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摘要：实行会计委派制是会计管理体制创新的重要内容，是对会计管理体制进行的重大改革和完善，是实行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政改革的基础。会计委派制的实施，要在各级财政部门的统一领导下，分级、分系统的具体委派，并要加强后期的管理工作。
关键词：会计委派制；财政；会计人员
中图分类号：Ｆ233 文献标识码：Ａ文章编号：1006－3544(2006)06－0037－04
现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，其特征是产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学，其组织形式是多元化、多角化、集团化经营，并且日益呈现大规模、跨国、跨行业的经营趋势。针对这些特点要求，必须对我国现行的会计管理模式进行创新，实行会计委派制是会计管理体制创新的重要内容，具有重大意义。
一、会计管理体制创新的动因
会计管理体制创新的动因，包括内因和外因两方面。外因对会计管理体制有重大影响，而内因决定了会计管理体制创新的方向和准则。促使其创新的外因，即使在现代企业制度较为完善时也可能存在，只是程度不同罢了。
从内因方面来看，从现在起到本世纪的前十年，是我国建立比较完善的社会主义市场经济体制的重要时期，加快推进作为我国国民经济支柱的国有企业改革，对社会主义市场经济体制的建立，具有极其重要的意义。会计管理体制属于经济体制的一个重要组成部分，它是“根据经济体制的整体要求，对一定范围内的会计事务进行组织和管理的方式、方法所做出的具体制度安排”。经济体制的整体要求，作为会计管理体制形成、发展和创新的内因，决定了会计管理体制必须与经济体制改革的历史进程相符合，否则就会影响甚至阻碍经济体制改革的顺利进行。这意味着，只有把会计管理体制的创新及其现实选择，置于特定的会计环境中来加以研究，才能更好地衡量会计管理体制的先进性和效益性。
从外因方面来看，对会计管理体制创新的要求主要源于以下四个方面：
1．国有资产流失。国有资产流失现在主要是指趁国有企业进行公司（股份）制改造之机，利用由于历史原因造成的国有企业产权不清晰、所有者缺位、经营权失控的情况，人为地制造出改制的陷阱，采取不进行资产评估、对国有资产过低评估、金蝉脱壳的办法转移国有资产等形式，使国有资产流向特定的、人格化了的投资主体或者特定权力个人。
2．会计信息失真。根据契约组合理论和代理关系的分级设定，会计信息的重要性在于：它是委托人评价和监督代理人经营绩效的主要依据，也是委托人和代理人根据契约分享企业经济剩余的基本依据。因此，在某些利益集团或者个人看来，会计不过是谋私的工具，会计信息则实实在在的充当了私欲的砝码！撇开会计人员素质不高造成会计信息失真的“非恶意”动因外，造成会计信息失真的“恶意”动因无一不是特定投资主体、权力个人，受局部或者个人利益的驱动而使然。
3．会计与资本市场（主要是证券市场）在相互衔接上差强人意，相关会计规范不能很好的适应证券市场规范化的要求。
4．会计群体独立性差，不能有效遏制财务上的滥收乱支。具体表现在以下几个方面：一是对于财务管理工作的忽视，传统认为会计这个岗位比较轻松且无足轻重，所以在任用人员上也没有严格要求，造成财会队伍比较薄弱；二是对有些敏感性账务有意无意造成财目混乱；三是财经纪律松懈，没有按上级有关文件执行，违反会计制度和财务规则，擅自扩大开支范围，随意提高开支标准，致使业务开支过多过杂；四是账外设账，截留、转移收入，逃避预算外资金集中统管，私设“小金库”等等。
二、实行会计委派制的重要意义
（一）实行会计委派制是实行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政改革的基础、重要手段和有效补充，具有互补性和关联性
1．会计委派制是实行部门预算改革的基础。实行部门预算改革的主要内容是：制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。预算单位所有的收支都严格按规定标准和相应的科目列入预算，实行预算内外资金统管。预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格遵照执行。财政部门对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并注重追踪问效。实行部门预算，各预算单位必须建立集中统一的财务管理体制，将原来分散的、多头管理的资金统一集中编制一本预算，统筹规划，统一安排。在行政事业单位实行会计委派制度，特别是实行会计集中核算制度，建立集中、统一、高效的会计核算体制，虽然各预算单位的财务自主权、资金使用权和领导签字权不改变，但其原先多头开设的账户将被取消，所有资金将纳入由会计集中核算中心统一开设的账户，所有开支在单位审核的基础上再经会计核算中心审核入账，从而保证了各预算单位开支符合财务会计制度和部门预算，有多少钱办多少事，专款专用，防止资金相互挤占、挪用。因此，实行会计集中核算，为部门预算奠定了基础。
2．会计委派制是国库集中收付制度改革的延伸和补充。按照“小政府大社会”的模式，经营性事业单位逐渐走向市场，各级国家机关将进行机构改革，必将使行政事业单位数量锐减，同时随着国库集中收付、政府采购、工资统一发放等改革也将使行政事业单位的会计核算工作量减少，使其逐渐成为一个报账单位，这与各地试行的会计集中核算制度目标一致。而对行政事业单位实行会计集中核算是对其实行会计委派制的主要形式之一。国库集中收付制度包括预算收入集中入库和预算资金集中支付两方面。国库集中收入是征收部门按照有关法律法规，依法征收各种收入，并及时足额地全部交给国库，中间不能设过渡账户。国库集中支付是将各部门的预算编列到各具体使用项目上，如：工资和补助工资、购置费、差旅费、会议费等，由国库统一支付。实行会计集中核算，统一开设账户，就要相应设置总会计、资金会计、统管会计等会计岗位，负责各单位现金、转账、汇兑等资金结算和经费拨入、支出、往来款项的收付等业务。专项业务支出按照限额审批程序审批后，集中在核算中心支付；日常零星开支建立备用金制度，各单位凭发票到核算中心报销。通过实行会计集中核算，能够全方位、全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速、流量，从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用等现象，从而逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”的国库集中收付制度。另外，对行政事业单位直接委派会计人员也是国库集中收付制度的有效补充。理由是：（1）国库集中收付制度解决了预算资金收付环节的控制问题，可以从源头上控制预算资金的使用方向。但是对使用财政性资金数额较大的单位和项目，真实、准确地了解资金需求，参与预算编制的全过程，以及对财政资金到位后的日常管理和监控等问题，仅依靠国库集中收付制度还不能完全解决。通过对这些单位实行会计委派和项目会计委派，一是可以使财政监管深入到预算编制的各环节，具体参与和了解预算编制及用款情况，从根本上提高预算的科学性和准确性。二是实行会计委派后，委派的会计人员可以加强对预算单位日常的财务管理，提高财政资金的使用效率。（2）国库集中收付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制，同时还需要建立一套先进的财政收付信息系统，不可能一蹴而就。这就需要通过推进会计委派制度，为国库集中收付制度的建立创造条件。
3．会计委派制是政府采购、“收支两条线”等财政改革的保证。各单位纳入会计集中核算后，政府采购资金可以由会计核算中心统一支付，资金直达供应商，减少中间环节，克服回扣等问题，加快了资金周转，既保证了专款专用，又提高了资金使用效率。行政事业单位行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，是党中央、国务院做出的从源头上预防和治理腐败的重要举措。从1998年开始，全国各行政事业单位大多实行了预算外资金统一管理，进行了比较彻底的整顿。规定只设一个支出账户，注销原有的收入户、存折户，同时清理了收费票据，规范了票据管理及收费行为。所有的收入一律都纳入财政预算外资金专户，实行了“收支两条线”管理，全面清理“小金库”，杜绝了资金体外循环。按规定只准开设预算外资金支出户，实行了票款分离。所有的收入都及时的纳入财政专户，通过申请拨款，经过财政审核批准再行使用。实行以来，对于财务工作管理起到了一定的改进作用。但是还存在着不足之处，主要是财政部门对各单位的经费支出没有深入了解，因而没有起到真正的监督作用，只是在财经纪律方面起到了一定的表面规范化。实行会计委派制，可以加强预算外资金的管理，改进管理方式，完善监督制约机制。财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出的管理。单位预算外收入必须上缴财政专户，支出由财政按照预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，财政部门对单位的经费收支进一步实行监督和控制，进一步实现预算外资金管理的规范化、法制化，确保“收支两条线”措施得到真正的贯彻执行。
（二）实行会计委派制，有利于完善法人治理机制、健全监督约束机制、净化会计工作秩序、保证会计资料的真实性和完整性，并有利于落实领导干部任期经济责任审计制度和推进党风廉政建设
1．实行会计委派制度，是加强会计监督，从源头上防止腐败现象的有效措施。各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关，抓住了会计监督这一环节，就能控制住源头。在经济领域，很多权、钱交易的腐败行为，都是由领导干部直接干预具体的经济行为造成的，经济管理体制的不完善为腐败的滋长提供了适宜的条件和土壤。某些单位的领导受不良社会风气影响而出现了一些不正之风，滥用资金、私拿回扣、弄虚作假、公款吃喝、公款送礼等违法乱纪的事情时有发生。近几年来，行政事业单位公款私用的现象日益严重，导致了国有资产、集体资产的大量流失，会计信息失真严重，财务秩序陷入紊乱。会计委派制的实行使财务活动处于财政部门的监督之下，财政部门统一资金核算，对违反财经制度的单位进行曝光，以加强财政监督力度。这就有利于加强勤政廉政建设，有效的防止腐败现象的产生，进一步深化了财务管理制度的改革，强化监督制约机制；有利于杜绝擅自改变用途、乱支滥用等现象，促使其自觉遵守财经制度，合理使用资金，加大了从源头上防止和治理腐败的工作力度。
2．实行会计委派制度，可以增强会计人员的监督力度，提供高质量的财务会计信息，切实落实领导干部任期经济责任审计制度。会计人员在经济管理体制中被赋予了财务监督的使命，可是在执行中却没有相应的地位。这其中当然有会计人员本身素质和专业技术水平的原因，但会计管理体制是根本原因。会计人员是单位中的一分子，自然要受制和服务于单位，这样就缺乏进行会计监督的基础和权力保证，不具备监督者应有的独立性。这也是领导干部任期经济责任审计制度流于形式的主要原因之一。而作为一名财会人员，又必须遵守财经法规、法律制度，这是每一位财务人员的职责。“独立性”和“服务性”是会计人员经常要面对的现实问题。实行会计委派制度，使会计人员的切身利益同所服务的单位脱钩，纳入集中统一管理，其组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由其管理机构负责，解决了会计人员身份的双重性。确定了会计的相对独立的法律地位，避免了行政干预，解除了会计人员的后顾之忧，激发了会计人员的工作积极性。使委派会计正确处理好“独立性”与“服务性”的关系，寓监督于服务中，通过搞好对被委派单位的服务，逐步健全和完善各项规章制度，达到管理和监督的目的，确保财务会计信息的真实可靠，切实落实领导干部任期经济责任审计制度。
3．实行会计委派制，可以提高会计人员的业务水平，规范会计人员的职业道德，从而保证会计资料的完整性和真实性。在行政事业单位的财务人员中，专业技术人员不多，还存在着少数无证上岗的现象，有些单位甚至把不能胜任其他工作的职工作为财务人员。这些人员大多对财经法规、法律制度淡薄，专业技术知识不够，基本不能适应所从事的财会工作。因此会计基础工作就不能做到规范化，就不能保证会计信息、会计资料的真实性和完整性。
与传统会计相比，委派会计的权限要大一些，相应的对委派会计的要求也应高一些，因此，会计管理部门应十分注重提高委派会计的素质。委派机构要通过考核、选拔，把优秀会计人员作为委派会计，相应的淘汰一批不合格的会计人员，消除无证上岗及兼职现象。加强对委派会计人员的后续管理，如业务考核制度、继续教育制度、轮岗交流制度等，促使每一位财务人员有一种紧迫感。对委派会计人员实行动态管理，激发会计人员爱岗敬业，钻研业务的积极性和责任心。使委派会计人员对自己肩负的重任有一个清醒的认识，正确处理好服务与监督的关系；严格按照国家财经法规、规章制度办事，客观、公正、准确、及时的为基层单位进行财务管理和会计核算，实行会计监督。会计人员的业务水平、职业道德的提高是会计资料的完整性和真实性的有效保证。
三、实施会计委派制的可行范围
会计委派制是改革开放和社会主义市场经济产生的新生事物，是对会计管理体制进行的重大改革和完善。我党多年来倡导一切从实际出发，实事求是，具体问题具体分析，同样，在推行会计委派制工作中，应对其可行范围进行认真研究，不能搞“一刀切”、赶时髦。
“会计委派制”的本意是作为资产所有者的政府委派，是行政管理行为。从我国当前实际出发，笔者认为实行会计人员委派制的具体可行范围为：
1．对各级行政机关可由各级财政部门、人事部门考核和委派会计负责人，委派人员的工资纳入财政预算。
2．对所有财政拨款的事业单位，可由各级财政部门、人事部门考核和委派会计负责人，其工资报酬由财政纳入拨款系列。
3．对国有大型企业已由国家派驻“稽查特派员”的，可由行业主管总公司下派理财专家，协助监督和理财，审计应列为实施的重点范围。下派的理财专家最好获得相当于“副总”的职权。对于竞争性的国有企业，应尽快改组放开，以适应竞争。
4．对中型国有企业，若属于垄断性的，可视同国有大型企业对待，未派“稽查特派员”的，可由国有资产管理部门委派“财务总监”；若属于非垄断性的，应和国有小型企业一道，经改造改制后分别对待。
5．对经营性的、财政也不拨款的事业单位，可划分两类：一是具有“准政府”职能，有罚款、收费权力的，或具垄断、稀有性质、有预算外收入的，可由财政部门委派财务总监。二是无特权、无非常收入的纯经营性事业单位，对大中型的这类单位可由行业主管部门下派理财专家参加领导班子，对小型的也可不下派。
6．对国家控股公司，应按《公司法》健全企业法人治理结构，由国有资产管理部门下派董事长及理财专家，并经董事会委任总裁和财务副总裁（或总会计师）。由财务副总裁（或“总会计师”）任用子公司及所属各单位全体会计人员。
7．对国家参股公司，应执行《公司法》，按股权派董事，其中应有国有资产管理部门下派的理财专家，出任正或副董事长或常务董事。由董事会委任总裁和财务副总裁（或“总会计师”），由财务副总裁（或“总会计师”）任用子公司及所属各单位全体会计人员。
8．对供销合作社系统的企业，凡实行股份制的，可参照控股、参股的办法由“社有资产”管理部门（上级理事会）下派董事长和理财专家并经董事会委任总裁、财务副总裁（或总会计师）。由财务副总裁（或总会计师）任用子公司及所属各单位全体会计人员。实行股份合作制的供销社企业，其经理和财务副经理（须有会计专业资格）由股东会委任。基层社的主任、财会主管及理事会、监事会成员均由社员代表大会选举产生。所属企业会计人员均由财会主管任用管理。
9．其他城镇集体企业和乡镇集体企业，大体可分为两类：一是以条条行业领导为主的，可采用与供销社类似的做法；二是以块块领导为主的企业，情况千差万别，有主管部门的可由其主管部门委派，对不宜委派的，应采取其他方法。
10．中外合资（或合作）企业，凡由外方委派财务副总裁的，我方须派有一定水平的财会人员当其助手，参与财会管理和协调，必要的监督也寓于其中。凡由我方派财务副总裁的，也可另聘国外财会人员，以引进国外的理财及“内控”经验等。
除以上十项外，其余非国有、非集体的企事业单位，一般不宜搞会计委派制。
四、会计人员委派的形式和管理
会计人员委派制是一项新的工作，涉及面大，又是一项复杂的工作。在实行过程中，应本着“管得住，行得通”的原则，根据不同的单位性质采取不同的形式，因地制宜的开展此项工作。总的原则是：“统一领导，分级管理”，即统一在各级财政部门的领导下，分级、分系统的具体委派，并要加强后期的管理工作。
（一）会计人员委派的形式
1．对大型的并有下属二级核算单位的行政事业单位实行委派制，即行政事业单位的财务科长、主管会计和出纳人员均由财政部门统一管理，这些人员经考核合格后，人事、工资等关系均转到财政部门，他们的任免、调动、奖惩、福利等事宜均由财政部门统一管理。任职资格由财政、人事等部门确定，对其颁发由政府印制的《会计人员委派任职证》后，持证上岗，实行统一管理，统一委派，明确权责，年终考核，定期轮岗的管理制度。这样能够进一步加强预算外资金管理。对其下属的行政事业单位可由主管局参照以上的办法管理本系统的财会人员和财会工作。
2．对小型的行政事业单位，撤销财务室。财政部门成立机关财务核算中心，由核算中心集中代理这些单位的财务核算。这种方法有利于减少人员编制和节约经费，适应机构改革的要求，有利于提高会计信息质量，适应会计基础工作的需要；有利于规范单位收支行为，适应财政部门加强预算内外资金管理的需要。
3．对国有工商企业、集体工商企业和国有控股企业结合加强国有资产管理、税收征管等工作，采取委派财务总监的办法。财务总监是由董事会聘任或由上级部门委派，代表国家对国有企业财务、会计活动进行管理和监督的专职人员。财务总监每届任期三年，在同一公司连任不得超过两届。工资由财政或财政授权的部门发放。可享受副职级行政待遇。企业的其他会计人员要由业务主管部门和人事劳动部门，实行“公开考试，竞争上岗，统一委派，定期考核”的管理制度。企业会计人员的工资由企业每年年初将一年的工资全额交给业务主管部门，由业务主管部门按月向其发放。同时企业向财政部门交纳工资的10％作为管理费，用于对会计人员进行考核和奖罚。
4．对乡镇集体企业、村办企业财务会计的管理，应采取成立会计管理站的方法。会计管理站由乡镇兼任站长，人员由乡镇财政所、经营管理站和企业总公司联合组成。会计管理站负责对全部乡镇、村办企业的主管会计、出纳人员、材料会计和统计人员实行直接管理。会计管理站有人事调配权、工资管理权和会计人员管理权。这样能够稳定会计队伍，提高会计人员素质，有效的维护集体资产，制约企业在生产经营过程中出现的如调整企业厂长也随着更换会计人员等不良行为。
5．合资企业、私营企业和个体工商户需要配备会计或委托代理记账的，统一由注册会计师协会或经财政部门批准的其他中介机构承办。未经批准的单位和个人不得承办。
(二)委派会计人员的管理
要建立定期培训制度，不断提高业务素质；要建立定期考核制度，对委派的会计人员进行考核是建立高素质会计队伍的有效措施，每年由财政、人事部门和被委派单位对委派会计人员进行一次“德、能、勤、绩”四方面的考核，进行一次执行法规法纪、廉洁勤政和业务水平的考核，建立业务考核档案，作为其被任用、晋升的依据之一；建立奖惩制度和岗位责任制，规范委派会计人员的工作行为，使其较好地完成本职工作，如有违反规定，给单位或集体造成损失的，视情节给与财经纪律处分或解除委派，收回《会计人员委派任职证》；建立对委派会计人员的定期审计制度，发现问题及时解决；建立委派会计人员的定期轮岗制度、述职制度和监督制度等，以加强对委派会计人员的管理。
（三）对被委派单位的要求
1．被委派会计人员的单位以会计机构、会计地位、会计职责“三不变”为前提，保证会计人员依法行使职权，参与单位的经营管理和经营决策，发挥会计反映和监督的职能作用，保证会计资料合法、真实、准确、完整，保障会计人员的职权不受侵犯。
2．被委派会计人员的单位，要采取措施积极发挥会计管理和监督的职能作用，特别是在支出管理上要坚持在会计人员审核的前提下，做到领导“一支笔”。
3．为保障会计人员依法行使职权，被委派会计人员的单位无权擅自撤换被委派的会计人员。如发现会计人员的违法违纪行为，不再适合担任会计工作的，由财政部门会同有关部门予以审定后做出决定。
4．会计人员被委派以后，必须给于相应的职责和权限，才能保证会计人员职能的充分发挥。
5．被委派会计人员单位的领导，要严格遵守各项财经纪律和财务会计规章制度，对会计人员做到工作上支持，生活上关心。
（责任编辑：封俊国；校对：李丹）
关键词：会计委派制；财政；会计人员
中图分类号：Ｆ233 文献标识码：Ａ文章编号：1006－3544(2006)06－0037－04
现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，其特征是产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学，其组织形式是多元化、多角化、集团化经营，并且日益呈现大规模、跨国、跨行业的经营趋势。针对这些特点要求，必须对我国现行的会计管理模式进行创新，实行会计委派制是会计管理体制创新的重要内容，具有重大意义。
一、会计管理体制创新的动因
会计管理体制创新的动因，包括内因和外因两方面。外因对会计管理体制有重大影响，而内因决定了会计管理体制创新的方向和准则。促使其创新的外因，即使在现代企业制度较为完善时也可能存在，只是程度不同罢了。
从内因方面来看，从现在起到本世纪的前十年，是我国建立比较完善的社会主义市场经济体制的重要时期，加快推进作为我国国民经济支柱的国有企业改革，对社会主义市场经济体制的建立，具有极其重要的意义。会计管理体制属于经济体制的一个重要组成部分，它是“根据经济体制的整体要求，对一定范围内的会计事务进行组织和管理的方式、方法所做出的具体制度安排”。经济体制的整体要求，作为会计管理体制形成、发展和创新的内因，决定了会计管理体制必须与经济体制改革的历史进程相符合，否则就会影响甚至阻碍经济体制改革的顺利进行。这意味着，只有把会计管理体制的创新及其现实选择，置于特定的会计环境中来加以研究，才能更好地衡量会计管理体制的先进性和效益性。
从外因方面来看，对会计管理体制创新的要求主要源于以下四个方面：
1．国有资产流失。国有资产流失现在主要是指趁国有企业进行公司（股份）制改造之机，利用由于历史原因造成的国有企业产权不清晰、所有者缺位、经营权失控的情况，人为地制造出改制的陷阱，采取不进行资产评估、对国有资产过低评估、金蝉脱壳的办法转移国有资产等形式，使国有资产流向特定的、人格化了的投资主体或者特定权力个人。
2．会计信息失真。根据契约组合理论和代理关系的分级设定，会计信息的重要性在于：它是委托人评价和监督代理人经营绩效的主要依据，也是委托人和代理人根据契约分享企业经济剩余的基本依据。因此，在某些利益集团或者个人看来，会计不过是谋私的工具，会计信息则实实在在的充当了私欲的砝码！撇开会计人员素质不高造成会计信息失真的“非恶意”动因外，造成会计信息失真的“恶意”动因无一不是特定投资主体、权力个人，受局部或者个人利益的驱动而使然。
3．会计与资本市场（主要是证券市场）在相互衔接上差强人意，相关会计规范不能很好的适应证券市场规范化的要求。
4．会计群体独立性差，不能有效遏制财务上的滥收乱支。具体表现在以下几个方面：一是对于财务管理工作的忽视，传统认为会计这个岗位比较轻松且无足轻重，所以在任用人员上也没有严格要求，造成财会队伍比较薄弱；二是对有些敏感性账务有意无意造成财目混乱；三是财经纪律松懈，没有按上级有关文件执行，违反会计制度和财务规则，擅自扩大开支范围，随意提高开支标准，致使业务开支过多过杂；四是账外设账，截留、转移收入，逃避预算外资金集中统管，私设“小金库”等等。
二、实行会计委派制的重要意义
（一）实行会计委派制是实行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政改革的基础、重要手段和有效补充，具有互补性和关联性
1．会计委派制是实行部门预算改革的基础。实行部门预算改革的主要内容是：制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。预算单位所有的收支都严格按规定标准和相应的科目列入预算，实行预算内外资金统管。预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格遵照执行。财政部门对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并注重追踪问效。实行部门预算，各预算单位必须建立集中统一的财务管理体制，将原来分散的、多头管理的资金统一集中编制一本预算，统筹规划，统一安排。在行政事业单位实行会计委派制度，特别是实行会计集中核算制度，建立集中、统一、高效的会计核算体制，虽然各预算单位的财务自主权、资金使用权和领导签字权不改变，但其原先多头开设的账户将被取消，所有资金将纳入由会计集中核算中心统一开设的账户，所有开支在单位审核的基础上再经会计核算中心审核入账，从而保证了各预算单位开支符合财务会计制度和部门预算，有多少钱办多少事，专款专用，防止资金相互挤占、挪用。因此，实行会计集中核算，为部门预算奠定了基础。
2．会计委派制是国库集中收付制度改革的延伸和补充。按照“小政府大社会”的模式，经营性事业单位逐渐走向市场，各级国家机关将进行机构改革，必将使行政事业单位数量锐减，同时随着国库集中收付、政府采购、工资统一发放等改革也将使行政事业单位的会计核算工作量减少，使其逐渐成为一个报账单位，这与各地试行的会计集中核算制度目标一致。而对行政事业单位实行会计集中核算是对其实行会计委派制的主要形式之一。国库集中收付制度包括预算收入集中入库和预算资金集中支付两方面。国库集中收入是征收部门按照有关法律法规，依法征收各种收入，并及时足额地全部交给国库，中间不能设过渡账户。国库集中支付是将各部门的预算编列到各具体使用项目上，如：工资和补助工资、购置费、差旅费、会议费等，由国库统一支付。实行会计集中核算，统一开设账户，就要相应设置总会计、资金会计、统管会计等会计岗位，负责各单位现金、转账、汇兑等资金结算和经费拨入、支出、往来款项的收付等业务。专项业务支出按照限额审批程序审批后，集中在核算中心支付；日常零星开支建立备用金制度，各单位凭发票到核算中心报销。通过实行会计集中核算，能够全方位、全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速、流量，从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用等现象，从而逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”的国库集中收付制度。另外，对行政事业单位直接委派会计人员也是国库集中收付制度的有效补充。理由是：（1）国库集中收付制度解决了预算资金收付环节的控制问题，可以从源头上控制预算资金的使用方向。但是对使用财政性资金数额较大的单位和项目，真实、准确地了解资金需求，参与预算编制的全过程，以及对财政资金到位后的日常管理和监控等问题，仅依靠国库集中收付制度还不能完全解决。通过对这些单位实行会计委派和项目会计委派，一是可以使财政监管深入到预算编制的各环节，具体参与和了解预算编制及用款情况，从根本上提高预算的科学性和准确性。二是实行会计委派后，委派的会计人员可以加强对预算单位日常的财务管理，提高财政资金的使用效率。（2）国库集中收付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制，同时还需要建立一套先进的财政收付信息系统，不可能一蹴而就。这就需要通过推进会计委派制度，为国库集中收付制度的建立创造条件。
3．会计委派制是政府采购、“收支两条线”等财政改革的保证。各单位纳入会计集中核算后，政府采购资金可以由会计核算中心统一支付，资金直达供应商，减少中间环节，克服回扣等问题，加快了资金周转，既保证了专款专用，又提高了资金使用效率。行政事业单位行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，是党中央、国务院做出的从源头上预防和治理腐败的重要举措。从1998年开始，全国各行政事业单位大多实行了预算外资金统一管理，进行了比较彻底的整顿。规定只设一个支出账户，注销原有的收入户、存折户，同时清理了收费票据，规范了票据管理及收费行为。所有的收入一律都纳入财政预算外资金专户，实行了“收支两条线”管理，全面清理“小金库”，杜绝了资金体外循环。按规定只准开设预算外资金支出户，实行了票款分离。所有的收入都及时的纳入财政专户，通过申请拨款，经过财政审核批准再行使用。实行以来，对于财务工作管理起到了一定的改进作用。但是还存在着不足之处，主要是财政部门对各单位的经费支出没有深入了解，因而没有起到真正的监督作用，只是在财经纪律方面起到了一定的表面规范化。实行会计委派制，可以加强预算外资金的管理，改进管理方式，完善监督制约机制。财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出的管理。单位预算外收入必须上缴财政专户，支出由财政按照预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，财政部门对单位的经费收支进一步实行监督和控制，进一步实现预算外资金管理的规范化、法制化，确保“收支两条线”措施得到真正的贯彻执行。
（二）实行会计委派制，有利于完善法人治理机制、健全监督约束机制、净化会计工作秩序、保证会计资料的真实性和完整性，并有利于落实领导干部任期经济责任审计制度和推进党风廉政建设
1．实行会计委派制度，是加强会计监督，从源头上防止腐败现象的有效措施。各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关，抓住了会计监督这一环节，就能控制住源头。在经济领域，很多权、钱交易的腐败行为，都是由领导干部直接干预具体的经济行为造成的，经济管理体制的不完善为腐败的滋长提供了适宜的条件和土壤。某些单位的领导受不良社会风气影响而出现了一些不正之风，滥用资金、私拿回扣、弄虚作假、公款吃喝、公款送礼等违法乱纪的事情时有发生。近几年来，行政事业单位公款私用的现象日益严重，导致了国有资产、集体资产的大量流失，会计信息失真严重，财务秩序陷入紊乱。会计委派制的实行使财务活动处于财政部门的监督之下，财政部门统一资金核算，对违反财经制度的单位进行曝光，以加强财政监督力度。这就有利于加强勤政廉政建设，有效的防止腐败现象的产生，进一步深化了财务管理制度的改革，强化监督制约机制；有利于杜绝擅自改变用途、乱支滥用等现象，促使其自觉遵守财经制度，合理使用资金，加大了从源头上防止和治理腐败的工作力度。
2．实行会计委派制度，可以增强会计人员的监督力度，提供高质量的财务会计信息，切实落实领导干部任期经济责任审计制度。会计人员在经济管理体制中被赋予了财务监督的使命，可是在执行中却没有相应的地位。这其中当然有会计人员本身素质和专业技术水平的原因，但会计管理体制是根本原因。会计人员是单位中的一分子，自然要受制和服务于单位，这样就缺乏进行会计监督的基础和权力保证，不具备监督者应有的独立性。这也是领导干部任期经济责任审计制度流于形式的主要原因之一。而作为一名财会人员，又必须遵守财经法规、法律制度，这是每一位财务人员的职责。“独立性”和“服务性”是会计人员经常要面对的现实问题。实行会计委派制度，使会计人员的切身利益同所服务的单位脱钩，纳入集中统一管理，其组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由其管理机构负责，解决了会计人员身份的双重性。确定了会计的相对独立的法律地位，避免了行政干预，解除了会计人员的后顾之忧，激发了会计人员的工作积极性。使委派会计正确处理好“独立性”与“服务性”的关系，寓监督于服务中，通过搞好对被委派单位的服务，逐步健全和完善各项规章制度，达到管理和监督的目的，确保财务会计信息的真实可靠，切实落实领导干部任期经济责任审计制度。
3．实行会计委派制，可以提高会计人员的业务水平，规范会计人员的职业道德，从而保证会计资料的完整性和真实性。在行政事业单位的财务人员中，专业技术人员不多，还存在着少数无证上岗的现象，有些单位甚至把不能胜任其他工作的职工作为财务人员。这些人员大多对财经法规、法律制度淡薄，专业技术知识不够，基本不能适应所从事的财会工作。因此会计基础工作就不能做到规范化，就不能保证会计信息、会计资料的真实性和完整性。
与传统会计相比，委派会计的权限要大一些，相应的对委派会计的要求也应高一些，因此，会计管理部门应十分注重提高委派会计的素质。委派机构要通过考核、选拔，把优秀会计人员作为委派会计，相应的淘汰一批不合格的会计人员，消除无证上岗及兼职现象。加强对委派会计人员的后续管理，如业务考核制度、继续教育制度、轮岗交流制度等，促使每一位财务人员有一种紧迫感。对委派会计人员实行动态管理，激发会计人员爱岗敬业，钻研业务的积极性和责任心。使委派会计人员对自己肩负的重任有一个清醒的认识，正确处理好服务与监督的关系；严格按照国家财经法规、规章制度办事，客观、公正、准确、及时的为基层单位进行财务管理和会计核算，实行会计监督。会计人员的业务水平、职业道德的提高是会计资料的完整性和真实性的有效保证。
三、实施会计委派制的可行范围
会计委派制是改革开放和社会主义市场经济产生的新生事物，是对会计管理体制进行的重大改革和完善。我党多年来倡导一切从实际出发，实事求是，具体问题具体分析，同样，在推行会计委派制工作中，应对其可行范围进行认真研究，不能搞“一刀切”、赶时髦。
“会计委派制”的本意是作为资产所有者的政府委派，是行政管理行为。从我国当前实际出发，笔者认为实行会计人员委派制的具体可行范围为：
1．对各级行政机关可由各级财政部门、人事部门考核和委派会计负责人，委派人员的工资纳入财政预算。
2．对所有财政拨款的事业单位，可由各级财政部门、人事部门考核和委派会计负责人，其工资报酬由财政纳入拨款系列。
3．对国有大型企业已由国家派驻“稽查特派员”的，可由行业主管总公司下派理财专家，协助监督和理财，审计应列为实施的重点范围。下派的理财专家最好获得相当于“副总”的职权。对于竞争性的国有企业，应尽快改组放开，以适应竞争。
4．对中型国有企业，若属于垄断性的，可视同国有大型企业对待，未派“稽查特派员”的，可由国有资产管理部门委派“财务总监”；若属于非垄断性的，应和国有小型企业一道，经改造改制后分别对待。
5．对经营性的、财政也不拨款的事业单位，可划分两类：一是具有“准政府”职能，有罚款、收费权力的，或具垄断、稀有性质、有预算外收入的，可由财政部门委派财务总监。二是无特权、无非常收入的纯经营性事业单位，对大中型的这类单位可由行业主管部门下派理财专家参加领导班子，对小型的也可不下派。
6．对国家控股公司，应按《公司法》健全企业法人治理结构，由国有资产管理部门下派董事长及理财专家，并经董事会委任总裁和财务副总裁（或总会计师）。由财务副总裁（或“总会计师”）任用子公司及所属各单位全体会计人员。
7．对国家参股公司，应执行《公司法》，按股权派董事，其中应有国有资产管理部门下派的理财专家，出任正或副董事长或常务董事。由董事会委任总裁和财务副总裁（或“总会计师”），由财务副总裁（或“总会计师”）任用子公司及所属各单位全体会计人员。
8．对供销合作社系统的企业，凡实行股份制的，可参照控股、参股的办法由“社有资产”管理部门（上级理事会）下派董事长和理财专家并经董事会委任总裁、财务副总裁（或总会计师）。由财务副总裁（或总会计师）任用子公司及所属各单位全体会计人员。实行股份合作制的供销社企业，其经理和财务副经理（须有会计专业资格）由股东会委任。基层社的主任、财会主管及理事会、监事会成员均由社员代表大会选举产生。所属企业会计人员均由财会主管任用管理。
9．其他城镇集体企业和乡镇集体企业，大体可分为两类：一是以条条行业领导为主的，可采用与供销社类似的做法；二是以块块领导为主的企业，情况千差万别，有主管部门的可由其主管部门委派，对不宜委派的，应采取其他方法。
10．中外合资（或合作）企业，凡由外方委派财务副总裁的，我方须派有一定水平的财会人员当其助手，参与财会管理和协调，必要的监督也寓于其中。凡由我方派财务副总裁的，也可另聘国外财会人员，以引进国外的理财及“内控”经验等。
除以上十项外，其余非国有、非集体的企事业单位，一般不宜搞会计委派制。
四、会计人员委派的形式和管理
会计人员委派制是一项新的工作，涉及面大，又是一项复杂的工作。在实行过程中，应本着“管得住，行得通”的原则，根据不同的单位性质采取不同的形式，因地制宜的开展此项工作。总的原则是：“统一领导，分级管理”，即统一在各级财政部门的领导下，分级、分系统的具体委派，并要加强后期的管理工作。
（一）会计人员委派的形式
1．对大型的并有下属二级核算单位的行政事业单位实行委派制，即行政事业单位的财务科长、主管会计和出纳人员均由财政部门统一管理，这些人员经考核合格后，人事、工资等关系均转到财政部门，他们的任免、调动、奖惩、福利等事宜均由财政部门统一管理。任职资格由财政、人事等部门确定，对其颁发由政府印制的《会计人员委派任职证》后，持证上岗，实行统一管理，统一委派，明确权责，年终考核，定期轮岗的管理制度。这样能够进一步加强预算外资金管理。对其下属的行政事业单位可由主管局参照以上的办法管理本系统的财会人员和财会工作。
2．对小型的行政事业单位，撤销财务室。财政部门成立机关财务核算中心，由核算中心集中代理这些单位的财务核算。这种方法有利于减少人员编制和节约经费，适应机构改革的要求，有利于提高会计信息质量，适应会计基础工作的需要；有利于规范单位收支行为，适应财政部门加强预算内外资金管理的需要。
3．对国有工商企业、集体工商企业和国有控股企业结合加强国有资产管理、税收征管等工作，采取委派财务总监的办法。财务总监是由董事会聘任或由上级部门委派，代表国家对国有企业财务、会计活动进行管理和监督的专职人员。财务总监每届任期三年，在同一公司连任不得超过两届。工资由财政或财政授权的部门发放。可享受副职级行政待遇。企业的其他会计人员要由业务主管部门和人事劳动部门，实行“公开考试，竞争上岗，统一委派，定期考核”的管理制度。企业会计人员的工资由企业每年年初将一年的工资全额交给业务主管部门，由业务主管部门按月向其发放。同时企业向财政部门交纳工资的10％作为管理费，用于对会计人员进行考核和奖罚。
4．对乡镇集体企业、村办企业财务会计的管理，应采取成立会计管理站的方法。会计管理站由乡镇兼任站长，人员由乡镇财政所、经营管理站和企业总公司联合组成。会计管理站负责对全部乡镇、村办企业的主管会计、出纳人员、材料会计和统计人员实行直接管理。会计管理站有人事调配权、工资管理权和会计人员管理权。这样能够稳定会计队伍，提高会计人员素质，有效的维护集体资产，制约企业在生产经营过程中出现的如调整企业厂长也随着更换会计人员等不良行为。
5．合资企业、私营企业和个体工商户需要配备会计或委托代理记账的，统一由注册会计师协会或经财政部门批准的其他中介机构承办。未经批准的单位和个人不得承办。
(二)委派会计人员的管理
要建立定期培训制度，不断提高业务素质；要建立定期考核制度，对委派的会计人员进行考核是建立高素质会计队伍的有效措施，每年由财政、人事部门和被委派单位对委派会计人员进行一次“德、能、勤、绩”四方面的考核，进行一次执行法规法纪、廉洁勤政和业务水平的考核，建立业务考核档案，作为其被任用、晋升的依据之一；建立奖惩制度和岗位责任制，规范委派会计人员的工作行为，使其较好地完成本职工作，如有违反规定，给单位或集体造成损失的，视情节给与财经纪律处分或解除委派，收回《会计人员委派任职证》；建立对委派会计人员的定期审计制度，发现问题及时解决；建立委派会计人员的定期轮岗制度、述职制度和监督制度等，以加强对委派会计人员的管理。
（三）对被委派单位的要求
1．被委派会计人员的单位以会计机构、会计地位、会计职责“三不变”为前提，保证会计人员依法行使职权，参与单位的经营管理和经营决策，发挥会计反映和监督的职能作用，保证会计资料合法、真实、准确、完整，保障会计人员的职权不受侵犯。
2．被委派会计人员的单位，要采取措施积极发挥会计管理和监督的职能作用，特别是在支出管理上要坚持在会计人员审核的前提下，做到领导“一支笔”。
3．为保障会计人员依法行使职权，被委派会计人员的单位无权擅自撤换被委派的会计人员。如发现会计人员的违法违纪行为，不再适合担任会计工作的，由财政部门会同有关部门予以审定后做出决定。
4．会计人员被委派以后，必须给于相应的职责和权限，才能保证会计人员职能的充分发挥。
5．被委派会计人员单位的领导，要严格遵守各项财经纪律和财务会计规章制度，对会计人员做到工作上支持，生活上关心。
（责任编辑：封俊国；校对：李丹）