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摘要：大气污染严重威胁居民身体健康，多主体、多部门协同治理大气污染是有效改善大气质量的重要途径，体现了大力推进生态文明建设的实践价值。本文采用2003年至2011年我国30个省会城市（直辖市）大气污染物浓度等相关数据，利用非参数估计的局部加权回归散点平滑法对大气污染来源进行了实证分析。研究发现：城市工业化水平、固定资产投资、地区煤炭消费总量和机动车拥有量都严重影响大气污染程度。依据多样化的大气污染来源，建立健全多元协同治理模式作为大气污染问题的解决机制，即治理主体协同、治理程序协同、治理技术协同、治理标准协同和治理考核协同“五位一体”，增强大气环境监管能力，促使大气污染治理早见成效。
关键词：大气污染；污染来源；协同治理；局部加权回归散点平滑法
中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）06-0117-08
大气污染治理是一项复杂的环境管理系统工程，是推进环境基本公共服务均等化的重要内容。明确大气污染来源分类是突出重点、多管齐下、科学施策的重要基础。由于大气污染的流动性强、可替代性弱，导致大气污染对居民身体健康的危害极大①。改善大气环境要从有效降低大气污染物排放的源头抓起，这决定了我们必须实现多项污染物的综合协同减排。下面主要探讨对大气污染现状、污染来源和治理模式的一些认识，进一步尝试回答“谁来治理”、“怎么治理”的问题。
一、当前我国大气污染及治理现状
2013年6月14日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署大气污染防治十条措施。会议认为，大气污染防治既是重大民生问题，也是经济升级的重要抓手。今年年初我国出现了著名的“雾霾一月”，一些地区尤其是大城市连续遭受雾霾天气影响，出现空气重度污染，大雾预警升至最高级别——大雾黄色预警根据环保部卫星中心遥感监测，2013年1月全国灰霾面积最大时143万平方公里。1月污染面积超过100万平方公里的天数达到12天。1月中下旬的灰霾面积明显大于2012年同期。详见《人民日报》2013年2月16日第9版。。由于大雾阻碍大气污染物扩散，雾霾天气导致空气中污染物浓度迅速增高。事实上，气象因素只是雾霾天气发生的直接自然诱因。从本质上看，人为污染物排放才是城市大气严重污染的根本原因。长期以来，不可持续的生产方式和不健康的生活消费习惯导致大气污染问题持续爆发雾霾天气的首要空气污染物是可吸入颗粒物PM10和PM2.5。可吸入颗粒物有一次生成和二次生成两种产生方式，许多污染物如二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等发生复杂的化学反应生成二次PM2.5。。目前我国大气污染经过长期累积后已经到了污染高峰期，并且具有区域性、复合型大气污染特点。尽管2012年我国地级及以上城市空气中可吸入颗粒物PM10年均浓度达到或优于二级标准的城市占91.4%，劣于三级标准的城市占8.6%。但是2013年上半年我国74个城市PM2.5的平均浓度达到每立方米76微克（浓度范围为每立方米24微克至172微克）。依据年均值二级标准（每立方米35微克），这74个城市中约有94.6%的城市没有达标，仅有舟山、惠州、海口和拉萨四个城市达标。根据日均值二级标准（每立方米75微克），超标率平均为35.4%。可见，PM2.5已经为城市空气环境的首要污染物。
为了进一步加强大气复合污染综合治理，有效改善城市大气质量，2012年10月环境保护部、国家发改革委、财政部联合制定了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。早在2010年6月浙江省人民政府制定了《浙江省清洁空气行动方案》，2012年制定了《浙江省大气复合污染防治实施方案》，2013年制定了《浙江省大气污染防治2013年实施方案》。浙江省多个城市制定了大气复合污染防治实施方案和2013年大气复合污染整治工作计划例如，2012年12月杭州市政府制定了《杭州市大气复合污染防治实施方案》，2013年6月制定了《杭州市2013年大气复合污染整治实施计划》；2013年1月湖州市政府制定了《湖州市大气复合污染防治实施方案》，2013年5月制定了《湖州市2013年大气复合污染防治工作计划》；2013年5月金华市政府制定了《金华市大气复合污染防治实施方案》和《金华市大气污染防治2013年实施计划》等。。这些实施方案列出了多个大气污染整治工程，实施完成这些工程需要政府多个不同部门协调配合，涉及环保局、发改委、经信委、财政局、质监局、公安局、交通运输局、商务局、国资委、建设局、行政执法局、工商局、旅游局、气象局等十余个部门。
当前大气污染治理进展比较缓慢，城市空气质量改善还不够明显。2013年上半年全国74个城市空气质量平均达标天数比例为54.8%，主要污染物是细微颗粒物PM2.5和臭氧O3，分别占污染总天数的63.4%和20.1%；PM2.5平均浓度为76μg/m3，PM10平均浓度为123μg/m3。京津冀地区、长三角地区和珠三角地区城市PM2.5平均浓度分别为115μg/m3、69μg/m3和44μg/m3，大部分城市未达到PM2.5年均值二级标准仅舟山、惠州满足PM2.5年均值二级标准。。京津冀地区、长三角地区和珠三角地区城市PM10平均浓度分别为193μg/m3、103μg/m3和64μg/ m3，大部分城市不满足PM10年均值二级标准舟山、丽水、惠州、珠海、深圳等7个城市满足PM10年均值二级标准。。京津冀地区、长三角地区和珠三角地区空气质量平均达标天数比例分别为31.0%、57.5%和79.8%。其中，北京市达标天数比例为38.9%，天津市达标天数比例为36.5%，石家庄市达标天数比例为9.9%。上海市达标天数比例为65.2%，并且无严重污染天次。广州市达标天数比例为64.6%，并且无重度及以上污染天次。
二、大气污染来源的归类分析
在提高现代化水平的进程中，改善大气质量是科学发展的前提和基础，是居民逐步转变生产、生活方式的环境尺度。环境污染对经济增长具有抑制作用，并且单位环境污染的反作用要强于其他要素对经济的促进作用苏为华、张崇辉：《关于异质性假说的中国EKC再检验》，《统计研究》，2011年第12期。。已有学者对我国大气污染与经济增长等经济变量之间的关系进行实证研究。卢宁等（2009）把二氧化硫作为环境代理指标检验环境污染与社会资本之间的数量关系卢宁、李国平：《基于EKC 框架的社会资本水平对环境质量的影响研究》，《统计研究》，2009年第5期。；吴军等（2010）考察二氧化硫对技术进步的影响机制吴军、笪凤媛、张建华：《环境管制与中国区域生产率增长》，《统计研究》，2010年第1期。。张成等（2011）研究了不同工业化水平分组的二氧化硫排放量与经济增长的关系张成、朱乾龙、于同申：《环境污染和经济增长的关系》，《统计研究》，2011年第1期。。这些研究都是以地区或国家的多样环境污染数据为指标。由于不同环境污染物产生和排放的特殊性，其产生污染危害的途径不尽相同。本文依据大气污染源的类型，尝试把改善大气质量的长期任务分解为以下五个方面，包括工业废气、建设工程扬尘、煤烟、机动车尾气和垃圾焚烧烟尘。 为了进一步考察不同城市空气污染来源对可吸入颗粒物PM10的影响，采用非参数估计的局部加权回归散点平滑法（Robust locally weighted regression and smoothing，LOWESS）Cleveland，W.S. Robust locally weighted regression and smoothing scatter-plots.Journal of the American Statistical Association，1979（74）：829-836.对解释变量与PM10浓度进行LOWESS回归，即取一定比例的多年、多城市面板数据，在部分子集中拟合多项式回归曲线，观察数据在局部展现出来的规律和趋势。被解释变量PM10为城市空气可吸入颗粒物年平均浓度，单位为每立方米微克。解释变量包括：城市第二产业增加值占GDP比例，单位为%，表示城市工业化水平；城市固定资产投资总额，单位为万元；地区民用汽车拥有量，单位为万辆由于城市机动车拥有量数据尚缺，采用城市所在地区机动车拥有量代替。；地区煤炭消费总量，单位为万吨。对模型中所有变量取自然对数，缓减数据异方差性及数据不平稳特征。数据来自《中国环境统计年鉴》（历年）、《中国交通年鉴》（历年）、《中国能源统计年鉴》（历年）和《中国统计年鉴》（2012）。
（一）城市工业化水平穿越拐点后，可吸入颗粒物PM10浓度趋于下降
城市第二产业增加值占GDP达到46%以后，可吸入颗粒物PM10呈现出下降趋势（图1a）。废气中主要污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物和烟（粉）尘。2011年，全国二氧化硫排放量2217.9万吨。其中，工业二氧化硫排放量2017.2万吨，占全国二氧化硫排放总量的91.0%。全国氮氧化物排放量2404.3万吨。其中，工业氮氧化物排放量1729.7万吨，占全国氮氧化物排放总量的71.9%。2011年全国烟（粉）尘排放量1278.8万吨。其中，工业烟（粉）尘排放量1100.9万吨，占全国烟（粉）尘排放总量的86.1 %参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。2011年，在全国调查统计的41个工业行业中，电力、热力生产和供应业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业这3个行业共排放二氧化硫1354.3万吨，占重点调查统计工业企业二氧化硫排放总量的71.4%；共排放氮氧化物1471.3万吨，占重点调查统计企业氮氧化物排放总量的88.6%；共排放烟（粉）尘700.9万吨，占重点调查统计企业烟（粉）尘排放量的68.2%。
治理大气污染亟待进一步优化产业结构和产业空间布局。首先，城市规划应该逐步把高污染、高排放的产业园区迁移至人口密度较低的城市新区，使企业节能减排和环境污染监管更加集约化、可控化。第二，要兼顾环境公平，防止城市工业污染向城郊转移。加大环保技术创新和清洁生产改造，保证减排降噪设施的全覆盖，减少对整个产业园区和周边地区的大气污染。第三，在新型城镇化背景下，城市规模有限外延决定了产业空间布局的污染监管集中化和土地要素节约化。城市工业化发展要引领新型城镇化道路，把大城市产业升级、产业转移和中小城市产业承接、产业配套有机组合，既有利于减轻大城市环境污染压力，又有利于资源要素的区域均衡配置，使城市尽快走出工业发展与大气污染压力的深层困境。
（二）固定资产投资增加，可吸入颗粒物PM10浓度也增加
随着固定资产投资越多，可吸入颗粒物PM10浓度越高（图1b）。治理城市空气污染，在优化投资结构和投资方向的基础上，要严格规范建筑施工的环境评估和环境管理，有效控制工地扬尘和运输车辆道路遗撒扬尘的污染扩散。城市房屋建筑、拆迁改造、市政基础设施建设等施工工地和建筑材料运输车的扬尘产生量很大，主要集中在近地面低空，与居民直接接触，成为空气中粉尘污染和可吸入颗粒物的主要来源“花坛、绿地、树池中接近边缘的土壤如果高度超过路面、路肩、围砌，下雨时泥土就会被冲进道路，天晴干燥后就易形成扬尘”，“绿化超高土”是城市道路扬尘的重要来源之一。参考赵晓海发表在《人民日报》2013年5月22日第18版文章《治理道路扬尘需追本溯源》。。目前已经实施的治理措施是向施工单位征收扬尘排污费，作为地方环保专项资金。尽管排污费体现“谁污染、谁付费”的义务原则，但是不能消除从环保投资基金运用到城市空气质量改善之间的时滞效应。同时强制征收扬尘排污费的做法既没有激励效应，也没有惩治效应。
控制施工扬尘污染的关键是建立在短期内能够见到成效的治理模式。从总体上要限制城市施工项目开工总量、施工工地总面积和土石方作业施工周期，控制城市空气中扬尘总量。强化执行监督责任和违规惩治措施，提高扬尘污染责任主体的违规成本。细化可操作的、可管控的扬尘污染防控规章，日常监察施工工地要设置围挡、工地路面硬化、遮盖工地堆料、使用预拌砂浆、定期洒水、门前保洁、循环水清洗工地驶出车辆等防尘措施落实到位。推进文明施工，推广高效洗轮机，启动混凝土搅拌站主机全密闭化改造，促进城市环境治理与城市建设同步发展、协调发展。
（三）地区机动车数量增长，二氧化硫SO2排放量随之增大
机动车尾气排放是城市空气质量恶化的重要污染来源，呈现出煤烟和机动车尾气复合型污染的特点机动车的燃油主要来自化石燃料，其尾气中不仅含有大量PM2.5颗粒物，还含有能够生成PM2.5二次污染物的氮氧化物、硫化物等。。地区二氧化硫SO2排放量随地区机动车数量和私人汽车数量增长而迅速增大（图1c，1d）。2011年全国机动车保有量为20754.6万辆（其中汽车9266.4万辆），比1980年增加30倍，尾气排放总量增加14倍。截至2011年，中国已连续3年成为世界机动车产销第一大国。
依据排放标准分类，达到国Ⅳ及以上标准的汽车只占汽车总保有量的5.7%，国Ⅲ标准的汽车则达到48.0%，国Ⅱ标准的汽车占19.8%，国Ⅰ标准的汽车占17.0%，其余9.5%的汽车还达不到国Ⅰ标准，黄标车的比例为16.4%。2011年在全国范围内，河北省机动车的氮氧化物和颗粒物排放量最大参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。机动车污染防治已经成为空气中细颗粒物治理工作的关键领域美国重点限制机动车及电厂排污。美国环保署针对交通污染对公共汽车和轻型卡车使用清洁能源，减少排放；对柴油发动机执行多层次的废气排放标准，要求发动机生产商制造符合先进排放控制标准的产品，从而使废气排放减少90%以上。欧洲对排污严重汽车征税。参见《治理雾霾，多国有高招》.《人民日报》2013年1月15日第3版。。机动车尾气减排的重点是对公交车、邮政车、垃圾车、工程车等PM2.5排污大户进行全面技术改造。重点推广清洁汽车，出租车改成“双燃料”车，市公交车改为液态天然气LNG公交车，并在市区设立了足够的加气站。全面推进车用燃料清洁化技术升级、提升新车环境准入水平、加快淘汰高排放车辆等综合措施。减少机动车尾气排放应该以鼓励居民调整出行方式的思路为主，优先发展公共交通，提高居民公共交通出行比例，在降低出行机动车总量方面控制交通污染。其前提是完善公共交通基础设施、提高公共交通服务水平，方便居民选择公共交通出行替代家用机动车出行。例如严禁机动车在自行车道停车，保证骑自行车出行者人身安全，城市公共自行车借还处应该留出私人自行车停车位置等。 （四）煤炭消费量增长，可吸入颗粒物PM10浓度和二氧化硫SO2排放量随之增大
随着地区煤炭消费量增长，城市可吸入颗粒物PM10浓度和地区二氧化硫SO2排放量都明显增大，地区二氧化硫SO2排放量增长速度更快（图1e、图1f）。燃煤发电和燃煤取暖排放的汞、硫、硝、烟尘等多污染物，直接损害空气质量。我国目前仍以燃煤发电为主，政府行政定价保证了能源成本较低，但是燃煤发电导致空气污染严重，尤其是在北方冬季集中供暖季节，燃煤取暖的污染物排放比例更高。2011年全国煤炭消费总量34.25亿吨，占能源消费总量近70%，而且仍在以年均10%的速度增长。2011年全国独立火电厂的二氧化硫排放量为819万吨，占全国工业二氧化硫排放量的40.6%；全国独立火电厂的氮氧化物排放量为1073万吨，占全国工业氮氧化物排放量的62.0%参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。
治理大气污染必须打破能源成本与居民支付承受能力、能源消费与环境污染之间复杂矛盾的多重制约。逐步减少煤炭消费所占比例是能源结构调整的总趋势。2013年1月，国务院常务会议提出，加快形成能源消费强度和消费总量双控制的新机制，划出“2015年能源消费总量不超过40亿吨标准煤”的红线。加快风能、太阳能等可再生能源开发和天然气等清洁能源基础设施建设和推广尽管天然气作为一种准清洁能源，消费过程中产生污染物极低，但是天然气储备总量和消费需求之间矛盾已经越来越大。近年来，我国国内天然气消费的绝对水平和增长幅度都超过国内供给。2013年上半年，我国天然气消费842亿方，同比增长14.8%，而全国上半年产量仅589亿方，增长9.3%。同时，2013年上半年，我国进口天然气247亿方，同比增长27.2%。目前我国天然气对外依存度约为30%。。更为重要的是，新能源替代的思路不能是单纯为了解决能源消费过程的环境影响而忽视新能源开发环节的生态影响。化石能源和可再生能源的定价必须包含和体现出环境污染成本与生态补偿费用，缩小目前化石能源价格偏低和可再生能源价格偏高的差距，用价格杠杆优化能源需求结构。北方集中取暖城市还要继续推进燃煤锅炉清洁能源改造、平房采暖“煤改电”。依靠技术创新提高传统能源使用效率和减排效率、加快化石能源产品技术升级。
（五）垃圾焚烧产生烟尘排放，加重大气二次污染
推进垃圾填埋气发电和垃圾焚烧发电是解决“垃圾围城”的可行办法，被普遍认为是兼具环保和新能源双重优良属性垃圾填埋气发电的局限性在于增大水体污染风险和占用土地资源。纽约、伦敦等国外城市目前已经摒弃或者规划在2025年之后不再使用垃圾填埋技术。参见刘安国、蒋美英、杨开忠论文《世界城市固体废弃物管理对北京市的借鉴意义》，发表在《北京社会科学》2011年第4期。。垃圾焚烧发电的弊端是由于垃圾燃烧不充分，产生有害气体，污染空气环境。出现这种矛盾主要是因为生活垃圾源头分类不到位、后期处理“大锅烩”，导致垃圾含水量偏高。2011年我国有20个省区、直辖市拥有垃圾焚烧厂共计109座，占垃圾无害化处理厂数的16.1%。2011年垃圾焚烧处理总量为2599.28万吨，垃圾焚烧处理能力平均为每日9.4万吨，占全部垃圾无害化每日处理能力的23%。与全国其他省区比较，2011年浙江省集中式污染治理设施的二氧化硫排放量最大，江苏省集中式污染治理设施的氮氧化物排放量最大，安徽省集中式污染治理设施的烟（粉）尘排放量最大集中式污染治理设施调查范围包括辖区内所有集中式污染治理设施，包括污水处理厂、垃圾处理厂（场）、危险废物（医疗废物）处理（处置）厂。参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。
城市生活垃圾处理应该由产业化、市场化运行模式创新阶段向减排化、减量化和资源化战略更高目标阶段发展，重点放在控制和管理生活垃圾源头上。一方面加快垃圾收集、运输、燃烧处理环节的技术升级改造，新改扩建垃圾小压站、中转站和湿垃圾处置利用设施，增加垃圾分类收运车辆。另一方面要尽快建立、健全垃圾分类制度，通过多种渠道宣传、规范和激励城镇居民积极参与、严格执行生活垃圾分类，降低城镇生活垃圾无害化处理难度，保护城市水体和空气质量。在垃圾分类源头，政府给予垃圾分类减量工作适当补贴，配置源头减量设备，例如一次性向居民发放分类垃圾桶，补贴分类垃圾袋差价，居民社区添置分类垃圾桶。在垃圾集中环节，强化保洁员的二次分拣工作，并给予足够的经济激励。在垃圾处理终端，保证生活垃圾末端处置费用的投入。
三、大气污染的协同治理模式
与经济发展方式转变大气污染治理的思路是要把优化调整结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，既要促进改善民生，又要培育新的经济增长点。转变经济发展方式和生活方式是根治大气污染的根本出路，是使生态文明建设具体化的实现手段。理想的大气污染的协同治理模式应该具备统筹协调、标本兼治、成本代价小、经济效益好等基本特征。
（一）从中短期看，明确大气污染协同治理的实施主体、任务分工和协作机制
生态社会是工业社会的必然趋势，而工业社会不会自发过渡到生态社会。政府、企业和居民都要承担起环境责任，找准在大气污染综合治理工程中的角色定位。
1.政府要着力于完善环境立法和制度创新，强化对生产者环境污染的约束和惩治。政府即是大气污染治理的主体之一，更是治理的主导。环境保护必须在政府的主导下推进，采取“硬措施”，加强对个体污染行为的惩罚。同时政府还要增强企业节约资源、保护环境的外在监管压力和内生经济动力，倒逼企业放弃粗放型的开发方式和生产方式，倒逼消费者放弃浪费型的消费方式。
第一，加强大气污染多种来源治理的法制建设，完善绿色经济健康发展的法律保障。重视大气污染相关领域技术标准的细则制定与落实，赋予相关技术规范法律效力，加强强制标准实施的行政监督，同时坚决杜绝行政权力对环境执法的干扰，建成长效治理机制例如2010年国务院下发《关于推进大气污染联防联控工作、改善区域空气质量的指导意见》。直至2013年7月为止，大气污染联防联控工作具体细则尚未出台。2012年国务院批复通过《重点区域大气污染防治‘十二五’规划》中的“区域大气污染联防联控联席会议制度”还在进行方案细化设计。。 第二，建立充分反映市场供求、资源稀缺程度以及环境损害成本的价格形成机制，避免排污者将污染成本转嫁。保证环境经济政策客观体现资源环境价值，使污染治理、生态恢复成本与市场价格趋于一致对环境保护使用税收政策、激励政策、研发补贴等政策，其核心是对环境本身的定价问题。从根本上保证新能源类企业有合理利润和技术创新投入。，提高节能减排相关政策的经济性和先导性新能源发电政策的制定应综合考虑电源本身的特性和与电网的关系。2011年光伏产能大省江苏省用电量是4200亿度，但是光伏发电不超过1亿度。例如，从2013年5月1日开始，德国分布式光伏政策从仅补贴发电单元扩大到了补贴保障光伏发电的储能单元。参见孙李平文章《解读德国分布式光伏储能补贴政策》，《中国能源报》2013年5月27日第5版。、稳定性和连续性。
第三，制定绿色经济发展中长期规划，统筹安排与指导绿色经济有序发展。完善绿色经济政策体系，根据市场形势变化及时对相关政策进行调整、完善和落实。建立绿色科技创新体系，促进绿色科技与绿色产业相结合。积极开展绿色经济国际合作，推动绿色贸易发展。
第四，逐步完善差别化考核，甩掉GDP包袱，把主要考核指标设置为生态建设、生态产业发展、棚户区改造等方面，促进各级干部对绿色转型发展理念的认同。加强对环评机构和从业人员的诚信管理，强化对排污费征收使用的监督管理，接受社会监督。
第五，尽快理顺多部门之间协调治理大气污染的合作机制，化解自然生态系统关联性与行政管理部门分散性之间的矛盾，理顺区域联防联控大气污染的机制建设例如贵阳市对环境污染协同治理模式做出有益探索。2012年底，贵阳市整合环保局、林业局、园林局，并将文明办、发改、工信、住建、城管、水利等部门涉及生态文明的相关职责划转，组建了贵阳市生态文明建设委员会，负责全市生态文明建设的统筹规划、组织协调和督促检查等工作。，跨地区、多领域、多部门协作配合、共同治理，协调完善“节能”与“减排”两大目标有的地方政府，为了所谓的“优化经济发展环境”，给一些高污染企业发放“绿卡”、“挂牌保护”、“进厂审签”、“预约执法”等土政策，在环保问题上袒护污染行为，导致环保执法部门对企业的正常监督执法受到阻挠。。
第六，大气环境质量标准与污染排放标准必须相互衔接。及时修改行业的排放标准，严格控制大气污染物区域排放总量在环境容量范围以内，从而不断提高城市空气污染治理水平，减少废气排放总量。
2.企业着力于积极将环境约束转化为竞争优势，把创新驱动与提高绿色竞争力结合起来，在履行环境责任中实现绿色发展。自“十二五”以来，随着企业对节能减排问题认识逐步加深与市场机制作用的凸显，企业节能减排的主体地位和内生动力不断加强参见《2012年中国企业节能减排状况报告》，由中国企业联合会、中国企业家协会、中国企业管理科学基金会联合推出，报告执笔人胡迟系国务院国资委研究中心研究员。。在列入国家“十二五”规划的七大战略新兴产业中，节能环保、生物、新能源、新材料等产业都与绿色发展密切相关。面对第三次工业革命的新能源技术浪潮，企业应该抓住国家鼓励节能环保生产的优惠政策和发展机遇，积极投入技术开发，促进产品升级，实现一系列绿色要素以及组合方式从小创新到大创新、从局部创新到大范围创新、再到根本性全面性创新。
第一，炼油生产企业加快油品质量升级。创新驱动是加快转变能源发展方式的关键环节。对于有利于优化能源消费结构的产品升级，其升级成本由企业和消费者共同承担。依据各地经济发展水平和消费者承受程度，以大城市为试点，分地区加快油品质量升级步伐，缓解城市交通大气污染。
第二，绿色能源企业要调整投资战略和市场战略。未来投资重点应该从“重制造，轻应用”的发展模式转向启动国内市场需求和完善产品应用设施条件上，减轻对国外市场的依赖程度。一方面对国内绿色能源消费和能源结构调整做出实质性推进，另一方面有利于绿色能源行业自身的平稳、可持续发展，减轻国外反倾销的经营风险。
第三，企业把承担生态责任转化为内生动力，用绿色技术创新和清洁生产管理提升自身在国际产业链中的定位。积极参与建立国家技术标准体系，探索创新绿色产品和绿色服务的商业模式，做到保护环境质量与跨越国外绿色壁垒并举，从生态文明建设中找到新的经济增长点。
第四，企业按照“减量化、再利用、资源化”的原则，着力把管理作为节能减排的重要抓手，更加注重依靠管理制度和各种管理手段、工具来提高能源利用效率、开展节能减排，更多运用新理念新工具新手段把循环经济、清洁生产等先进理念与模式融入到公司发展战略、管理体系和日常经营活动之中，用于开展节能减排。
3.消费者着力于养成绿色消费习惯，按“减量化、资源化、再利用”的原则处理生活垃圾，不断提高公民环境认知水平、生态伦理、参与意愿等环境素养。从生产方式变革到消费方式变革是大气污染协同治理的全民化和社会化过程。培育社会力量不断成长成熟是确立社会协同治理模式的基础和前提严国萍、任泽涛：《论社会管理体制中的社会协同》，《中国行政管理》，2013年第4期。。如何走出“吉登斯悖论”安东尼·吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社，2009年第1版。启示我们，提高公众对环境保护的参与意识、培养居民绿色消费偏好是大气污染协同治理的社会支持和重要基础。
第一，通过选择循环消费品增强对生产者环境污染的约束。消费者利用货币选票自觉选择节能、环保、绿色、可循环产品，关注企业绿色履责还包括产品售后服务和环境影响。要加大绿色消费宣传力度，鼓励使用节能、节水认证产品、环境标志产品和再生利用产品，促进消费者对消费品的循环利用，杜绝浪费。
第二，自觉做好生活垃圾分类。垃圾分类是垃圾无害化处理的前端关键环节，只有垃圾分类好，才能提高后续的再利用环节效率，减少焚烧产生和排放有毒气体。社区、街道部门要承担起垃圾分类宣传、引导、监督工作，促进居民形成垃圾分类的意识和习惯。只有居民积极响应健康消费、循环消费的生活方式，才能使推进生态文明建设落到实处2013年7月《江苏省生态文明建设规划》提出，到2015年江苏省8%的人口将实现垃圾分类收集、23%的城市居民出行将依靠公共交通；到2022年，两者分别达到30%和26%，把健康消费的具体细化指标纳入生态文明建设“硬约束”。。 第三，积极参与绿色低碳出行。低碳出行需要居民理解、支持和主动参与。遵守地方政府推行的“无车日”活动和限行规定；社区居民拼车上班能有效降低车辆和燃油费用，这些都属于绿色出行方式，既能节省费用、又可以为改善城市空气质量尽一份力。
（二）从长期看，建立绿色经济运行体系，加快经济发展方式实现绿色转型
党的十八大报告提出“美丽中国”，充分展现了党和政府大力推进生态文明建设的决心。经济发展和环境保护之间并不是无解方程，促进经济发展方式实现绿色转型便是解题思路。绿色经济是指能改善人类福利和社会公平，同时极大地降低环境危害和生态稀缺性的经济模式。发展绿色经济是治理大气污染的根本途径。生态文明是绿色发展的理论基石，绿色发展、循环发展、低碳发展是生态文明的实施方略。生态文明是人类活动与自然环境的一种互利耦合形态。生态文明建设不能简单地从防治污染入手，更为重要的是改变人的行为模式和经济社会发展模式，使社会生产、消费、制度和观念发生根本变化李国平：《加强生态文明重要制度建设》，《光明日报》，2013年1月23日第11版。。我国经济社会发展正在处于一个转变经济发展方式的关键时期，城市大气污染治理要通过绿色经济形态构成生态文明建设的绿色发展模式。
1.积极发展节能环保产业和绿色能源产业。生态文明建设要做到环境问题不欠新帐、多还旧账，只能依靠绿色发展来绿化生产方式。生态文明是社会经济发展过程中的一种社会形态，需要相应的经济形态作为绿色发展的物质基础和投入支撑。落实生态文明理念、实现绿色发展的出路是促进节能环保产业和绿色低碳产业稳步发展，培育和发展节能、环保、绿色、智能的战略性新兴产业，用绿色创新驱动增强生态产品的生产能力和市场竞争力，作为绿色经济形态的现实依托和新的经济增长点2012年我国节能服务产业发展迅速节能服务产业总产值，从2011年1250亿元增长到1653亿元，增长32%。截至2012年底，全国从事节能服务业务的企业达4175家，比上年增长7%。从业人员达到43万人，比上年增长14%。参见《节能服务产业总产值增三成》，《人民日报》，2013年1月26日第10版。。只有推动生态文明建设的自我循环、不断创新绿色经济模式，才能走上在发展中保护、在保护中发展的新型环保道路，实现生态文明建设与经济建设的融合发展、良性互动。
2.有力推动传统产业实现绿色转型。推动绿色经济发展需要深化要素市场改革，解决目前发展方式的利益链条，推动土地、能源等生产要素的市场化配置方式，改变产业部门之间的利益格局。在低碳发展中节能环保产业和低碳产业不能孤立化、封闭化，要与调整产业结构、优化产业转型升级、制造型企业节约增效、调整内需消费模式、优化生产力空间布局紧密结合起来，推进生态文明建设深度融入到经济建设之中。积极推动传统产业的低碳转型和生态转型，促进产品节能化、低碳化和循环化技术升级，推出一系列支持节能环保产品消费的激励政策，从而加快整个经济社会发展方式实现绿色转型。推进绿色发展战略实施到位应该保证发展与改革并举，以改革红利激活发展红利。□
（责任编辑：严国萍）
关键词：大气污染；污染来源；协同治理；局部加权回归散点平滑法
中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）06-0117-08
大气污染治理是一项复杂的环境管理系统工程，是推进环境基本公共服务均等化的重要内容。明确大气污染来源分类是突出重点、多管齐下、科学施策的重要基础。由于大气污染的流动性强、可替代性弱，导致大气污染对居民身体健康的危害极大①。改善大气环境要从有效降低大气污染物排放的源头抓起，这决定了我们必须实现多项污染物的综合协同减排。下面主要探讨对大气污染现状、污染来源和治理模式的一些认识，进一步尝试回答“谁来治理”、“怎么治理”的问题。
一、当前我国大气污染及治理现状
2013年6月14日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署大气污染防治十条措施。会议认为，大气污染防治既是重大民生问题，也是经济升级的重要抓手。今年年初我国出现了著名的“雾霾一月”，一些地区尤其是大城市连续遭受雾霾天气影响，出现空气重度污染，大雾预警升至最高级别——大雾黄色预警根据环保部卫星中心遥感监测，2013年1月全国灰霾面积最大时143万平方公里。1月污染面积超过100万平方公里的天数达到12天。1月中下旬的灰霾面积明显大于2012年同期。详见《人民日报》2013年2月16日第9版。。由于大雾阻碍大气污染物扩散，雾霾天气导致空气中污染物浓度迅速增高。事实上，气象因素只是雾霾天气发生的直接自然诱因。从本质上看，人为污染物排放才是城市大气严重污染的根本原因。长期以来，不可持续的生产方式和不健康的生活消费习惯导致大气污染问题持续爆发雾霾天气的首要空气污染物是可吸入颗粒物PM10和PM2.5。可吸入颗粒物有一次生成和二次生成两种产生方式，许多污染物如二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等发生复杂的化学反应生成二次PM2.5。。目前我国大气污染经过长期累积后已经到了污染高峰期，并且具有区域性、复合型大气污染特点。尽管2012年我国地级及以上城市空气中可吸入颗粒物PM10年均浓度达到或优于二级标准的城市占91.4%，劣于三级标准的城市占8.6%。但是2013年上半年我国74个城市PM2.5的平均浓度达到每立方米76微克（浓度范围为每立方米24微克至172微克）。依据年均值二级标准（每立方米35微克），这74个城市中约有94.6%的城市没有达标，仅有舟山、惠州、海口和拉萨四个城市达标。根据日均值二级标准（每立方米75微克），超标率平均为35.4%。可见，PM2.5已经为城市空气环境的首要污染物。
为了进一步加强大气复合污染综合治理，有效改善城市大气质量，2012年10月环境保护部、国家发改革委、财政部联合制定了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。早在2010年6月浙江省人民政府制定了《浙江省清洁空气行动方案》，2012年制定了《浙江省大气复合污染防治实施方案》，2013年制定了《浙江省大气污染防治2013年实施方案》。浙江省多个城市制定了大气复合污染防治实施方案和2013年大气复合污染整治工作计划例如，2012年12月杭州市政府制定了《杭州市大气复合污染防治实施方案》，2013年6月制定了《杭州市2013年大气复合污染整治实施计划》；2013年1月湖州市政府制定了《湖州市大气复合污染防治实施方案》，2013年5月制定了《湖州市2013年大气复合污染防治工作计划》；2013年5月金华市政府制定了《金华市大气复合污染防治实施方案》和《金华市大气污染防治2013年实施计划》等。。这些实施方案列出了多个大气污染整治工程，实施完成这些工程需要政府多个不同部门协调配合，涉及环保局、发改委、经信委、财政局、质监局、公安局、交通运输局、商务局、国资委、建设局、行政执法局、工商局、旅游局、气象局等十余个部门。
当前大气污染治理进展比较缓慢，城市空气质量改善还不够明显。2013年上半年全国74个城市空气质量平均达标天数比例为54.8%，主要污染物是细微颗粒物PM2.5和臭氧O3，分别占污染总天数的63.4%和20.1%；PM2.5平均浓度为76μg/m3，PM10平均浓度为123μg/m3。京津冀地区、长三角地区和珠三角地区城市PM2.5平均浓度分别为115μg/m3、69μg/m3和44μg/m3，大部分城市未达到PM2.5年均值二级标准仅舟山、惠州满足PM2.5年均值二级标准。。京津冀地区、长三角地区和珠三角地区城市PM10平均浓度分别为193μg/m3、103μg/m3和64μg/ m3，大部分城市不满足PM10年均值二级标准舟山、丽水、惠州、珠海、深圳等7个城市满足PM10年均值二级标准。。京津冀地区、长三角地区和珠三角地区空气质量平均达标天数比例分别为31.0%、57.5%和79.8%。其中，北京市达标天数比例为38.9%，天津市达标天数比例为36.5%，石家庄市达标天数比例为9.9%。上海市达标天数比例为65.2%，并且无严重污染天次。广州市达标天数比例为64.6%，并且无重度及以上污染天次。
二、大气污染来源的归类分析
在提高现代化水平的进程中，改善大气质量是科学发展的前提和基础，是居民逐步转变生产、生活方式的环境尺度。环境污染对经济增长具有抑制作用，并且单位环境污染的反作用要强于其他要素对经济的促进作用苏为华、张崇辉：《关于异质性假说的中国EKC再检验》，《统计研究》，2011年第12期。。已有学者对我国大气污染与经济增长等经济变量之间的关系进行实证研究。卢宁等（2009）把二氧化硫作为环境代理指标检验环境污染与社会资本之间的数量关系卢宁、李国平：《基于EKC 框架的社会资本水平对环境质量的影响研究》，《统计研究》，2009年第5期。；吴军等（2010）考察二氧化硫对技术进步的影响机制吴军、笪凤媛、张建华：《环境管制与中国区域生产率增长》，《统计研究》，2010年第1期。。张成等（2011）研究了不同工业化水平分组的二氧化硫排放量与经济增长的关系张成、朱乾龙、于同申：《环境污染和经济增长的关系》，《统计研究》，2011年第1期。。这些研究都是以地区或国家的多样环境污染数据为指标。由于不同环境污染物产生和排放的特殊性，其产生污染危害的途径不尽相同。本文依据大气污染源的类型，尝试把改善大气质量的长期任务分解为以下五个方面，包括工业废气、建设工程扬尘、煤烟、机动车尾气和垃圾焚烧烟尘。 为了进一步考察不同城市空气污染来源对可吸入颗粒物PM10的影响，采用非参数估计的局部加权回归散点平滑法（Robust locally weighted regression and smoothing，LOWESS）Cleveland，W.S. Robust locally weighted regression and smoothing scatter-plots.Journal of the American Statistical Association，1979（74）：829-836.对解释变量与PM10浓度进行LOWESS回归，即取一定比例的多年、多城市面板数据，在部分子集中拟合多项式回归曲线，观察数据在局部展现出来的规律和趋势。被解释变量PM10为城市空气可吸入颗粒物年平均浓度，单位为每立方米微克。解释变量包括：城市第二产业增加值占GDP比例，单位为%，表示城市工业化水平；城市固定资产投资总额，单位为万元；地区民用汽车拥有量，单位为万辆由于城市机动车拥有量数据尚缺，采用城市所在地区机动车拥有量代替。；地区煤炭消费总量，单位为万吨。对模型中所有变量取自然对数，缓减数据异方差性及数据不平稳特征。数据来自《中国环境统计年鉴》（历年）、《中国交通年鉴》（历年）、《中国能源统计年鉴》（历年）和《中国统计年鉴》（2012）。
（一）城市工业化水平穿越拐点后，可吸入颗粒物PM10浓度趋于下降
城市第二产业增加值占GDP达到46%以后，可吸入颗粒物PM10呈现出下降趋势（图1a）。废气中主要污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物和烟（粉）尘。2011年，全国二氧化硫排放量2217.9万吨。其中，工业二氧化硫排放量2017.2万吨，占全国二氧化硫排放总量的91.0%。全国氮氧化物排放量2404.3万吨。其中，工业氮氧化物排放量1729.7万吨，占全国氮氧化物排放总量的71.9%。2011年全国烟（粉）尘排放量1278.8万吨。其中，工业烟（粉）尘排放量1100.9万吨，占全国烟（粉）尘排放总量的86.1 %参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。2011年，在全国调查统计的41个工业行业中，电力、热力生产和供应业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业这3个行业共排放二氧化硫1354.3万吨，占重点调查统计工业企业二氧化硫排放总量的71.4%；共排放氮氧化物1471.3万吨，占重点调查统计企业氮氧化物排放总量的88.6%；共排放烟（粉）尘700.9万吨，占重点调查统计企业烟（粉）尘排放量的68.2%。
治理大气污染亟待进一步优化产业结构和产业空间布局。首先，城市规划应该逐步把高污染、高排放的产业园区迁移至人口密度较低的城市新区，使企业节能减排和环境污染监管更加集约化、可控化。第二，要兼顾环境公平，防止城市工业污染向城郊转移。加大环保技术创新和清洁生产改造，保证减排降噪设施的全覆盖，减少对整个产业园区和周边地区的大气污染。第三，在新型城镇化背景下，城市规模有限外延决定了产业空间布局的污染监管集中化和土地要素节约化。城市工业化发展要引领新型城镇化道路，把大城市产业升级、产业转移和中小城市产业承接、产业配套有机组合，既有利于减轻大城市环境污染压力，又有利于资源要素的区域均衡配置，使城市尽快走出工业发展与大气污染压力的深层困境。
（二）固定资产投资增加，可吸入颗粒物PM10浓度也增加
随着固定资产投资越多，可吸入颗粒物PM10浓度越高（图1b）。治理城市空气污染，在优化投资结构和投资方向的基础上，要严格规范建筑施工的环境评估和环境管理，有效控制工地扬尘和运输车辆道路遗撒扬尘的污染扩散。城市房屋建筑、拆迁改造、市政基础设施建设等施工工地和建筑材料运输车的扬尘产生量很大，主要集中在近地面低空，与居民直接接触，成为空气中粉尘污染和可吸入颗粒物的主要来源“花坛、绿地、树池中接近边缘的土壤如果高度超过路面、路肩、围砌，下雨时泥土就会被冲进道路，天晴干燥后就易形成扬尘”，“绿化超高土”是城市道路扬尘的重要来源之一。参考赵晓海发表在《人民日报》2013年5月22日第18版文章《治理道路扬尘需追本溯源》。。目前已经实施的治理措施是向施工单位征收扬尘排污费，作为地方环保专项资金。尽管排污费体现“谁污染、谁付费”的义务原则，但是不能消除从环保投资基金运用到城市空气质量改善之间的时滞效应。同时强制征收扬尘排污费的做法既没有激励效应，也没有惩治效应。
控制施工扬尘污染的关键是建立在短期内能够见到成效的治理模式。从总体上要限制城市施工项目开工总量、施工工地总面积和土石方作业施工周期，控制城市空气中扬尘总量。强化执行监督责任和违规惩治措施，提高扬尘污染责任主体的违规成本。细化可操作的、可管控的扬尘污染防控规章，日常监察施工工地要设置围挡、工地路面硬化、遮盖工地堆料、使用预拌砂浆、定期洒水、门前保洁、循环水清洗工地驶出车辆等防尘措施落实到位。推进文明施工，推广高效洗轮机，启动混凝土搅拌站主机全密闭化改造，促进城市环境治理与城市建设同步发展、协调发展。
（三）地区机动车数量增长，二氧化硫SO2排放量随之增大
机动车尾气排放是城市空气质量恶化的重要污染来源，呈现出煤烟和机动车尾气复合型污染的特点机动车的燃油主要来自化石燃料，其尾气中不仅含有大量PM2.5颗粒物，还含有能够生成PM2.5二次污染物的氮氧化物、硫化物等。。地区二氧化硫SO2排放量随地区机动车数量和私人汽车数量增长而迅速增大（图1c，1d）。2011年全国机动车保有量为20754.6万辆（其中汽车9266.4万辆），比1980年增加30倍，尾气排放总量增加14倍。截至2011年，中国已连续3年成为世界机动车产销第一大国。
依据排放标准分类，达到国Ⅳ及以上标准的汽车只占汽车总保有量的5.7%，国Ⅲ标准的汽车则达到48.0%，国Ⅱ标准的汽车占19.8%，国Ⅰ标准的汽车占17.0%，其余9.5%的汽车还达不到国Ⅰ标准，黄标车的比例为16.4%。2011年在全国范围内，河北省机动车的氮氧化物和颗粒物排放量最大参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。机动车污染防治已经成为空气中细颗粒物治理工作的关键领域美国重点限制机动车及电厂排污。美国环保署针对交通污染对公共汽车和轻型卡车使用清洁能源，减少排放；对柴油发动机执行多层次的废气排放标准，要求发动机生产商制造符合先进排放控制标准的产品，从而使废气排放减少90%以上。欧洲对排污严重汽车征税。参见《治理雾霾，多国有高招》.《人民日报》2013年1月15日第3版。。机动车尾气减排的重点是对公交车、邮政车、垃圾车、工程车等PM2.5排污大户进行全面技术改造。重点推广清洁汽车，出租车改成“双燃料”车，市公交车改为液态天然气LNG公交车，并在市区设立了足够的加气站。全面推进车用燃料清洁化技术升级、提升新车环境准入水平、加快淘汰高排放车辆等综合措施。减少机动车尾气排放应该以鼓励居民调整出行方式的思路为主，优先发展公共交通，提高居民公共交通出行比例，在降低出行机动车总量方面控制交通污染。其前提是完善公共交通基础设施、提高公共交通服务水平，方便居民选择公共交通出行替代家用机动车出行。例如严禁机动车在自行车道停车，保证骑自行车出行者人身安全，城市公共自行车借还处应该留出私人自行车停车位置等。 （四）煤炭消费量增长，可吸入颗粒物PM10浓度和二氧化硫SO2排放量随之增大
随着地区煤炭消费量增长，城市可吸入颗粒物PM10浓度和地区二氧化硫SO2排放量都明显增大，地区二氧化硫SO2排放量增长速度更快（图1e、图1f）。燃煤发电和燃煤取暖排放的汞、硫、硝、烟尘等多污染物，直接损害空气质量。我国目前仍以燃煤发电为主，政府行政定价保证了能源成本较低，但是燃煤发电导致空气污染严重，尤其是在北方冬季集中供暖季节，燃煤取暖的污染物排放比例更高。2011年全国煤炭消费总量34.25亿吨，占能源消费总量近70%，而且仍在以年均10%的速度增长。2011年全国独立火电厂的二氧化硫排放量为819万吨，占全国工业二氧化硫排放量的40.6%；全国独立火电厂的氮氧化物排放量为1073万吨，占全国工业氮氧化物排放量的62.0%参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。
治理大气污染必须打破能源成本与居民支付承受能力、能源消费与环境污染之间复杂矛盾的多重制约。逐步减少煤炭消费所占比例是能源结构调整的总趋势。2013年1月，国务院常务会议提出，加快形成能源消费强度和消费总量双控制的新机制，划出“2015年能源消费总量不超过40亿吨标准煤”的红线。加快风能、太阳能等可再生能源开发和天然气等清洁能源基础设施建设和推广尽管天然气作为一种准清洁能源，消费过程中产生污染物极低，但是天然气储备总量和消费需求之间矛盾已经越来越大。近年来，我国国内天然气消费的绝对水平和增长幅度都超过国内供给。2013年上半年，我国天然气消费842亿方，同比增长14.8%，而全国上半年产量仅589亿方，增长9.3%。同时，2013年上半年，我国进口天然气247亿方，同比增长27.2%。目前我国天然气对外依存度约为30%。。更为重要的是，新能源替代的思路不能是单纯为了解决能源消费过程的环境影响而忽视新能源开发环节的生态影响。化石能源和可再生能源的定价必须包含和体现出环境污染成本与生态补偿费用，缩小目前化石能源价格偏低和可再生能源价格偏高的差距，用价格杠杆优化能源需求结构。北方集中取暖城市还要继续推进燃煤锅炉清洁能源改造、平房采暖“煤改电”。依靠技术创新提高传统能源使用效率和减排效率、加快化石能源产品技术升级。
（五）垃圾焚烧产生烟尘排放，加重大气二次污染
推进垃圾填埋气发电和垃圾焚烧发电是解决“垃圾围城”的可行办法，被普遍认为是兼具环保和新能源双重优良属性垃圾填埋气发电的局限性在于增大水体污染风险和占用土地资源。纽约、伦敦等国外城市目前已经摒弃或者规划在2025年之后不再使用垃圾填埋技术。参见刘安国、蒋美英、杨开忠论文《世界城市固体废弃物管理对北京市的借鉴意义》，发表在《北京社会科学》2011年第4期。。垃圾焚烧发电的弊端是由于垃圾燃烧不充分，产生有害气体，污染空气环境。出现这种矛盾主要是因为生活垃圾源头分类不到位、后期处理“大锅烩”，导致垃圾含水量偏高。2011年我国有20个省区、直辖市拥有垃圾焚烧厂共计109座，占垃圾无害化处理厂数的16.1%。2011年垃圾焚烧处理总量为2599.28万吨，垃圾焚烧处理能力平均为每日9.4万吨，占全部垃圾无害化每日处理能力的23%。与全国其他省区比较，2011年浙江省集中式污染治理设施的二氧化硫排放量最大，江苏省集中式污染治理设施的氮氧化物排放量最大，安徽省集中式污染治理设施的烟（粉）尘排放量最大集中式污染治理设施调查范围包括辖区内所有集中式污染治理设施，包括污水处理厂、垃圾处理厂（场）、危险废物（医疗废物）处理（处置）厂。参见《2012年中国环境统计年报》，环保部网站。。
城市生活垃圾处理应该由产业化、市场化运行模式创新阶段向减排化、减量化和资源化战略更高目标阶段发展，重点放在控制和管理生活垃圾源头上。一方面加快垃圾收集、运输、燃烧处理环节的技术升级改造，新改扩建垃圾小压站、中转站和湿垃圾处置利用设施，增加垃圾分类收运车辆。另一方面要尽快建立、健全垃圾分类制度，通过多种渠道宣传、规范和激励城镇居民积极参与、严格执行生活垃圾分类，降低城镇生活垃圾无害化处理难度，保护城市水体和空气质量。在垃圾分类源头，政府给予垃圾分类减量工作适当补贴，配置源头减量设备，例如一次性向居民发放分类垃圾桶，补贴分类垃圾袋差价，居民社区添置分类垃圾桶。在垃圾集中环节，强化保洁员的二次分拣工作，并给予足够的经济激励。在垃圾处理终端，保证生活垃圾末端处置费用的投入。
三、大气污染的协同治理模式
与经济发展方式转变大气污染治理的思路是要把优化调整结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，既要促进改善民生，又要培育新的经济增长点。转变经济发展方式和生活方式是根治大气污染的根本出路，是使生态文明建设具体化的实现手段。理想的大气污染的协同治理模式应该具备统筹协调、标本兼治、成本代价小、经济效益好等基本特征。
（一）从中短期看，明确大气污染协同治理的实施主体、任务分工和协作机制
生态社会是工业社会的必然趋势，而工业社会不会自发过渡到生态社会。政府、企业和居民都要承担起环境责任，找准在大气污染综合治理工程中的角色定位。
1.政府要着力于完善环境立法和制度创新，强化对生产者环境污染的约束和惩治。政府即是大气污染治理的主体之一，更是治理的主导。环境保护必须在政府的主导下推进，采取“硬措施”，加强对个体污染行为的惩罚。同时政府还要增强企业节约资源、保护环境的外在监管压力和内生经济动力，倒逼企业放弃粗放型的开发方式和生产方式，倒逼消费者放弃浪费型的消费方式。
第一，加强大气污染多种来源治理的法制建设，完善绿色经济健康发展的法律保障。重视大气污染相关领域技术标准的细则制定与落实，赋予相关技术规范法律效力，加强强制标准实施的行政监督，同时坚决杜绝行政权力对环境执法的干扰，建成长效治理机制例如2010年国务院下发《关于推进大气污染联防联控工作、改善区域空气质量的指导意见》。直至2013年7月为止，大气污染联防联控工作具体细则尚未出台。2012年国务院批复通过《重点区域大气污染防治‘十二五’规划》中的“区域大气污染联防联控联席会议制度”还在进行方案细化设计。。 第二，建立充分反映市场供求、资源稀缺程度以及环境损害成本的价格形成机制，避免排污者将污染成本转嫁。保证环境经济政策客观体现资源环境价值，使污染治理、生态恢复成本与市场价格趋于一致对环境保护使用税收政策、激励政策、研发补贴等政策，其核心是对环境本身的定价问题。从根本上保证新能源类企业有合理利润和技术创新投入。，提高节能减排相关政策的经济性和先导性新能源发电政策的制定应综合考虑电源本身的特性和与电网的关系。2011年光伏产能大省江苏省用电量是4200亿度，但是光伏发电不超过1亿度。例如，从2013年5月1日开始，德国分布式光伏政策从仅补贴发电单元扩大到了补贴保障光伏发电的储能单元。参见孙李平文章《解读德国分布式光伏储能补贴政策》，《中国能源报》2013年5月27日第5版。、稳定性和连续性。
第三，制定绿色经济发展中长期规划，统筹安排与指导绿色经济有序发展。完善绿色经济政策体系，根据市场形势变化及时对相关政策进行调整、完善和落实。建立绿色科技创新体系，促进绿色科技与绿色产业相结合。积极开展绿色经济国际合作，推动绿色贸易发展。
第四，逐步完善差别化考核，甩掉GDP包袱，把主要考核指标设置为生态建设、生态产业发展、棚户区改造等方面，促进各级干部对绿色转型发展理念的认同。加强对环评机构和从业人员的诚信管理，强化对排污费征收使用的监督管理，接受社会监督。
第五，尽快理顺多部门之间协调治理大气污染的合作机制，化解自然生态系统关联性与行政管理部门分散性之间的矛盾，理顺区域联防联控大气污染的机制建设例如贵阳市对环境污染协同治理模式做出有益探索。2012年底，贵阳市整合环保局、林业局、园林局，并将文明办、发改、工信、住建、城管、水利等部门涉及生态文明的相关职责划转，组建了贵阳市生态文明建设委员会，负责全市生态文明建设的统筹规划、组织协调和督促检查等工作。，跨地区、多领域、多部门协作配合、共同治理，协调完善“节能”与“减排”两大目标有的地方政府，为了所谓的“优化经济发展环境”，给一些高污染企业发放“绿卡”、“挂牌保护”、“进厂审签”、“预约执法”等土政策，在环保问题上袒护污染行为，导致环保执法部门对企业的正常监督执法受到阻挠。。
第六，大气环境质量标准与污染排放标准必须相互衔接。及时修改行业的排放标准，严格控制大气污染物区域排放总量在环境容量范围以内，从而不断提高城市空气污染治理水平，减少废气排放总量。
2.企业着力于积极将环境约束转化为竞争优势，把创新驱动与提高绿色竞争力结合起来，在履行环境责任中实现绿色发展。自“十二五”以来，随着企业对节能减排问题认识逐步加深与市场机制作用的凸显，企业节能减排的主体地位和内生动力不断加强参见《2012年中国企业节能减排状况报告》，由中国企业联合会、中国企业家协会、中国企业管理科学基金会联合推出，报告执笔人胡迟系国务院国资委研究中心研究员。。在列入国家“十二五”规划的七大战略新兴产业中，节能环保、生物、新能源、新材料等产业都与绿色发展密切相关。面对第三次工业革命的新能源技术浪潮，企业应该抓住国家鼓励节能环保生产的优惠政策和发展机遇，积极投入技术开发，促进产品升级，实现一系列绿色要素以及组合方式从小创新到大创新、从局部创新到大范围创新、再到根本性全面性创新。
第一，炼油生产企业加快油品质量升级。创新驱动是加快转变能源发展方式的关键环节。对于有利于优化能源消费结构的产品升级，其升级成本由企业和消费者共同承担。依据各地经济发展水平和消费者承受程度，以大城市为试点，分地区加快油品质量升级步伐，缓解城市交通大气污染。
第二，绿色能源企业要调整投资战略和市场战略。未来投资重点应该从“重制造，轻应用”的发展模式转向启动国内市场需求和完善产品应用设施条件上，减轻对国外市场的依赖程度。一方面对国内绿色能源消费和能源结构调整做出实质性推进，另一方面有利于绿色能源行业自身的平稳、可持续发展，减轻国外反倾销的经营风险。
第三，企业把承担生态责任转化为内生动力，用绿色技术创新和清洁生产管理提升自身在国际产业链中的定位。积极参与建立国家技术标准体系，探索创新绿色产品和绿色服务的商业模式，做到保护环境质量与跨越国外绿色壁垒并举，从生态文明建设中找到新的经济增长点。
第四，企业按照“减量化、再利用、资源化”的原则，着力把管理作为节能减排的重要抓手，更加注重依靠管理制度和各种管理手段、工具来提高能源利用效率、开展节能减排，更多运用新理念新工具新手段把循环经济、清洁生产等先进理念与模式融入到公司发展战略、管理体系和日常经营活动之中，用于开展节能减排。
3.消费者着力于养成绿色消费习惯，按“减量化、资源化、再利用”的原则处理生活垃圾，不断提高公民环境认知水平、生态伦理、参与意愿等环境素养。从生产方式变革到消费方式变革是大气污染协同治理的全民化和社会化过程。培育社会力量不断成长成熟是确立社会协同治理模式的基础和前提严国萍、任泽涛：《论社会管理体制中的社会协同》，《中国行政管理》，2013年第4期。。如何走出“吉登斯悖论”安东尼·吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社，2009年第1版。启示我们，提高公众对环境保护的参与意识、培养居民绿色消费偏好是大气污染协同治理的社会支持和重要基础。
第一，通过选择循环消费品增强对生产者环境污染的约束。消费者利用货币选票自觉选择节能、环保、绿色、可循环产品，关注企业绿色履责还包括产品售后服务和环境影响。要加大绿色消费宣传力度，鼓励使用节能、节水认证产品、环境标志产品和再生利用产品，促进消费者对消费品的循环利用，杜绝浪费。
第二，自觉做好生活垃圾分类。垃圾分类是垃圾无害化处理的前端关键环节，只有垃圾分类好，才能提高后续的再利用环节效率，减少焚烧产生和排放有毒气体。社区、街道部门要承担起垃圾分类宣传、引导、监督工作，促进居民形成垃圾分类的意识和习惯。只有居民积极响应健康消费、循环消费的生活方式，才能使推进生态文明建设落到实处2013年7月《江苏省生态文明建设规划》提出，到2015年江苏省8%的人口将实现垃圾分类收集、23%的城市居民出行将依靠公共交通；到2022年，两者分别达到30%和26%，把健康消费的具体细化指标纳入生态文明建设“硬约束”。。 第三，积极参与绿色低碳出行。低碳出行需要居民理解、支持和主动参与。遵守地方政府推行的“无车日”活动和限行规定；社区居民拼车上班能有效降低车辆和燃油费用，这些都属于绿色出行方式，既能节省费用、又可以为改善城市空气质量尽一份力。
（二）从长期看，建立绿色经济运行体系，加快经济发展方式实现绿色转型
党的十八大报告提出“美丽中国”，充分展现了党和政府大力推进生态文明建设的决心。经济发展和环境保护之间并不是无解方程，促进经济发展方式实现绿色转型便是解题思路。绿色经济是指能改善人类福利和社会公平，同时极大地降低环境危害和生态稀缺性的经济模式。发展绿色经济是治理大气污染的根本途径。生态文明是绿色发展的理论基石，绿色发展、循环发展、低碳发展是生态文明的实施方略。生态文明是人类活动与自然环境的一种互利耦合形态。生态文明建设不能简单地从防治污染入手，更为重要的是改变人的行为模式和经济社会发展模式，使社会生产、消费、制度和观念发生根本变化李国平：《加强生态文明重要制度建设》，《光明日报》，2013年1月23日第11版。。我国经济社会发展正在处于一个转变经济发展方式的关键时期，城市大气污染治理要通过绿色经济形态构成生态文明建设的绿色发展模式。
1.积极发展节能环保产业和绿色能源产业。生态文明建设要做到环境问题不欠新帐、多还旧账，只能依靠绿色发展来绿化生产方式。生态文明是社会经济发展过程中的一种社会形态，需要相应的经济形态作为绿色发展的物质基础和投入支撑。落实生态文明理念、实现绿色发展的出路是促进节能环保产业和绿色低碳产业稳步发展，培育和发展节能、环保、绿色、智能的战略性新兴产业，用绿色创新驱动增强生态产品的生产能力和市场竞争力，作为绿色经济形态的现实依托和新的经济增长点2012年我国节能服务产业发展迅速节能服务产业总产值，从2011年1250亿元增长到1653亿元，增长32%。截至2012年底，全国从事节能服务业务的企业达4175家，比上年增长7%。从业人员达到43万人，比上年增长14%。参见《节能服务产业总产值增三成》，《人民日报》，2013年1月26日第10版。。只有推动生态文明建设的自我循环、不断创新绿色经济模式，才能走上在发展中保护、在保护中发展的新型环保道路，实现生态文明建设与经济建设的融合发展、良性互动。
2.有力推动传统产业实现绿色转型。推动绿色经济发展需要深化要素市场改革，解决目前发展方式的利益链条，推动土地、能源等生产要素的市场化配置方式，改变产业部门之间的利益格局。在低碳发展中节能环保产业和低碳产业不能孤立化、封闭化，要与调整产业结构、优化产业转型升级、制造型企业节约增效、调整内需消费模式、优化生产力空间布局紧密结合起来，推进生态文明建设深度融入到经济建设之中。积极推动传统产业的低碳转型和生态转型，促进产品节能化、低碳化和循环化技术升级，推出一系列支持节能环保产品消费的激励政策，从而加快整个经济社会发展方式实现绿色转型。推进绿色发展战略实施到位应该保证发展与改革并举，以改革红利激活发展红利。□
（责任编辑：严国萍）