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摘要借调作为一种人员流动渠道普遍存在于各政府机关之中。然而它却是一种非正规的交流方式，在借调过程中往往伴随着一系列问题，如借调的随意性、人治现象严重等等，在这背后凸显着编制管理的不科学化与不合理化。借调缺乏制度约束、法律支撑，为此需要政府重新认识借调的重要性，使编制管理科学化、政府管理法治化，从而使借调受到制度约束，更为规范化、制度化。
关键词借调 编制 公务员
作者简介：周程，南京大学行政管理系研究生，研究方向：人力资源管理。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-198-02
一、借调现象
现今，借调作为一种人员流动渠道普遍存在于各政府机关之中。然而它却是一种非正规的交流方式，在我国《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有调任、转任和挂职锻炼三种，并未提及借调。
借调就是暂时借用，是指政府机关因工作上的特殊需要，商借其他政府机关、国有企事业单位、人民团体等单位的现职工作人员，以全部时间至本机关担任特定的职务并完成相应的工作，同时在借调期间其原有工作指定适当人员代理的现象，被借调者的行政关系还在原单位。
二、借调现象出现的原因
产生借调现象的原因有很多，有政府机关管理体制的原因、干部管理制度的原因等等，这里主要谈论借调背后的编制原因。
（一）行政工作原因
随着行政管理环境的变化，政府处理的事情变得越来越复杂，难度也越来越大，新任务的出现、环境的新变化对政府机关的挑战变得越来越大；在政府机构中，由于一些临时性的任务的增加，需要一些额外的人员，而在本单位的人员无法完成的情况下，借调外单位人员则成为了一种有效的途径。
（二）单位人员的原因
单位人员的老化，年轻人员经验的欠缺，在编的干不了活，能干活的进不了编。行政管理的工作方式不断变化，现代办公手段和要求对于一些人员来说很难适应和学习，并且招考方式比较单一，招考进来的未必能适应该职位的要求，但通过借调则能很好地解决人员素质、经验问题。
（三）编制原因
借调单位往往由于某些原因造成编制的紧缺，机关公务员总数没有达到应有编制数目，而现有的工作人员又无法完成既定任务时，往往通过借调的方式商借相关人员帮助其完成工作。一般来说在这种情况下发生的借调，工作期限也是比较长的，通常至少为1年，直到编制问题解决或者换上另一批借调人员为止。
（四）编制背后的利益合谋
对于借调机关来说，被借调者的行政关系没有改变，因此借调机关无需给被借调人员发放工资和福利，也无需承担或较少承担相应的培训责任，大大减少了管理成本；对于被借调单位来说，虽有一些不便，但通过派出人员不仅能实现激发本单位人才活力的目标，而且能做到人力资源的充分利用，实现相关单位之间的信息往来和资源共享，促进相关单位的人才交流和资源优化组合；对于被借调者来说，借调可以成为自己晋升的阶梯，借助这一阶梯能正式调入借调单位。
三、编制中存在的问题
（一）编制管理的不科学与不合理
政府机关编制管理的不科学化，人员编制不合理，导致政府机关的编制紧张，导致政府机关亟需从外单位借调人员处理本单位的工作。随着改革开放的深入，编制管理不能适应政府市场监管、社会管理和公共服务增加的要求，政府编制管理不科学；在政府机关中，一些工作量大的单位编制少，人员少，一些工作量小的单位编制却多，占用了额外的编制名额，人员编制极为不合理。编制按固定比例一刀切，没有按调整后的职能来配备相应的人员编制，造成一些部门清闲，而另一些部门人员紧张，疲于应付。借调后的一些岗位存在分工不明确，责任不清楚，而且各种约束机制也不健全，对于被借调人员的发展也缺乏规划，难以达到人尽其才，才尽其用的效果，造成人才一定程度的浪费。
（二）被借调者的窘境
被借调者为了能够留在借调机关之中，往往会努力工作，以做出让领导满意的成绩，他们的积极性能够很大地被提高，然而被借调者在借调机关中的权益往往得不到保障，由于被借调者不在编制，往往会“漂”在机关中。为了更好地表现自己，被借调者会积极工作，揽下重活累活，从而形成一种在编的不做事、不在编的事做不完的现象，然而最终能否留在被借调机关之中却凭领导的一句话；被借调机会的人来说，权利利益往往也很难得到充分保障，可能使其“漂”在机关之间，既不在原单位，也不在借调单位，被搁置在培训中心，久居“编”外，如同悬挂在空中，找不到一个可以支撑自己的定点与位置。
（三）政府“人治”现象突出
政府官员“官本位”思想严重，领导干部往往利用手中的权力借调人员从而达到敛财或者培植亲信的目的，助长了不良风气，并滋生了腐败；借调的随意性很大，借调往往由于某个领导干部的一句话或者一个电话而实现，被借调人员的去留也往往由于某个领导干部的一句话而定，单位的编制由于领导者的意志而随意增减，机构膨胀现象突出；借调缺乏法律支撑，借调管理体制处于无序与笼统的状态之中，借调不循法律制度，随意性突出。
（四）被借调单位的成本负担
被借调者占用原单位的编制，其行政关系仍处在被借调单位之中，被借调单位仍需支付其工资和福利，并且如果被借调者被成功借调，那么则需要招考来弥补所缺的编制，间接增加了管理成本；对于一些编制和人数很少的单位，借调往往加重了人员的负担，而且所借调的人员往往素质和工作经验丰富，这样往往造成被借调单位人才的损失。
四、解决之道
（一）编制管理应该科学化
我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论，应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制，向公共服务和社会管理部门倾斜。首先，政府机关应该对本单位进行工作分析，结合本单位的实际情况进行工作分析，通过一系列程序来确定工作的任务、性质及哪些人适合这一工作，从而产生职位说明书，通过确定单位的职能来确定单位的总编制数，避免一些编制的浪费；其次，借调标准和程序应明确化、规范化。尽管借调在公务员制度中属于非正式的，但作为一种常见的流动方式，应该给予明确化、规范化，制定规范化的标准与程序，从而降低借调的随意性和人为性。
（二）加强政府法治建设
在借调现象中，政府官员随意性比较大、人治现象突出，对此应该加强政府的法治建设，增强法律的约束力；政府应适应政治环境的变化，把职能转化到市场监管、社会管理与公共服务上来，将一些管不好和不该管的事务运用市场和中介组织的力量来运行，以该职能来确定单位的编制数额，改变领导干部人为性、随意性的现象；加强群众的监督，拒绝“特殊标准”，不搞暗箱操作，使程序公开化、公正化，政府办事需要透明化，从而更好地接收群众的监督。
（三）制度约束借调
首先要明确借调的重要性，借调已成为公务员流动方式中一个组成部分，政府已无法再回避其重要性，应该突出其重要性；其次应从法制角度规范行政单位的借调，迄今为止，借调缺乏明确的法律支撑，借调管理体制仍处于无序与笼统的状态，《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有调任、转任和挂职锻炼三种，并未提及借调，因此需要从法律上高度重视借调的地位和作用，从法律层面来规规范借调的细则从而约束借调的条件、程序和标准等等，使借调规范化、制度化。
（四）进一步完善公务员“能进能退”的用人机制
现今公务员进出渠道不畅，机构臃肿，行政效率低下，因此需要进一步完善进出机制，建立“能进能退”的用人机制。对于那些不能胜任本职工作的公务人员，要建立退出机制，从而拓宽和理顺官员退出渠道，规范退出行为；而对于适合上级机关工作的人员则需通过合法的正式途径积极进行考录或调动，完善激励机制，激励在职人员努力工作，使其人尽其才、物尽其用，逐步减少在其位不谋其政、或不会谋其政的现象。
参考文献：
［1］潘进良．政府机关借调现象探析：从规则到制度．中山大学研究生学刊(社会科学版)．2009（1）．
［2］杨建顺．借调干部尴尬处境透视．人民论坛．2009（11)．
［3］张文风．试析我国国家部委借调现象．四川行政学院学报．2009（1）．
［4］徐华烽，孟宪平．政府机关“借调”现象透视．学习论坛．2000（4）．
关键词借调 编制 公务员
作者简介：周程，南京大学行政管理系研究生，研究方向：人力资源管理。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-198-02
一、借调现象
现今，借调作为一种人员流动渠道普遍存在于各政府机关之中。然而它却是一种非正规的交流方式，在我国《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有调任、转任和挂职锻炼三种，并未提及借调。
借调就是暂时借用，是指政府机关因工作上的特殊需要，商借其他政府机关、国有企事业单位、人民团体等单位的现职工作人员，以全部时间至本机关担任特定的职务并完成相应的工作，同时在借调期间其原有工作指定适当人员代理的现象，被借调者的行政关系还在原单位。
二、借调现象出现的原因
产生借调现象的原因有很多，有政府机关管理体制的原因、干部管理制度的原因等等，这里主要谈论借调背后的编制原因。
（一）行政工作原因
随着行政管理环境的变化，政府处理的事情变得越来越复杂，难度也越来越大，新任务的出现、环境的新变化对政府机关的挑战变得越来越大；在政府机构中，由于一些临时性的任务的增加，需要一些额外的人员，而在本单位的人员无法完成的情况下，借调外单位人员则成为了一种有效的途径。
（二）单位人员的原因
单位人员的老化，年轻人员经验的欠缺，在编的干不了活，能干活的进不了编。行政管理的工作方式不断变化，现代办公手段和要求对于一些人员来说很难适应和学习，并且招考方式比较单一，招考进来的未必能适应该职位的要求，但通过借调则能很好地解决人员素质、经验问题。
（三）编制原因
借调单位往往由于某些原因造成编制的紧缺，机关公务员总数没有达到应有编制数目，而现有的工作人员又无法完成既定任务时，往往通过借调的方式商借相关人员帮助其完成工作。一般来说在这种情况下发生的借调，工作期限也是比较长的，通常至少为1年，直到编制问题解决或者换上另一批借调人员为止。
（四）编制背后的利益合谋
对于借调机关来说，被借调者的行政关系没有改变，因此借调机关无需给被借调人员发放工资和福利，也无需承担或较少承担相应的培训责任，大大减少了管理成本；对于被借调单位来说，虽有一些不便，但通过派出人员不仅能实现激发本单位人才活力的目标，而且能做到人力资源的充分利用，实现相关单位之间的信息往来和资源共享，促进相关单位的人才交流和资源优化组合；对于被借调者来说，借调可以成为自己晋升的阶梯，借助这一阶梯能正式调入借调单位。
三、编制中存在的问题
（一）编制管理的不科学与不合理
政府机关编制管理的不科学化，人员编制不合理，导致政府机关的编制紧张，导致政府机关亟需从外单位借调人员处理本单位的工作。随着改革开放的深入，编制管理不能适应政府市场监管、社会管理和公共服务增加的要求，政府编制管理不科学；在政府机关中，一些工作量大的单位编制少，人员少，一些工作量小的单位编制却多，占用了额外的编制名额，人员编制极为不合理。编制按固定比例一刀切，没有按调整后的职能来配备相应的人员编制，造成一些部门清闲，而另一些部门人员紧张，疲于应付。借调后的一些岗位存在分工不明确，责任不清楚，而且各种约束机制也不健全，对于被借调人员的发展也缺乏规划，难以达到人尽其才，才尽其用的效果，造成人才一定程度的浪费。
（二）被借调者的窘境
被借调者为了能够留在借调机关之中，往往会努力工作，以做出让领导满意的成绩，他们的积极性能够很大地被提高，然而被借调者在借调机关中的权益往往得不到保障，由于被借调者不在编制，往往会“漂”在机关中。为了更好地表现自己，被借调者会积极工作，揽下重活累活，从而形成一种在编的不做事、不在编的事做不完的现象，然而最终能否留在被借调机关之中却凭领导的一句话；被借调机会的人来说，权利利益往往也很难得到充分保障，可能使其“漂”在机关之间，既不在原单位，也不在借调单位，被搁置在培训中心，久居“编”外，如同悬挂在空中，找不到一个可以支撑自己的定点与位置。
（三）政府“人治”现象突出
政府官员“官本位”思想严重，领导干部往往利用手中的权力借调人员从而达到敛财或者培植亲信的目的，助长了不良风气，并滋生了腐败；借调的随意性很大，借调往往由于某个领导干部的一句话或者一个电话而实现，被借调人员的去留也往往由于某个领导干部的一句话而定，单位的编制由于领导者的意志而随意增减，机构膨胀现象突出；借调缺乏法律支撑，借调管理体制处于无序与笼统的状态之中，借调不循法律制度，随意性突出。
（四）被借调单位的成本负担
被借调者占用原单位的编制，其行政关系仍处在被借调单位之中，被借调单位仍需支付其工资和福利，并且如果被借调者被成功借调，那么则需要招考来弥补所缺的编制，间接增加了管理成本；对于一些编制和人数很少的单位，借调往往加重了人员的负担，而且所借调的人员往往素质和工作经验丰富，这样往往造成被借调单位人才的损失。
四、解决之道
（一）编制管理应该科学化
我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论，应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制，向公共服务和社会管理部门倾斜。首先，政府机关应该对本单位进行工作分析，结合本单位的实际情况进行工作分析，通过一系列程序来确定工作的任务、性质及哪些人适合这一工作，从而产生职位说明书，通过确定单位的职能来确定单位的总编制数，避免一些编制的浪费；其次，借调标准和程序应明确化、规范化。尽管借调在公务员制度中属于非正式的，但作为一种常见的流动方式，应该给予明确化、规范化，制定规范化的标准与程序，从而降低借调的随意性和人为性。
（二）加强政府法治建设
在借调现象中，政府官员随意性比较大、人治现象突出，对此应该加强政府的法治建设，增强法律的约束力；政府应适应政治环境的变化，把职能转化到市场监管、社会管理与公共服务上来，将一些管不好和不该管的事务运用市场和中介组织的力量来运行，以该职能来确定单位的编制数额，改变领导干部人为性、随意性的现象；加强群众的监督，拒绝“特殊标准”，不搞暗箱操作，使程序公开化、公正化，政府办事需要透明化，从而更好地接收群众的监督。
（三）制度约束借调
首先要明确借调的重要性，借调已成为公务员流动方式中一个组成部分，政府已无法再回避其重要性，应该突出其重要性；其次应从法制角度规范行政单位的借调，迄今为止，借调缺乏明确的法律支撑，借调管理体制仍处于无序与笼统的状态，《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有调任、转任和挂职锻炼三种，并未提及借调，因此需要从法律上高度重视借调的地位和作用，从法律层面来规规范借调的细则从而约束借调的条件、程序和标准等等，使借调规范化、制度化。
（四）进一步完善公务员“能进能退”的用人机制
现今公务员进出渠道不畅，机构臃肿，行政效率低下，因此需要进一步完善进出机制，建立“能进能退”的用人机制。对于那些不能胜任本职工作的公务人员，要建立退出机制，从而拓宽和理顺官员退出渠道，规范退出行为；而对于适合上级机关工作的人员则需通过合法的正式途径积极进行考录或调动，完善激励机制，激励在职人员努力工作，使其人尽其才、物尽其用，逐步减少在其位不谋其政、或不会谋其政的现象。
参考文献：
［1］潘进良．政府机关借调现象探析：从规则到制度．中山大学研究生学刊(社会科学版)．2009（1）．
［2］杨建顺．借调干部尴尬处境透视．人民论坛．2009（11)．
［3］张文风．试析我国国家部委借调现象．四川行政学院学报．2009（1）．
［4］徐华烽，孟宪平．政府机关“借调”现象透视．学习论坛．2000（4）．