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光绪三十一年(1905年),清政府在“大限将至”的危机下,决定派五大臣出洋考察政治,由亲信权贵去西方一探宪政之实伪。五大臣归国后,一致认为“中国而欲国富兵强,除采用立宪政体之外盖无他术矣”,奏请效仿日本,以官制改革为切入点实行预备立宪。他们极力推崇司法独立制度的构建,主张对旧式司法机构展开变革。随后,清廷宣布预备立宪,在“三权分立”的理论下开展中央官制改革,新官制将军机处与内阁设为中央政府之核心,