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摘 要：大学章程是一所大学的“宪法”，是一部自治规章，对于高校的依法治教、自主办学意义尤为重要。随着经济社会的飞速发展，我国的大学章程建设也有了一些进步，但是不得不承认其制定本身仍然存在一些无法回避的问题。在依法治国的大的时代背景下，为大学章程制定的合法性提出一些可行性的建议。
关键词：法治；大学章程；依法治校
一个国家在教育领域的管理体现法治化，是体现现代文明社会发展的标志之一。随着我国法治化进程的发展，我国的高等教育也要不断的适应大学内外部环境的变化，进行法治化管理。那么大学章程的建设是保障高校制度管理不严、加强法治化管理的重要措施，也是“十三五”阶段高等教育改革和发展的必然方向。
一、大学章程的法治化体现
大学章程的法治化主要体现在其法律效力和法律价值两个方面。对于法律效力这个方面，根据国内外的教育情况以及法治化建设的情况了解，有以下四种方式来体现：以《吉林大学章程》为例，是首先在学校内部审核通过后在其教育主管部门进行备案；另一种方式是是由教育行政主管部门审核并且公布；还有一种是以政府令的形式发布，这种方式在我国的澳门行政区表现的比较明显，《澳门理工学院章程》、《澳门大学章程》，都是由当时的行政长官何厚铧签发的；第四种方式在国外运用的比较多，是由国会或州议会等立法机构通过，比如《牛津大学章程》、《纽约州立大学章程》等。这四种大学章程体现出的法律效率登记是依次递增的，显而易见，由大学内部自主审定通过，再由教育行政部门备案的法律效力最低，通过教育行政主管部门审核公布和政府令的方式发布的效力等级和权威性较高。效力等级最高的则是由立法机关审议通过并发布的。通过资料研究发现，目前在我国，大学章程制定的依据《教育法》以及《高教法》的相关规定，主要倾向于有高校先起草、经本校教职工代表大会及学校党委会审议通过，再报教育行政主管部门核准的程序。
一所大学的章程，其法律价值主要体现在对于高校内主体需求的满族程度以及高校外部活动的价值性。高校的举办者、办学者和管理者作为法律价值的主体；其价值客体是大学章程在学校内部所发挥的作用，大学章程作为一部规章，它所能保障的大学管理的秩序化、制度化，在实践中以此指导依法治校、依法治教。
二、我国大学章程建设中存在的法治缺陷
在西方发达国家，大部分高校都有自己的大学章程，章程作为高校“宪法”，具有最高的权威，以章程为“根本法”制定出相关规范，从而形成依法治校的规则体系。我国在民国时期建立了大量的现代大学，那个时期的高校基本上都有自己的大学章程，从而使当时的高校迅速发展提供了保障。但是由于历史原因，我国目前的教育状况而言，大学章程的建设仍处于起步阶段。绝大多数的高校并未制定大学章程，在制度保障方面的管理缺乏科学性和规范性，对于高校内部的重大问题也没有明确的处理准则。对于已经制定大学章程的高校来说，也存在着一些困境，虽然具有一定的创新性，但是在高校自主管理方面仍存在缺陷。
对我国目前已经制定的大学章程进行比较分析，无论在大学章程的制定还是实施程序都存在或多或少的疏漏，章程作为高校内部的最高等级管理规范，在起草、制定、修改和最后执行阶段没有遵循相关的法律优先原则、程序正当原则。从章程的制定、修改和执行缺乏适当的合理性与合法性。经过归纳整理，不难发现在高校大学章程中有关权力如何行使缺乏相应的规定，只是在附则条款中寥寥几笔，简单加以描述；反之章程大部分的内容都是围绕学校管理的实体规则而展开的。程序性条款的缺失则是我国目前大学章程建设存在的最大的缺陷，在目前出现较多的高校司法案例也多见于程序不合法方面，存在法律程序瑕疵。
在章程的起草阶段缺乏深入的调研，在制定前期没有规划、调查研究程度不够，如果对于本校的实际情况再缺乏了解的话，那么对于问题的特殊性就会把握不准，在可行性方面的论证就缺乏说服力。法治化缺失体现的另一方面则是缺乏相关法律专业的审查，章程的制定要严格依据《教育法》、《高教法》等法律规范，不得与之相冲突。在章程的通过程序上，没有统一的方式。在高校中权力体系包括校党委的权力、教职工代表大会的权力、学术委员会的权力等，由哪一个权力主体通过体现了章程的效力，作为学校的“根本法”，章程理所应当的应该由权力主体通过合理正当的程序进行通过并发布，否则不能生效。无论公立大学还是私立大学，大学章程应当报教育主管行政部门进行备案。缺乏备案程序的大学章程其法律效力就会受到限制。
三、大学章程制定的完善
在制订大学章程的过程中，要综合考虑学校与外部的关系，这种关系包括高校与行政机关之间、高校与高校之间、高校与社会之间三个方面。行政机关通过制定相应的法规来保障学校作为独立的法律主体的地位，实现自主办学、自主管理；高校之间的交流合作，资源共享，合作共赢也能促进大学章程的完善；在市场经济体制下，高校一方面进行高等教育，另一方面承担着为社会公众服务，提高经济效益的职责。根据教育部的相关文件精神，在大学章程制定的过程中要重视社会服务的功能。
制定大学章程应当严格依据相关的法律和法规，遵循法治原则。在我国与高等教育有关的教育法、高教法、教师法等从多方面对高校的相关活动加以规范。这些法律、法规、条例构成我国大学制度不可或缺的重要组成部分，但是不能涵盖方方面面的内容，大学章程是对大学制度健全的有效补充，同时不能违背法律的规定。
大学章程的建设要体现出创新性。现阶段我国高校的大学章程建设是教育发展的必经之路，同时也是深化我国高等教育改革的客观需要。在“大众创业、万众创新”的时代背景下，制定大学章程，明确各类权力主体之间的关系，完善高校内部的治理结构，逐步构建具有中国特色的现代大学制度。这就要求高校在制定章程的过程中，要树立创新意识，在面临学校在实际办学过程中遇到的敏感问题时明确规范、强化程序。体现章程程序化的同时要具有创新性。
大学章程是衡量现代大学制度的基本标志，同时也是建立现代大学制度的关键。我国的现代大学制度的建设道路上，不能完全照搬国外的做法，要结合自身的实际情况建立相应的制度，保障大学章程的顺利实施。（作者单位：辽宁经济管理干部学院法律工作室）
本文系辽宁经济管理干部学院2015-2016年度教育教学研究与改革项目课题“高职院校现代大学制度建设的研究与探索”的阶段性成果，负责人：卢红丹，编号：2015jzy09。
参考文献：
[1] 洪源渤.共同治理——论大学法人治理结构[M].北京：科学出版社2010.
[2] 李文君.建章立制依法治校——《高等学校章程制定暂行办法》施行[J].教育与职业，2012（3）.
[3] 陆文龙.政府职能的转变与现代大学制度的建立[J].现代大学教育，2005 （6）.
[4] 李文君.建章立制依法治校——《高等学校章程制定暂行办法》施行[J].教育与职业，2012（3）.
关键词：法治；大学章程；依法治校
一个国家在教育领域的管理体现法治化，是体现现代文明社会发展的标志之一。随着我国法治化进程的发展，我国的高等教育也要不断的适应大学内外部环境的变化，进行法治化管理。那么大学章程的建设是保障高校制度管理不严、加强法治化管理的重要措施，也是“十三五”阶段高等教育改革和发展的必然方向。
一、大学章程的法治化体现
大学章程的法治化主要体现在其法律效力和法律价值两个方面。对于法律效力这个方面，根据国内外的教育情况以及法治化建设的情况了解，有以下四种方式来体现：以《吉林大学章程》为例，是首先在学校内部审核通过后在其教育主管部门进行备案；另一种方式是是由教育行政主管部门审核并且公布；还有一种是以政府令的形式发布，这种方式在我国的澳门行政区表现的比较明显，《澳门理工学院章程》、《澳门大学章程》，都是由当时的行政长官何厚铧签发的；第四种方式在国外运用的比较多，是由国会或州议会等立法机构通过，比如《牛津大学章程》、《纽约州立大学章程》等。这四种大学章程体现出的法律效率登记是依次递增的，显而易见，由大学内部自主审定通过，再由教育行政部门备案的法律效力最低，通过教育行政主管部门审核公布和政府令的方式发布的效力等级和权威性较高。效力等级最高的则是由立法机关审议通过并发布的。通过资料研究发现，目前在我国，大学章程制定的依据《教育法》以及《高教法》的相关规定，主要倾向于有高校先起草、经本校教职工代表大会及学校党委会审议通过，再报教育行政主管部门核准的程序。
一所大学的章程，其法律价值主要体现在对于高校内主体需求的满族程度以及高校外部活动的价值性。高校的举办者、办学者和管理者作为法律价值的主体；其价值客体是大学章程在学校内部所发挥的作用，大学章程作为一部规章，它所能保障的大学管理的秩序化、制度化，在实践中以此指导依法治校、依法治教。
二、我国大学章程建设中存在的法治缺陷
在西方发达国家，大部分高校都有自己的大学章程，章程作为高校“宪法”，具有最高的权威，以章程为“根本法”制定出相关规范，从而形成依法治校的规则体系。我国在民国时期建立了大量的现代大学，那个时期的高校基本上都有自己的大学章程，从而使当时的高校迅速发展提供了保障。但是由于历史原因，我国目前的教育状况而言，大学章程的建设仍处于起步阶段。绝大多数的高校并未制定大学章程，在制度保障方面的管理缺乏科学性和规范性，对于高校内部的重大问题也没有明确的处理准则。对于已经制定大学章程的高校来说，也存在着一些困境，虽然具有一定的创新性，但是在高校自主管理方面仍存在缺陷。
对我国目前已经制定的大学章程进行比较分析，无论在大学章程的制定还是实施程序都存在或多或少的疏漏，章程作为高校内部的最高等级管理规范，在起草、制定、修改和最后执行阶段没有遵循相关的法律优先原则、程序正当原则。从章程的制定、修改和执行缺乏适当的合理性与合法性。经过归纳整理，不难发现在高校大学章程中有关权力如何行使缺乏相应的规定，只是在附则条款中寥寥几笔，简单加以描述；反之章程大部分的内容都是围绕学校管理的实体规则而展开的。程序性条款的缺失则是我国目前大学章程建设存在的最大的缺陷，在目前出现较多的高校司法案例也多见于程序不合法方面，存在法律程序瑕疵。
在章程的起草阶段缺乏深入的调研，在制定前期没有规划、调查研究程度不够，如果对于本校的实际情况再缺乏了解的话，那么对于问题的特殊性就会把握不准，在可行性方面的论证就缺乏说服力。法治化缺失体现的另一方面则是缺乏相关法律专业的审查，章程的制定要严格依据《教育法》、《高教法》等法律规范，不得与之相冲突。在章程的通过程序上，没有统一的方式。在高校中权力体系包括校党委的权力、教职工代表大会的权力、学术委员会的权力等，由哪一个权力主体通过体现了章程的效力，作为学校的“根本法”，章程理所应当的应该由权力主体通过合理正当的程序进行通过并发布，否则不能生效。无论公立大学还是私立大学，大学章程应当报教育主管行政部门进行备案。缺乏备案程序的大学章程其法律效力就会受到限制。
三、大学章程制定的完善
在制订大学章程的过程中，要综合考虑学校与外部的关系，这种关系包括高校与行政机关之间、高校与高校之间、高校与社会之间三个方面。行政机关通过制定相应的法规来保障学校作为独立的法律主体的地位，实现自主办学、自主管理；高校之间的交流合作，资源共享，合作共赢也能促进大学章程的完善；在市场经济体制下，高校一方面进行高等教育，另一方面承担着为社会公众服务，提高经济效益的职责。根据教育部的相关文件精神，在大学章程制定的过程中要重视社会服务的功能。
制定大学章程应当严格依据相关的法律和法规，遵循法治原则。在我国与高等教育有关的教育法、高教法、教师法等从多方面对高校的相关活动加以规范。这些法律、法规、条例构成我国大学制度不可或缺的重要组成部分，但是不能涵盖方方面面的内容，大学章程是对大学制度健全的有效补充，同时不能违背法律的规定。
大学章程的建设要体现出创新性。现阶段我国高校的大学章程建设是教育发展的必经之路，同时也是深化我国高等教育改革的客观需要。在“大众创业、万众创新”的时代背景下，制定大学章程，明确各类权力主体之间的关系，完善高校内部的治理结构，逐步构建具有中国特色的现代大学制度。这就要求高校在制定章程的过程中，要树立创新意识，在面临学校在实际办学过程中遇到的敏感问题时明确规范、强化程序。体现章程程序化的同时要具有创新性。
大学章程是衡量现代大学制度的基本标志，同时也是建立现代大学制度的关键。我国的现代大学制度的建设道路上，不能完全照搬国外的做法，要结合自身的实际情况建立相应的制度，保障大学章程的顺利实施。（作者单位：辽宁经济管理干部学院法律工作室）
本文系辽宁经济管理干部学院2015-2016年度教育教学研究与改革项目课题“高职院校现代大学制度建设的研究与探索”的阶段性成果，负责人：卢红丹，编号：2015jzy09。
参考文献：
[1] 洪源渤.共同治理——论大学法人治理结构[M].北京：科学出版社2010.
[2] 李文君.建章立制依法治校——《高等学校章程制定暂行办法》施行[J].教育与职业，2012（3）.
[3] 陆文龙.政府职能的转变与现代大学制度的建立[J].现代大学教育，2005 （6）.
[4] 李文君.建章立制依法治校——《高等学校章程制定暂行办法》施行[J].教育与职业，2012（3）.