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摘 要 我国各级各类教育在发展过程中无不存在着区域发展不平衡、城乡发展差距大、校际差异明显的问题，学前教育也不例外。本文试图以政策的视角来探讨这三个问题，分析问题产生的原因，并给出相关的政策性建议。
关键词 学前教育 政策 管理体制 办学体制
近期，幼儿园入园难、入园贵成为了舆论热点，网上不是报道在我国一些省市的幼儿园门口家长们彻夜排队只为拿到一个入园的宝贵名额，就是报道年收费几万的天价幼儿园，让人们感叹不已。种种迹象显示当前我国学前教育存在不少问题。
一、幼儿教育管理体制政策影响区域间学前教育发展的平衡
我国的东部、中部和西部幼儿教育差距很大，“从各省市幼儿教育事业“九五”发展指标就可看出这种差距：第一片9省市发达地区学前三年教育一般在80%以上。如江苏浙江两省学前三年的入园率2000年为80%，浙江学前一年的入园率为95%，农村正推行学前两年和三年教育；第二片13省市为中等发达地区，如河北、湖北等地，学前三年教育基本上在50—70%，农村学前一年教育在50—70%左右；第三片9省、自治区是欠发达地区，如内蒙、广西、宁夏等，学前三年的入园率基本上只能定在35—50%，没有农村学前一年教育指标。”
从政策的角度分析：中共中央于1985年5月颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，指出基础教育实行“地方负责，分级管理”的原则。2003年3月国务院办公厅在转发教育部等十部门（单位）《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中指出：坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。
基础教育管理权归属于地方有着一定的必要性和重要性，这是因为我国各地差异很大，完全由中央对各项工作进行统一领导和指挥是不现实的。然而基础教育地方化又有着不可避免的缺陷，地方政府拥有了基础教育管理权的同时要承担起对基础教育经费投入的责任。不要说省际间的经济发展差异悬殊，即使同一省的不同市，同一市的不同县、乡、村的经济实力也各有不同，其结果必然导致学前教育区域发展的不平衡。
二、幼儿教育办学体制政策拉开城乡学前教育发展的距离
自党的十六大以来，中央实施了城乡统筹发展的方略，出台了一系列支农惠农的政策，三农政策体系的逐渐形成也给农村学前教育的发展带来了新的契机，学校正规了、设施齐全了、课程多样了。但即使在政策利好的情况下，城乡之间的差距仍然很大，究其原因，主要有两点：
（一）学前教育政策向城市倾斜。在新中国成立初期，1951年颁布的《关于改革学制的决定》明确指出：“幼儿园应在有条件的城市首先建立，然后逐步推广。”正是在这样政策的影响下，使得农村学前教育在起点上就落后于城市，并在以后的社会经济发展中一直处于落后的局面。教育部在1983年9月21日发布的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》中进一步指出，农村应以群众集体办园为主，；县镇则应大力提倡机关、厂矿企事业、道办园。进入新世纪，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，其中关于学前教育的表述为：学前教育以政府办园为骨干，积极鼓励社会力量举办幼儿园。从以上政策可以看出，政府在办园问题上责任不明、承担不够，由于城乡间存在政治、经济、文化上的差距，农村不能像城市一样依靠非政府的力量来办学，因此，政府在制定政策时把办园主体指向社会力量的做法，实则是“城市倾向”。
（二）社会的二元结构致使城乡差距加大。城乡二元结构是在计划经济体制下逐渐形成的，它就像是城市与农村之间的分界线，使两者变得泾渭分明。在社会结构形态的制约下，学前教育政策的制定呈现出“兵分两路”的态势。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出大中城市基本满足幼儿接受教育的要求，广大农村积极发展学前一年教育。1997年国家教委印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》指出，“九五”期间总目标是：到2000年，全国学前三年幼儿毛入园（包括学前班）率达到45%以上，大中城市基本解决适龄幼儿入园问题，农村学前一年幼儿入园（班）率达到60%以上。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。以上政策直接或间接地指明了我国学前教育发展的两者取向：城市取向和农村取向。这种分类看似体现了政策制定的因地制宜、公平发展，实际上却有可能制造出更大的不公平。如果说城乡差距在建国之初就已存在，那么今后的发展方向就应该是缩短甚至消灭这种差距，而不是拉大差距，如此说来，政策制定的方向应该致力于城乡的同步发展，只有目标的一致才能实现一致的城乡学前教育水平。
三、幼儿教育办学体制政策导致园际间差异明显
这里所说的园际是指公办园和民办园，两者的差异主要体现在幼儿园的数量和入园收费标准上。
（一）公办园和民办园的数量比较。公办园和民办园的数量在1984年至2009年间变化显著，值得一提的是当公办园与民办园在数量上呈现此消彼长的态势。如图1所示：
谁来承办幼儿园体现的是办学体制的问题，我国的幼儿办学体制从1984年到2009年不断变化着。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出：在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主。在上世纪八、九十年代，一个很明显的特点是，当政府办园主体地位得到确立，社会力量办园的重要性就被忽视；而当当幼儿园办园以社会力量为主时，政府办园的责任就被削弱。进入新世纪后，尤其到了本世纪第一个十年末，差距拉大的现象得以控制，这与政府正确认识幼儿教育办学体制、科学定位政府与社会力量在办园主体中的位置不无相关。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。《纲要》的颁布打破了以往的公办民办的主从关系，展现了一种公办民办并举的新体制，这一新的办园体制必将推动公办园与民办园朝向平等、均衡、和谐的方向发展。
（二）公办园与民办园收费标准的比较。“有权的进公办园、有钱的进民办园、没权没钱的进黑园”已是城市的普遍现象，如果说公办园因资源有限，或者资源配置不合理而无法满足广大民众的需求，那么民办园应是解决这一问题的有效途径，然而民办园的天价收费却让人们望而却步。据了解民办园的收费大约是公办园的5倍左右，导致这一现象最根本的一点在于缺乏政府对民办园的投入。任何事物的发展都离不开经费的支持，民办园也一样。尽管我国多次颁布政策明确民办教育合法的、重要的地位，而在财政支持上，政府给予的帮扶却是甚微，更多的是依赖企业“自谋出路”。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》是我国政府财政支持民办教育的法律依据，即使是这样一个政府专门出台的保障民办教育发展的法律，从其中的文字表述中也不难发现政府那似有若无的职责。《民促法》指出：县级以上各级政府可以设立专项资助民办学校的发展。“可以设立”四个字暗含了政府资助民办学校的非强制性，那么在各地财政有限的情况下，还会有多少地方自愿拨款资助？有些地方不仅不出钱资助，甚至还以各种名义向民办园收取或增加费用。在经费来源稀缺、办学成本加大的双面夹击下，民办园只能提高入园收费标准来维持幼儿园的运作。
四、解决我国学前教育发展过程中存在的问题的政策性建议
（一）明确政府办学主体的地位。政府不仅要承担举办幼儿园的主体责任，还应成为幼儿园最大的投资者。学前教育虽然没有纳入到义务教育的范畴，不能把它看作纯公共产品，但是它是各级各类教育的始端，直接关系到和谐社会的建设、民族的素质、国家的命运。“幼儿教育投入是社会回报率最高的一种财政投入，政府对幼儿教育投入所产生的社会和国家受益远远大于成本”。根据谁受益，谁投资的原则，对学前教育进行投资的最大受益者莫过于政府，因此，政府应该成为学前教育的最大投资者。
（二）建立学前教育市场新秩序。在现有的学前教育市场秩序中，公办园享有政府的财政支持、政策优惠，还有数量多、质量高的生源，而民办园在缺少政府的支持下，只能艰难地自食其力，这样的市场秩序显然是不合理的。学前教育应该在政府的宏观调控下，由市场进行资源的优化配置。政府必须放弃对公办园的“呵护”，消除它与民办园间的屏障，让人、财、物在公办园与民办园之间顺畅流通，由此形成的平等自由的竞争秩序才是学前教育市场所需要的。
（三）形成“由强向弱”倾斜的政策意识。我国是一个地区发展极度不平衡、贫富差距悬殊的国家，这一现象的存在并不是古来有之，而是政策制定长期向发达地区、向城市倾斜的结果，因此，必须加快政策倾斜的方向，形成“由城市向农村倾斜、由东部向西部倾斜、由发达地区向落后地区倾斜、由富裕人群向贫困人口倾斜”的政策意识。只有形成了这样的意识，才能制定出“由强向弱”倾斜的政策，最终带来优势教育资源向贫困地区、向农村流动的结果。
作者简介：
卞玉筱（1983- ），女，江苏徐州人，华东师范大学公共管理学院教育经济与管理专业在读硕士研究生。
参考文献：
[1]蔡迎旗,冯晓霞.论我国幼儿教育政策的公平取向及其实现[J].教育与经济,2004.
[2]史文秀,郑名.我国农村幼儿教育发展的政策分析与重构[J].教育导刊,2010.
[3]周洪宇.教育公平是和谐社会的基石[M].合肥:安徽教育出版社,2007.
[4]蔡迎旗.幼儿教育财政投入与政策[M].北京:教育科学出版社,2007.
关键词 学前教育 政策 管理体制 办学体制
近期，幼儿园入园难、入园贵成为了舆论热点，网上不是报道在我国一些省市的幼儿园门口家长们彻夜排队只为拿到一个入园的宝贵名额，就是报道年收费几万的天价幼儿园，让人们感叹不已。种种迹象显示当前我国学前教育存在不少问题。
一、幼儿教育管理体制政策影响区域间学前教育发展的平衡
我国的东部、中部和西部幼儿教育差距很大，“从各省市幼儿教育事业“九五”发展指标就可看出这种差距：第一片9省市发达地区学前三年教育一般在80%以上。如江苏浙江两省学前三年的入园率2000年为80%，浙江学前一年的入园率为95%，农村正推行学前两年和三年教育；第二片13省市为中等发达地区，如河北、湖北等地，学前三年教育基本上在50—70%，农村学前一年教育在50—70%左右；第三片9省、自治区是欠发达地区，如内蒙、广西、宁夏等，学前三年的入园率基本上只能定在35—50%，没有农村学前一年教育指标。”
从政策的角度分析：中共中央于1985年5月颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，指出基础教育实行“地方负责，分级管理”的原则。2003年3月国务院办公厅在转发教育部等十部门（单位）《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中指出：坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。
基础教育管理权归属于地方有着一定的必要性和重要性，这是因为我国各地差异很大，完全由中央对各项工作进行统一领导和指挥是不现实的。然而基础教育地方化又有着不可避免的缺陷，地方政府拥有了基础教育管理权的同时要承担起对基础教育经费投入的责任。不要说省际间的经济发展差异悬殊，即使同一省的不同市，同一市的不同县、乡、村的经济实力也各有不同，其结果必然导致学前教育区域发展的不平衡。
二、幼儿教育办学体制政策拉开城乡学前教育发展的距离
自党的十六大以来，中央实施了城乡统筹发展的方略，出台了一系列支农惠农的政策，三农政策体系的逐渐形成也给农村学前教育的发展带来了新的契机，学校正规了、设施齐全了、课程多样了。但即使在政策利好的情况下，城乡之间的差距仍然很大，究其原因，主要有两点：
（一）学前教育政策向城市倾斜。在新中国成立初期，1951年颁布的《关于改革学制的决定》明确指出：“幼儿园应在有条件的城市首先建立，然后逐步推广。”正是在这样政策的影响下，使得农村学前教育在起点上就落后于城市，并在以后的社会经济发展中一直处于落后的局面。教育部在1983年9月21日发布的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》中进一步指出，农村应以群众集体办园为主，；县镇则应大力提倡机关、厂矿企事业、道办园。进入新世纪，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，其中关于学前教育的表述为：学前教育以政府办园为骨干，积极鼓励社会力量举办幼儿园。从以上政策可以看出，政府在办园问题上责任不明、承担不够，由于城乡间存在政治、经济、文化上的差距，农村不能像城市一样依靠非政府的力量来办学，因此，政府在制定政策时把办园主体指向社会力量的做法，实则是“城市倾向”。
（二）社会的二元结构致使城乡差距加大。城乡二元结构是在计划经济体制下逐渐形成的，它就像是城市与农村之间的分界线，使两者变得泾渭分明。在社会结构形态的制约下，学前教育政策的制定呈现出“兵分两路”的态势。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出大中城市基本满足幼儿接受教育的要求，广大农村积极发展学前一年教育。1997年国家教委印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》指出，“九五”期间总目标是：到2000年，全国学前三年幼儿毛入园（包括学前班）率达到45%以上，大中城市基本解决适龄幼儿入园问题，农村学前一年幼儿入园（班）率达到60%以上。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。以上政策直接或间接地指明了我国学前教育发展的两者取向：城市取向和农村取向。这种分类看似体现了政策制定的因地制宜、公平发展，实际上却有可能制造出更大的不公平。如果说城乡差距在建国之初就已存在，那么今后的发展方向就应该是缩短甚至消灭这种差距，而不是拉大差距，如此说来，政策制定的方向应该致力于城乡的同步发展，只有目标的一致才能实现一致的城乡学前教育水平。
三、幼儿教育办学体制政策导致园际间差异明显
这里所说的园际是指公办园和民办园，两者的差异主要体现在幼儿园的数量和入园收费标准上。
（一）公办园和民办园的数量比较。公办园和民办园的数量在1984年至2009年间变化显著，值得一提的是当公办园与民办园在数量上呈现此消彼长的态势。如图1所示：
谁来承办幼儿园体现的是办学体制的问题，我国的幼儿办学体制从1984年到2009年不断变化着。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出：在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主。在上世纪八、九十年代，一个很明显的特点是，当政府办园主体地位得到确立，社会力量办园的重要性就被忽视；而当当幼儿园办园以社会力量为主时，政府办园的责任就被削弱。进入新世纪后，尤其到了本世纪第一个十年末，差距拉大的现象得以控制，这与政府正确认识幼儿教育办学体制、科学定位政府与社会力量在办园主体中的位置不无相关。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。《纲要》的颁布打破了以往的公办民办的主从关系，展现了一种公办民办并举的新体制，这一新的办园体制必将推动公办园与民办园朝向平等、均衡、和谐的方向发展。
（二）公办园与民办园收费标准的比较。“有权的进公办园、有钱的进民办园、没权没钱的进黑园”已是城市的普遍现象，如果说公办园因资源有限，或者资源配置不合理而无法满足广大民众的需求，那么民办园应是解决这一问题的有效途径，然而民办园的天价收费却让人们望而却步。据了解民办园的收费大约是公办园的5倍左右，导致这一现象最根本的一点在于缺乏政府对民办园的投入。任何事物的发展都离不开经费的支持，民办园也一样。尽管我国多次颁布政策明确民办教育合法的、重要的地位，而在财政支持上，政府给予的帮扶却是甚微，更多的是依赖企业“自谋出路”。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》是我国政府财政支持民办教育的法律依据，即使是这样一个政府专门出台的保障民办教育发展的法律，从其中的文字表述中也不难发现政府那似有若无的职责。《民促法》指出：县级以上各级政府可以设立专项资助民办学校的发展。“可以设立”四个字暗含了政府资助民办学校的非强制性，那么在各地财政有限的情况下，还会有多少地方自愿拨款资助？有些地方不仅不出钱资助，甚至还以各种名义向民办园收取或增加费用。在经费来源稀缺、办学成本加大的双面夹击下，民办园只能提高入园收费标准来维持幼儿园的运作。
四、解决我国学前教育发展过程中存在的问题的政策性建议
（一）明确政府办学主体的地位。政府不仅要承担举办幼儿园的主体责任，还应成为幼儿园最大的投资者。学前教育虽然没有纳入到义务教育的范畴，不能把它看作纯公共产品，但是它是各级各类教育的始端，直接关系到和谐社会的建设、民族的素质、国家的命运。“幼儿教育投入是社会回报率最高的一种财政投入，政府对幼儿教育投入所产生的社会和国家受益远远大于成本”。根据谁受益，谁投资的原则，对学前教育进行投资的最大受益者莫过于政府，因此，政府应该成为学前教育的最大投资者。
（二）建立学前教育市场新秩序。在现有的学前教育市场秩序中，公办园享有政府的财政支持、政策优惠，还有数量多、质量高的生源，而民办园在缺少政府的支持下，只能艰难地自食其力，这样的市场秩序显然是不合理的。学前教育应该在政府的宏观调控下，由市场进行资源的优化配置。政府必须放弃对公办园的“呵护”，消除它与民办园间的屏障，让人、财、物在公办园与民办园之间顺畅流通，由此形成的平等自由的竞争秩序才是学前教育市场所需要的。
（三）形成“由强向弱”倾斜的政策意识。我国是一个地区发展极度不平衡、贫富差距悬殊的国家，这一现象的存在并不是古来有之，而是政策制定长期向发达地区、向城市倾斜的结果，因此，必须加快政策倾斜的方向，形成“由城市向农村倾斜、由东部向西部倾斜、由发达地区向落后地区倾斜、由富裕人群向贫困人口倾斜”的政策意识。只有形成了这样的意识，才能制定出“由强向弱”倾斜的政策，最终带来优势教育资源向贫困地区、向农村流动的结果。
作者简介：
卞玉筱（1983- ），女，江苏徐州人，华东师范大学公共管理学院教育经济与管理专业在读硕士研究生。
参考文献：
[1]蔡迎旗,冯晓霞.论我国幼儿教育政策的公平取向及其实现[J].教育与经济,2004.
[2]史文秀,郑名.我国农村幼儿教育发展的政策分析与重构[J].教育导刊,2010.
[3]周洪宇.教育公平是和谐社会的基石[M].合肥:安徽教育出版社,2007.
[4]蔡迎旗.幼儿教育财政投入与政策[M].北京:教育科学出版社,2007.