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乡镇基层普遍存在着三种类型的预算与决策分离的现象：无预算之名的决策、预算资金的随意增减、时间的错位。在财政紧张的约束条件下，乡镇政府将预算资金用在最为重要的支出项目上，而不管其是否为预算项目。另一方面，由于基层支出“表达与实践的分离”，在预算总数给定的情况下，出于自身利益的考虑，乡镇政府有动力将预算资金变通使用，导致预算与决策的分离。