和问题。由此，应注重相关新技术、新方法在这项工作中的运用，严格执行土地权证的登记发放程序，完善农村土地确权工作相关政策法规，从而确保农村土地确权登记工作如期完成。
关键词 农村土地确权；问题；对策
中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.17.035
农地确权登记是一项政府、集体和农民都期待的土地新政，一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。2013年中央一号文件提出：用5 a时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。2015年初，农业部就抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围专门下发了指导性文件。目前，全国先后有2 000多个县（市、区、旗）开展了试点工作，完成确权登记面积1 733亿m2。
农村土地确权，是指依照法律、政策的规定对某一范围内的土地所有权、使用权的隶属关系和他项权利的确认。通过确权登记发证工作的开展，明确土地各类权责关系，解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，进而对非法占用土地和土地抛荒等问题进行及时有效的管理和控制，切实维护农民权益。在土地确权登记发证的过程中，要对现有土地进行严格的地籍调查，运用新技术、新方法，查清土地面积、空间位置、用途等土地数据，为后面工作的顺利开展提供依据。将农民与土地物权紧密联系起来，从而激发农民保护耕地、集约利用土地的积极性，为全面深化土地制度改革，形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度创造有利条件。
1 存在问题
当前，按照国土资源部、农业部和财政部三部委联合下发通知要求，我国农村集体土地确权登记发证工作已全面展开，海南、广东、安徽、湖南、江西、四川、陕西等省的多数县镇已完成确权登记发证近半数以上，其他大部分省市也都在积极推进中，争取在2015-2016年期间完成此项工作。土地确权登记工作在积极有序进行的过程中，也出现了一些亟待解决的问题，主要包括以下几点。
1.1 部分农民对土地权证的作用认识不足
近些年，随着大量农村青壮年人口进城工作或学习，农村留守人员多是文化素质相对较低的老人、妇女和未成年人，由于和外部环境接触少，对相关政策和法律法规了解不多，无法主张自身权利，他们关注的多是源自于土地的显性利益，而对附着于土地的诸多隐性利益往往忽视，即使一些地方把土地权属证书发给了农民，并告知他们可以享有哪些权利，他们也不懂得如何使用。对于土地权证的作用和意义认识不足，阻碍了土地的合理流转和农民收益的有效保障。此外，由于农村土地确权工作并不能带来显著的经济效益，反而意味着更多繁琐的解释和开导工作，因此，在实践中一些地方政府推动土地确权工作的积极性也不高。
1.2 地方政府、村集体和农民三方利益分配问题
农村土地确权登记工作是在农村土地制度变革顶层设计相对滞后的背景下开展的，是一项非做不可的大事，也是干好不易的难事。农地确权登记事关地方政府、村集体和农民三方，对农地确权登记后的流转收益分配，三方都极为看重。当前，就土地流转收益如何分配问题，尚没有明确的制度或办法，可能会留下后期三方利益纷争的隐患，在强大的政府公权力面前，村集体和农民通常处于弱势地位，造成事实上或感觉上的利益受损，可能会带来很多不稳定因素。
1.3 现行法律的问题
现行《土地承包法》规定承包期限为30 a，《经营权证管理办法》规定，重新颁发的土地承包经营权证书，承包期限应符合《土地承包法》的规定，严禁借机调整土地。因此，哪怕是“大稳定、小调整”也是与现行法律相违背。2013年中央一号文件就稳定农村土地承包关系再次明确，要“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”，因此，在相关法律制度完善之前，农村土地承包实行长久不变，存在法律上的障碍。
1.4 农地用益物权的规范保护问题
农地产权状况复杂，主要表现在两个方面：一是农民私自开垦的“四荒”土地确权难以落实，对农民私自开垦且村集体尚未确认的土地，在此轮农地确权中如果直接进行确权发证，显然有失确权的公平性。但如果不下发相应的土地权证，则直接影响个人或社会组织参与“四荒”土地开发的积极性，针对这一问题，相关部门要积极加以研究，尽快拿出切实可行的措施和办法；二是农地上的私人住宅阻碍了土地确权，按照农村传统习俗，农户房宅能通过继承、转让、分割来自由处置，宅基地使用权事实等同于所有权，这种长期化的结果导致村集体所有权有可能被虚置。对于这个问题，《物权法》规定，只要宅基地使用权主体依法占有使用的宅基地，都应该按照农户逐一登记颁证，确认其土地使用权。
2 对策分析
土地确权是涉及的具体内容较多且较为复杂，需要进行充分的调查研究，并提出多种可行性方案，在理论与实务上加强制度的完善及设计流程的周密，从而推动此项工作的有序进行。
首先，在农村土地确权过程中，要坚持走群众路线，听民情、顺民意，充分征询农民意愿，强化农民特别是全社会的土地物权意识，切实维护农民权益。对出现的新情况新问题，不回避，不包办，依法保障农民的合法利益。对农民进行必要的培训，包括农村土地确权登记工作的相关法律、法规、政策以及登记规则、档案管理与登记业务操作规程等项内容，让广大农民群众认识到土地确权登记工作的目的和意义，从而增强他们参与此项工作的积极性和主动性。
其次，通过农地确权工作的展开，农业经营主体愈发明确，地方政府相关管理部门权责也愈发明了，作为新一轮农村土地改革的主导方，政府机构应简政放权，提高办事效率，缩减行政事业性开支和行政管理费用，减轻农民经济负担。不能凭借公权力直接从农地确权登记流转中获取收益，可按照税法的相关规定，通过征收营业税、增值税、所得税和相关费用等方式，对流转收益进行合理调整。
再次，完善相关政策法规。关于农村土地问题，国家现有的政策法规难以做到全覆盖解决，急需对相关的政策法规加以修改和完善。现阶段，由于土地具备了更强的资本属性，土地确权涉及地方政府、村集体、农民等多方利益，多年前颁布并执行的《农村土地承包法》已难以调节各方的利益冲突。《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，由此，农村土地承包法的修改要与物权法一致，还应明确农村土地确权登记工作与二轮承包之间的关系。
最后，创新管理方式，依法保障农民的合法利益。坚持尊重历史、注重现实，客观、公正地处理好各类土地权属。可鼓励和扶持新型农业规模经营主体对“四荒”土地的集约化利用，通过政策扶持，引导其开发利用“四荒”土地，做好规划管理工作。对宅基地的确权必须坚持统一的原则标准，在申请阶段，坚持“一户一宅”原则，准确把握好“户”与“宅”的定性划分；审批阶段，坚持“面积法定”的原则，各地区的审批面积标准严格依据相关法规；流转阶段，坚持“两证捆绑”的原则，宅基地使用证和房屋所有证能够做到相互印证，不能人为割裂。
3 结语
推进农村集体土地确权工作，依法确认和保障农民土地物权，既是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要，也是实现农业现代化、规模化发展的必要途径。通过深化改革，还权赋能，进一步完善农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场，实现城乡经济社会一体化发展新格局创造条件。
（责任编辑：赵中正）
关键词 农村土地确权；问题；对策
中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.17.035
农地确权登记是一项政府、集体和农民都期待的土地新政，一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。2013年中央一号文件提出：用5 a时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。2015年初，农业部就抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围专门下发了指导性文件。目前，全国先后有2 000多个县（市、区、旗）开展了试点工作，完成确权登记面积1 733亿m2。
农村土地确权，是指依照法律、政策的规定对某一范围内的土地所有权、使用权的隶属关系和他项权利的确认。通过确权登记发证工作的开展，明确土地各类权责关系，解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，进而对非法占用土地和土地抛荒等问题进行及时有效的管理和控制，切实维护农民权益。在土地确权登记发证的过程中，要对现有土地进行严格的地籍调查，运用新技术、新方法，查清土地面积、空间位置、用途等土地数据，为后面工作的顺利开展提供依据。将农民与土地物权紧密联系起来，从而激发农民保护耕地、集约利用土地的积极性，为全面深化土地制度改革，形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度创造有利条件。
1 存在问题
当前，按照国土资源部、农业部和财政部三部委联合下发通知要求，我国农村集体土地确权登记发证工作已全面展开，海南、广东、安徽、湖南、江西、四川、陕西等省的多数县镇已完成确权登记发证近半数以上，其他大部分省市也都在积极推进中，争取在2015-2016年期间完成此项工作。土地确权登记工作在积极有序进行的过程中，也出现了一些亟待解决的问题，主要包括以下几点。
1.1 部分农民对土地权证的作用认识不足
近些年，随着大量农村青壮年人口进城工作或学习，农村留守人员多是文化素质相对较低的老人、妇女和未成年人，由于和外部环境接触少，对相关政策和法律法规了解不多，无法主张自身权利，他们关注的多是源自于土地的显性利益，而对附着于土地的诸多隐性利益往往忽视，即使一些地方把土地权属证书发给了农民，并告知他们可以享有哪些权利，他们也不懂得如何使用。对于土地权证的作用和意义认识不足，阻碍了土地的合理流转和农民收益的有效保障。此外，由于农村土地确权工作并不能带来显著的经济效益，反而意味着更多繁琐的解释和开导工作，因此，在实践中一些地方政府推动土地确权工作的积极性也不高。
1.2 地方政府、村集体和农民三方利益分配问题
农村土地确权登记工作是在农村土地制度变革顶层设计相对滞后的背景下开展的，是一项非做不可的大事，也是干好不易的难事。农地确权登记事关地方政府、村集体和农民三方，对农地确权登记后的流转收益分配，三方都极为看重。当前，就土地流转收益如何分配问题，尚没有明确的制度或办法，可能会留下后期三方利益纷争的隐患，在强大的政府公权力面前，村集体和农民通常处于弱势地位，造成事实上或感觉上的利益受损，可能会带来很多不稳定因素。
1.3 现行法律的问题
现行《土地承包法》规定承包期限为30 a，《经营权证管理办法》规定，重新颁发的土地承包经营权证书，承包期限应符合《土地承包法》的规定，严禁借机调整土地。因此，哪怕是“大稳定、小调整”也是与现行法律相违背。2013年中央一号文件就稳定农村土地承包关系再次明确，要“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”，因此，在相关法律制度完善之前，农村土地承包实行长久不变，存在法律上的障碍。
1.4 农地用益物权的规范保护问题
农地产权状况复杂，主要表现在两个方面：一是农民私自开垦的“四荒”土地确权难以落实，对农民私自开垦且村集体尚未确认的土地，在此轮农地确权中如果直接进行确权发证，显然有失确权的公平性。但如果不下发相应的土地权证，则直接影响个人或社会组织参与“四荒”土地开发的积极性，针对这一问题，相关部门要积极加以研究，尽快拿出切实可行的措施和办法；二是农地上的私人住宅阻碍了土地确权，按照农村传统习俗，农户房宅能通过继承、转让、分割来自由处置，宅基地使用权事实等同于所有权，这种长期化的结果导致村集体所有权有可能被虚置。对于这个问题，《物权法》规定，只要宅基地使用权主体依法占有使用的宅基地，都应该按照农户逐一登记颁证，确认其土地使用权。
2 对策分析
土地确权是涉及的具体内容较多且较为复杂，需要进行充分的调查研究，并提出多种可行性方案，在理论与实务上加强制度的完善及设计流程的周密，从而推动此项工作的有序进行。
首先，在农村土地确权过程中，要坚持走群众路线，听民情、顺民意，充分征询农民意愿，强化农民特别是全社会的土地物权意识，切实维护农民权益。对出现的新情况新问题，不回避，不包办，依法保障农民的合法利益。对农民进行必要的培训，包括农村土地确权登记工作的相关法律、法规、政策以及登记规则、档案管理与登记业务操作规程等项内容，让广大农民群众认识到土地确权登记工作的目的和意义，从而增强他们参与此项工作的积极性和主动性。
其次，通过农地确权工作的展开，农业经营主体愈发明确，地方政府相关管理部门权责也愈发明了，作为新一轮农村土地改革的主导方，政府机构应简政放权，提高办事效率，缩减行政事业性开支和行政管理费用，减轻农民经济负担。不能凭借公权力直接从农地确权登记流转中获取收益，可按照税法的相关规定，通过征收营业税、增值税、所得税和相关费用等方式，对流转收益进行合理调整。
再次，完善相关政策法规。关于农村土地问题，国家现有的政策法规难以做到全覆盖解决，急需对相关的政策法规加以修改和完善。现阶段，由于土地具备了更强的资本属性，土地确权涉及地方政府、村集体、农民等多方利益，多年前颁布并执行的《农村土地承包法》已难以调节各方的利益冲突。《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，由此，农村土地承包法的修改要与物权法一致，还应明确农村土地确权登记工作与二轮承包之间的关系。
最后，创新管理方式，依法保障农民的合法利益。坚持尊重历史、注重现实，客观、公正地处理好各类土地权属。可鼓励和扶持新型农业规模经营主体对“四荒”土地的集约化利用，通过政策扶持，引导其开发利用“四荒”土地，做好规划管理工作。对宅基地的确权必须坚持统一的原则标准，在申请阶段，坚持“一户一宅”原则，准确把握好“户”与“宅”的定性划分；审批阶段，坚持“面积法定”的原则，各地区的审批面积标准严格依据相关法规；流转阶段，坚持“两证捆绑”的原则，宅基地使用证和房屋所有证能够做到相互印证，不能人为割裂。
3 结语
推进农村集体土地确权工作，依法确认和保障农民土地物权，既是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要，也是实现农业现代化、规模化发展的必要途径。通过深化改革，还权赋能，进一步完善农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场，实现城乡经济社会一体化发展新格局创造条件。
（责任编辑：赵中正）