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在多重因素合力之下，政府开始将免费午餐当作弥合城乡差距的重要抓手，只是这套体系的正常运转需要一系列细致入微的技术设计，并能调动相关各方的积极性，以促其真正得到落实
修食堂、添设备，柳州市农村义务教育学校今年暑假格外繁忙，他们要赶在9月开学前收拾妥当。秋季新学期开学后，这些改造或新建的食堂、伙房，将要为柳州市农村义务教育段学校的学生，每天免费供应一顿新鲜热乎的午餐。
这是广西柳州市免费午餐项目发扬光大的关键一步。四年前，柳州市为融水苗族自治县、三江侗族自治县、融安县3个贫困县农村义务教育阶段学生提供免费午餐。试点四年之后，柳州市决定将此项目在全市农村义务教育学校Mr’’-覆盖。
去年以来，为农村贫困学生提供一顿免费午餐，成为民间和政府的共识。在民间慈善公益力量的推动下，政府也开始将免费午餐纳入公共服务的范畴，并由中央财政投入160亿元为试点地区2600万农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。柳州市政府非常庆幸，他们早在2008年就开始试点，现在已经形成了一套相对成熟的运作模式，并且具备了全面覆盖的条件。
2元钱改写历史
2008年之前，很少有人会仔细盘算2元钱的购买力，通常看来这不过是喝一袋牛奶或者坐一趟公交车那样微不足道的花费。在广西柳州，这笔钱同样不足挂齿。作为广西的第二大城市，柳州市工业发达，并且因为汽车、钢铁、化工这样的重工业患上了“城市病”，一度甚至被称为“酸雨之都”。
不过，大山深处的农村，人们却长期为每天两三元钱这样的支出犯难。不用说油盐酱醋这些日常琐碎开销，哪怕是孩子上学的一顿午饭也是困难重重。柳州市三江县、融水县和融安县就是这样的地方。其中，三江侗族自治县富禄乡中心校这个坐落在融江边的学校，有500多名中小学生就读，最多时有300多个学生靠父母每天徒步送饭菜到学校。
有400多户侗族村民的岑旁村，在富禄乡算是一个大村，距离富禄乡中心学校有近10里的山路。从1983年开始，这个村就开始为学生送饭，周围村庄后来也学了岑旁村的做法。每天上午，家长们将饭菜装进藤编的饭盒，集中起来用扁担挑到融江边，步行一个多小时。一到中午时分，学生们都到河边等父母送来的饭菜，接到饭菜后就直接在河边沙滩上吃起来，‘几百个学生浩浩荡荡地在河边就餐的场面壮观得让人心酸。
“这主要是为了省钱。那时，如果不送饭，在学校吃的三餐伙食费每天要5元钱，我们根本交不起。”岑旁村村民陈金生告诉《中国新闻周刊》，家长千辛万苦送到学校的饭菜主要是糯米粉和酸菜，偶尔会有点侗家自制的酸鱼酸肉。
2008年，中共柳州市委书记陈刚在一次农村教育工作专题调研中，听到了岑旁村送饭的故事。“在为他们的这种精神深深打动的同时，我心里更有一种说不出的苦涩和酸楚。”这位有着长期汽车行业从业经历的市委书记回忆起当年试点“免费午餐”的背景时告诉《中国新闻周刊》，当时就觉得不能再让山区的孩子饿着肚子上学。“我们要让贫困山区的老百姓也能够分享到改革开放的成果，加上柳州作为工业城市，具备了一定的经济实力，我们有条件解决贫困山区孩子中午的吃饭问题。”他说。
人们开始意识到，也许2元钱就可以改写“送饭村”的历史。“财政、教育等政府各部门都来商量，讨论吃多少合适，比如2元钱能够吃到什么。”柳州市教育局党委副书记吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，反复讨论后最终确定了2元钱的标准。
柳州市教育局委托市一职校进行的市场调查显示，2元钱足够让学生吃上一顿大米饭外加一菜一汤，荤素搭配。在这份调研报告中，柳州市一所职业学校分别为小学生、初中生制定了周一到周五的中餐参考食谱，比如，周一小学生是大米饭、土豆炒肉和青菜汤，初中生是大米饭、麻婆豆腐和虾皮白菜汤，价格均不超过2元钱。根据这张参考食谱，2元钱的午餐中，学生还可以吃到时蔬炒肉、辣椒炒鸡、肉末茄子、土豆烧牛肉、回锅肉等荤素搭配的菜品。
当年秋季学期开始，柳州市为三江、融水、融安3县县城所在地以外的九年义务教育阶段学校中属于农业户口的学生提供免费午餐，标准为每生每餐2元，涉及十万多学生。从那以后，三江侗族自治县富禄乡岑旁村也告别了用扁担送饭的历史，曾经装饭用的藤编饭盒同时退出历史舞台。
每一分钱都吃到学生嘴里
柳州市决定实施免费午餐时，早已经错过了当年预算时间，那么，这笔钱从哪里来?
“实施前就开始讨论出多少钱，谁出这个钱。”当年在三江县任主管教育副县长的吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，“开始说县里面出30％行不行，或者20％行不行?县里面坚决不同意，因为中途再拿出几百万肯元定不行，太多了。”
最终的共识是，供应三县免费午餐所需要的资金，由市财政负担85％，县财政负担15％。市县财政将免费午餐所需资金足额列入本级财政年度教育事业支出预算，三江、融水、融安县财政设立免费午餐资金专户，市县两级财政将免费午餐资金按学期拨到各县财政专户。为保证免费午餐按时实施，由县财政预支开学每一个月的免费午餐资金。
“市里面已经出这么多了，县里面不能不出。”如今已经是柳州市教育局党委副书记的吴桂贞向《中国新闻周刊》解释各级共同分担资金的用意，“教育是当地政府义不容辞的责任。市里面出大头，县里面再出一点，这样便于调动积极性。要不然，基层会说这是上面给的钱，也不心疼。所以我觉得柳州这个探索是有意义的，有利于调动各方面的积极性。”
然而，如何保证2元钱全部吃到学生嘴里，这是一个非常精细的系统工程。柳州市政府规定，免费午餐资金只能用于九年义务教育段农村学生免费午餐的开支，不得用于支付员5252资等人员经费的开支，更不许截留、挤占和挪用免费午餐资金。
“发钱是最简单的，但是我们一开始就规定不允许直接发钱给学生个人及家长。”吴桂贞非常熟悉当地民情，因而更加理解不给钱的好处，“给了学生他拿出去乱花了怎么办，给家长拿去喝酒了怎么办?”
并不是每个学校都有食堂，因而开始时这个项目执行得并不顺利。有的学校只有十几个学生，够不够专门请一个工友来给他们做饭?请了工友工资从哪来?有的人就偷偷发钱；有些学生是跟老师一起吃，把免费午餐费用拿去买了食材后老师帮忙做了一起吃。时间长了老师也不干，因为每天做饭给一帮孩子吃，不仅增加了工作量，柴米油盐这些从哪里出?又不能从免费午餐资金里面克扣，有时候克扣一点点被发现了又会挨批评。这些细微的麻烦就像脚底的沙子，一点点消磨免费午餐的效果。 为了保证每一分钱都吃到学生嘴里，各县配套改善食堂、伙房并聘请工友，有些食堂甚至有了冰箱、消毒柜。“光是人工一个县一年就要几百万。”吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，各县配套免费午餐也是一笔不小的开支。
改善硬件的同时，更需要精细的制度设计。柳州市在四年的试点中，逐渐摸索出一套经验，成立清算小组定期核算以监督资金的使用。“清算小组”成员由社区代表、家长代表、教师代表、学生代表共同组成。
62岁的张维勋每年都被村民选举担任“清算小组”的家长代表，他告诉《中国新闻周刊》，要当上免费午餐“清算小组”成员并不容易，需要在家长会上发表讲话，并得到乡亲们的认可。而学生代表也不是老师说了算，要在班上进行公开选举，最后提交给班主任和校领导讨论确定，且每年更换一次。
融水县和睦镇中心校学生规模超过千人，该校食堂总务人员许发英告诉《中国新闻周刊》记者，自己每个月都要填报5个表格，仅以采购单为例，“每天清晨7点半，送货人会把预订的食材送到学校，由学校自己过秤。过秤的时候有采购人、验收人、值周校领导在场。确认重量符合供货人的数量之后，要填写好物品名称、单价、数量、金额，大家才在柳州市统一制定的免费午餐工程物品采购单上签上自己的名字。”
采购单之外，还有学生食堂饮食安排表、资金支出报表单、学生代表每天登记的营养餐用餐情况等，都是“清算小组”核实的重要内容。和睦镇中心校校长刘长忠接受《中国新闻周刊》采访时表示，免费午餐核算清单是每月月末填的报表，一般都会选择在下个月初1至3日中的一天，学校召集“清算小组”成员逐一核实，只有全部数据“清算”对了，“清算小组”成员才会在审核处签名，每次清算大约需要花3个小时的时间。只有经过清算小组成员在每月的报表上审核签字后，学校才将月度用餐情况报给县教育和财政局，方能报账。
柳州市融安县大将镇一个学生不到百名的村级小学东潭村小学，则采取了每天公开账目的做法。在一间由教室改建而成的食堂墙壁上，一块黑板详细记录着免费午餐每次进货的单价、数量和金额，并注明食物来源、由谁购买以及审核小组成员的签名，黑板上还标注了市县两级教育部门的监督举报电话。东潭村小学校长张玉娇告诉《中国新闻周刊》，食物由老师轮流进行采购，每次采购回来必须由另外的老师核对价格、过秤和核算，形成相互监督。
四年间，每餐的标准也已经从2元调整到2.5元，及至现在的3元。柳州市则连年将“免费午餐”列入全市“民生工程”和为民办实事的重要内容，严格实行信息月报制度，市委督查室每月对免费午餐工作进行督查。
“肯定要监管，这一块今后还要做很多事。”柳州市教育局党委副书记的吴桂贞笑称，教育局变身成为“伙夫”，“柳州的模式引起国家的重视，也得到肯定，对国家的营养计划也是有一定借鉴意义的”。
从吃饱到吃好
柳州市试点开展三年后，中央决定从2011年秋季学期启动民族县、贫困县农村义务教育学生营养改善试点工作，柳州市融安县、融水县、三江县列入了首批试点县。在每位学生每天3元午餐费之外，中央财政还另外拨款改善试点学校的食堂等配套设施，柳州市在中央和广西壮族自治区财政投入6040万元的基础上追加1510万元，总共投入7550万元用于改善三县食堂建设。
根据广西制定的建设标准，就餐学生数在50人以上的寄宿制学校或就餐学生数在80人以上的非寄宿制学校应建食堂，低于此种规模的学校则相应建伙房。其中，寄宿生生均食堂使用面积不小于1.2平方米，非寄宿生则不小于0.75平方米，伙房使用面积不小于20平方米。此外，关于就餐场所与食品处理区的比例以及设施配置均做了详细规定。
融安县、融水县、三江县列入中央首批试点之后，柳州市并不打算削减过去三年的财政投入。相反，柳州市将那笔原先用于投资上述三县的资金，转而用于在全市农村推广免费午餐。“全面覆盖后，学生数量大约翻了一番，因为中央财政补助一部分，所以柳州市本身的投入和过去几年相比不会有太多变化。”吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，具体的数量还要等秋季开学之后的学校统计。不仅柳州市没有收缩投资，上述三县也将原来县本级财政承担的15％，转而用来聘请工友。
“教育方面，政府肯定要担当主要责任。”吴桂贞说。柳州模式的成功运行，让她觉得政府有能力做好免费午餐，而且风险完全可控，即便监管繁琐也完全能够管得过来，“毕竟政府能够调动更多资源，肯定会越做越大，标准也越来越高，还有对营养的要求等等，投入有可能越来越大。”
吴桂贞没想到，当初只是解决学生吃饭问题的免费午餐，执行过程中也产生了许多意想不到效果。比如，利用免费午餐对学生进行德育教育，甚至尝试进行饮食教育。“饮食文化也要慢慢给孩子灌输一些，色香味怎么搭配、怎么有营养，这是我们过去工作的一个延伸。”吴桂贞希望学生能够从中学到一些有用的饮食文化，她希望能够通过试点先尝试找出一些经验，“我想中央既然拿了钱，今后就不仅仅是解决孩子的吃饭问题，更要解决营养问题。”
修食堂、添设备，柳州市农村义务教育学校今年暑假格外繁忙，他们要赶在9月开学前收拾妥当。秋季新学期开学后，这些改造或新建的食堂、伙房，将要为柳州市农村义务教育段学校的学生，每天免费供应一顿新鲜热乎的午餐。
这是广西柳州市免费午餐项目发扬光大的关键一步。四年前，柳州市为融水苗族自治县、三江侗族自治县、融安县3个贫困县农村义务教育阶段学生提供免费午餐。试点四年之后，柳州市决定将此项目在全市农村义务教育学校Mr’’-覆盖。
去年以来，为农村贫困学生提供一顿免费午餐，成为民间和政府的共识。在民间慈善公益力量的推动下，政府也开始将免费午餐纳入公共服务的范畴，并由中央财政投入160亿元为试点地区2600万农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。柳州市政府非常庆幸，他们早在2008年就开始试点，现在已经形成了一套相对成熟的运作模式，并且具备了全面覆盖的条件。
2元钱改写历史
2008年之前，很少有人会仔细盘算2元钱的购买力，通常看来这不过是喝一袋牛奶或者坐一趟公交车那样微不足道的花费。在广西柳州，这笔钱同样不足挂齿。作为广西的第二大城市，柳州市工业发达，并且因为汽车、钢铁、化工这样的重工业患上了“城市病”，一度甚至被称为“酸雨之都”。
不过，大山深处的农村，人们却长期为每天两三元钱这样的支出犯难。不用说油盐酱醋这些日常琐碎开销，哪怕是孩子上学的一顿午饭也是困难重重。柳州市三江县、融水县和融安县就是这样的地方。其中，三江侗族自治县富禄乡中心校这个坐落在融江边的学校，有500多名中小学生就读，最多时有300多个学生靠父母每天徒步送饭菜到学校。
有400多户侗族村民的岑旁村，在富禄乡算是一个大村，距离富禄乡中心学校有近10里的山路。从1983年开始，这个村就开始为学生送饭，周围村庄后来也学了岑旁村的做法。每天上午，家长们将饭菜装进藤编的饭盒，集中起来用扁担挑到融江边，步行一个多小时。一到中午时分，学生们都到河边等父母送来的饭菜，接到饭菜后就直接在河边沙滩上吃起来，‘几百个学生浩浩荡荡地在河边就餐的场面壮观得让人心酸。
“这主要是为了省钱。那时，如果不送饭，在学校吃的三餐伙食费每天要5元钱，我们根本交不起。”岑旁村村民陈金生告诉《中国新闻周刊》，家长千辛万苦送到学校的饭菜主要是糯米粉和酸菜，偶尔会有点侗家自制的酸鱼酸肉。
2008年，中共柳州市委书记陈刚在一次农村教育工作专题调研中，听到了岑旁村送饭的故事。“在为他们的这种精神深深打动的同时，我心里更有一种说不出的苦涩和酸楚。”这位有着长期汽车行业从业经历的市委书记回忆起当年试点“免费午餐”的背景时告诉《中国新闻周刊》，当时就觉得不能再让山区的孩子饿着肚子上学。“我们要让贫困山区的老百姓也能够分享到改革开放的成果，加上柳州作为工业城市，具备了一定的经济实力，我们有条件解决贫困山区孩子中午的吃饭问题。”他说。
人们开始意识到，也许2元钱就可以改写“送饭村”的历史。“财政、教育等政府各部门都来商量，讨论吃多少合适，比如2元钱能够吃到什么。”柳州市教育局党委副书记吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，反复讨论后最终确定了2元钱的标准。
柳州市教育局委托市一职校进行的市场调查显示，2元钱足够让学生吃上一顿大米饭外加一菜一汤，荤素搭配。在这份调研报告中，柳州市一所职业学校分别为小学生、初中生制定了周一到周五的中餐参考食谱，比如，周一小学生是大米饭、土豆炒肉和青菜汤，初中生是大米饭、麻婆豆腐和虾皮白菜汤，价格均不超过2元钱。根据这张参考食谱，2元钱的午餐中，学生还可以吃到时蔬炒肉、辣椒炒鸡、肉末茄子、土豆烧牛肉、回锅肉等荤素搭配的菜品。
当年秋季学期开始，柳州市为三江、融水、融安3县县城所在地以外的九年义务教育阶段学校中属于农业户口的学生提供免费午餐，标准为每生每餐2元，涉及十万多学生。从那以后，三江侗族自治县富禄乡岑旁村也告别了用扁担送饭的历史，曾经装饭用的藤编饭盒同时退出历史舞台。
每一分钱都吃到学生嘴里
柳州市决定实施免费午餐时，早已经错过了当年预算时间，那么，这笔钱从哪里来?
“实施前就开始讨论出多少钱，谁出这个钱。”当年在三江县任主管教育副县长的吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，“开始说县里面出30％行不行，或者20％行不行?县里面坚决不同意，因为中途再拿出几百万肯元定不行，太多了。”
最终的共识是，供应三县免费午餐所需要的资金，由市财政负担85％，县财政负担15％。市县财政将免费午餐所需资金足额列入本级财政年度教育事业支出预算，三江、融水、融安县财政设立免费午餐资金专户，市县两级财政将免费午餐资金按学期拨到各县财政专户。为保证免费午餐按时实施，由县财政预支开学每一个月的免费午餐资金。
“市里面已经出这么多了，县里面不能不出。”如今已经是柳州市教育局党委副书记的吴桂贞向《中国新闻周刊》解释各级共同分担资金的用意，“教育是当地政府义不容辞的责任。市里面出大头，县里面再出一点，这样便于调动积极性。要不然，基层会说这是上面给的钱，也不心疼。所以我觉得柳州这个探索是有意义的，有利于调动各方面的积极性。”
然而，如何保证2元钱全部吃到学生嘴里，这是一个非常精细的系统工程。柳州市政府规定，免费午餐资金只能用于九年义务教育段农村学生免费午餐的开支，不得用于支付员5252资等人员经费的开支，更不许截留、挤占和挪用免费午餐资金。
“发钱是最简单的，但是我们一开始就规定不允许直接发钱给学生个人及家长。”吴桂贞非常熟悉当地民情，因而更加理解不给钱的好处，“给了学生他拿出去乱花了怎么办，给家长拿去喝酒了怎么办?”
并不是每个学校都有食堂，因而开始时这个项目执行得并不顺利。有的学校只有十几个学生，够不够专门请一个工友来给他们做饭?请了工友工资从哪来?有的人就偷偷发钱；有些学生是跟老师一起吃，把免费午餐费用拿去买了食材后老师帮忙做了一起吃。时间长了老师也不干，因为每天做饭给一帮孩子吃，不仅增加了工作量，柴米油盐这些从哪里出?又不能从免费午餐资金里面克扣，有时候克扣一点点被发现了又会挨批评。这些细微的麻烦就像脚底的沙子，一点点消磨免费午餐的效果。 为了保证每一分钱都吃到学生嘴里，各县配套改善食堂、伙房并聘请工友，有些食堂甚至有了冰箱、消毒柜。“光是人工一个县一年就要几百万。”吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，各县配套免费午餐也是一笔不小的开支。
改善硬件的同时，更需要精细的制度设计。柳州市在四年的试点中，逐渐摸索出一套经验，成立清算小组定期核算以监督资金的使用。“清算小组”成员由社区代表、家长代表、教师代表、学生代表共同组成。
62岁的张维勋每年都被村民选举担任“清算小组”的家长代表，他告诉《中国新闻周刊》，要当上免费午餐“清算小组”成员并不容易，需要在家长会上发表讲话，并得到乡亲们的认可。而学生代表也不是老师说了算，要在班上进行公开选举，最后提交给班主任和校领导讨论确定，且每年更换一次。
融水县和睦镇中心校学生规模超过千人，该校食堂总务人员许发英告诉《中国新闻周刊》记者，自己每个月都要填报5个表格，仅以采购单为例，“每天清晨7点半，送货人会把预订的食材送到学校，由学校自己过秤。过秤的时候有采购人、验收人、值周校领导在场。确认重量符合供货人的数量之后，要填写好物品名称、单价、数量、金额，大家才在柳州市统一制定的免费午餐工程物品采购单上签上自己的名字。”
采购单之外，还有学生食堂饮食安排表、资金支出报表单、学生代表每天登记的营养餐用餐情况等，都是“清算小组”核实的重要内容。和睦镇中心校校长刘长忠接受《中国新闻周刊》采访时表示，免费午餐核算清单是每月月末填的报表，一般都会选择在下个月初1至3日中的一天，学校召集“清算小组”成员逐一核实，只有全部数据“清算”对了，“清算小组”成员才会在审核处签名，每次清算大约需要花3个小时的时间。只有经过清算小组成员在每月的报表上审核签字后，学校才将月度用餐情况报给县教育和财政局，方能报账。
柳州市融安县大将镇一个学生不到百名的村级小学东潭村小学，则采取了每天公开账目的做法。在一间由教室改建而成的食堂墙壁上，一块黑板详细记录着免费午餐每次进货的单价、数量和金额，并注明食物来源、由谁购买以及审核小组成员的签名，黑板上还标注了市县两级教育部门的监督举报电话。东潭村小学校长张玉娇告诉《中国新闻周刊》，食物由老师轮流进行采购，每次采购回来必须由另外的老师核对价格、过秤和核算，形成相互监督。
四年间，每餐的标准也已经从2元调整到2.5元，及至现在的3元。柳州市则连年将“免费午餐”列入全市“民生工程”和为民办实事的重要内容，严格实行信息月报制度，市委督查室每月对免费午餐工作进行督查。
“肯定要监管，这一块今后还要做很多事。”柳州市教育局党委副书记的吴桂贞笑称，教育局变身成为“伙夫”，“柳州的模式引起国家的重视，也得到肯定，对国家的营养计划也是有一定借鉴意义的”。
从吃饱到吃好
柳州市试点开展三年后，中央决定从2011年秋季学期启动民族县、贫困县农村义务教育学生营养改善试点工作，柳州市融安县、融水县、三江县列入了首批试点县。在每位学生每天3元午餐费之外，中央财政还另外拨款改善试点学校的食堂等配套设施，柳州市在中央和广西壮族自治区财政投入6040万元的基础上追加1510万元，总共投入7550万元用于改善三县食堂建设。
根据广西制定的建设标准，就餐学生数在50人以上的寄宿制学校或就餐学生数在80人以上的非寄宿制学校应建食堂，低于此种规模的学校则相应建伙房。其中，寄宿生生均食堂使用面积不小于1.2平方米，非寄宿生则不小于0.75平方米，伙房使用面积不小于20平方米。此外，关于就餐场所与食品处理区的比例以及设施配置均做了详细规定。
融安县、融水县、三江县列入中央首批试点之后，柳州市并不打算削减过去三年的财政投入。相反，柳州市将那笔原先用于投资上述三县的资金，转而用于在全市农村推广免费午餐。“全面覆盖后，学生数量大约翻了一番，因为中央财政补助一部分，所以柳州市本身的投入和过去几年相比不会有太多变化。”吴桂贞告诉《中国新闻周刊》，具体的数量还要等秋季开学之后的学校统计。不仅柳州市没有收缩投资，上述三县也将原来县本级财政承担的15％，转而用来聘请工友。
“教育方面，政府肯定要担当主要责任。”吴桂贞说。柳州模式的成功运行，让她觉得政府有能力做好免费午餐，而且风险完全可控，即便监管繁琐也完全能够管得过来，“毕竟政府能够调动更多资源，肯定会越做越大，标准也越来越高，还有对营养的要求等等，投入有可能越来越大。”
吴桂贞没想到，当初只是解决学生吃饭问题的免费午餐，执行过程中也产生了许多意想不到效果。比如，利用免费午餐对学生进行德育教育，甚至尝试进行饮食教育。“饮食文化也要慢慢给孩子灌输一些，色香味怎么搭配、怎么有营养，这是我们过去工作的一个延伸。”吴桂贞希望学生能够从中学到一些有用的饮食文化，她希望能够通过试点先尝试找出一些经验，“我想中央既然拿了钱，今后就不仅仅是解决孩子的吃饭问题，更要解决营养问题。”