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摘要：“十三五”时期上海将面临人口、土地、资源等诸方面更为严峻的硬性约束，为了控制建设用地总量“零增长”，实现城市非核心功能有序向外疏解，产业向外转移仍是大势所趋。本文系统梳理了上海产业向外转移呈现的新特点、新问题，并提出了引导产业有序向外转移的对策建议。
关键词：产业转移；新特点；新问题；对策
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）008-000033-02
当前，随着城市不断发展，人口聚集过多过快，土地资源紧缺、环境污染、交通堵塞等问题日益凸显，成为摆在国际大都市面前的共性难题。对于上海而言，“十三五”时期同样面临人口、土地、资源等多方面的硬性约束，特别是要实现控制建设用地总量“零增长”和常住人口的发展目标，产业向外转移仍是大势所趋。实现产业有序向外转移，对于促进上海产业转型升级、疏导城市非核心功能，以及长三角地区更好实现一体化发展均具有重要的战略意义。
一、上海产业向外转移呈现的新特点
产业向外转移上有两层涵义：一是指产业由上海市中心区域向近郊和远郊地区的转移；一是指产业由上海直接向长三角周边地区、中西部地区乃至周边东南亚国家转移。“十二五”时期，在创新驱动、转型发展的理念指引下，上海率先在全国进入经济发展“新常态”，相关产业已经或正经历新一轮的向外转移的过程，呈现出几大新特点：
转移领域趋于广泛化。九五末，上海第三产业占比首次超过第二产业，产业结构整体由制造经济向服务经济转型，由此伴随着城市低端制造业第一波向外转移的过程。随着上海经济总量、结构和服务经济的不断发展壮大，向外转移的产业已不再局限于传统劳动密集型的中低端制造业，开始向传统物流业、专业市场和信息服务业等多产业领域发展。
转移目标趋于复杂化。当前，上海产业结构转型与升级的压力与进程不断加强，产业向外转移的动因趋于多样化和复杂化。产业向外转移不再是简单地转出劣势产业，而是表现为追求实现降低成本、扩大生产规模、拓展新市场、提升品牌、输出服务等多样化战略目标，并结合转入地的资源优势，针对性选择产业链相应环节进行全新的产业空间布局。如部分一般制造业企业开始向长三角周边城市如苏州市、嘉兴市转移，有的甚至直接跳出长三角地区，向重庆等西部地区转移。
转移动力更多源于土地要素的稀缺性。相比于较早一轮关注劳动力短缺和原材料价格上涨、资源环境压力增大等为主要因素引发的产业向外转移，现阶段土地稀缺和价格上涨成为推动上海产业向外转移的主要动力。当前，上海土地资源特别是建设用地已到达“瓶颈”，高企的地价成为制约企业落地和规模扩张的主要制约因素，由此促使企业选择向外转移。如上海市大量中小型信息服务企业难以承担市中心高昂的物业租金和管理费用而向上海远郊地区、长三角周边市县进行转移。江苏、浙江，甚至安徽等省份，同样开始注重“招商选资”，不再是毫无条件地简单承接上海的产业转移。
转移方式向政府和市场双轮驱动演变。目前，上海产业向外转移除了受市场因素影响而自发转移外，市、区、街镇和各类开发区管委会都加大了对产业转移的介入程度，提供了规划、政策、资金、组织等全方位的配套支持。此外，行业协会、商会、中介组织在产业向外转移过程中日益发挥更大作用。
二、上海产业向外转移面临的新问题
不同领域面临不同的疏解需求和方向。为了追求利润的最大化，不同产业领域的企业由于产业性质、发展要求的不同，在转移过程中往往选择不同的转移路径和目的地。对于位于上海郊区的一般制造型企业而言，出于扩张生产规模的考虑，重点转向苏州、嘉兴等周边长三角地区；对于专业市场而言，本身已经历了一轮从市中心区域向郊区的转移过程，近期向外转移的动因不足，更多注重于产业的优化升级；对于传统物流行业而言，本身不属于城市核心功能，但其区位往往靠近市中心区域，因而产业被动需要向郊区转移；对于中小型信息服务企业而言，由于难以承受市中心区域不断上涨的租金，经历了一轮从市区、近郊再到远郊的转移。出于更好降低成本以及受周边城市招商政策的刺激，已开始新一轮向长三角周边地区的转移。
成本降低与风险规避两全难。从成本降低角度看，长三角周边地区、中西部地区和东南亚国家在土地、劳动力成本方面具有更大优势，地方优惠政策力度相对更大。从风险控制角度看，越是离上海远的地区，市场的不确定性越大，政府服务能力、信誉程度、政策稳定性难以保障，人才供应、基础设置、产业配套等也更令企业担忧。因此，上海产业向外转移更多面临成本降低与风险控制难两全的现象。对于一般制造业、信息服务业选择向外转移时，由于长三角省会城市（如南京、杭州等）发展成本日益高企，已基本不在企业转移的考虑范围内。中西部地区、东南亚国家由于不确定性过高难以成为企业向外转移的重点区域。总体看来，长三角周边地区能级较低的县级市成为这类产业向外转移的理想地区。如浙江嘉善、江苏昆山花桥集聚了大量创新创业园区，这类创业创新园中近一半以上的信息服务企业来自上海。（见图1）
当地产业生态复制难。产业生态是包括材料供应、人才资源、交通物流、商务服务、客户市场等在内的整套生产经营网络，对产业发展具有重要作用。尤其是对于区域产业集群已经形成，产业生态网络成熟的产业，如专业市场，其重要性更是不言而喻。对于这类产业而言，若是整体外迁将付出巨大的转换成本，特别是对于具备一定发展时间的产业集群。整体外迁直接导致大量人口失业和区域产业空心化。若是部分外迁，会导致产业土壤和企业实体的分离，出现搬迁的企业倒闭或回迁的情况。因此，上海近郊地区的专业市场，短期内不会考虑向外转移。当地政府和主管部门应更多通过科学规划，引导其实现规范化、高端化发展。
低效土地盘活难。从政府层面看，引导产业向外转移可为新兴产业发展“腾笼换鸟”，实现低效存量土地盘活利用。从企业层面看，向外转移发展，首要考虑问题同样是土地处置问题。对于拥有原有土地的长期使用权的企业而言，产业向外转移过程中，需要考虑原有土地转性、土地收储、土地转型方式、不同处置方式下土地价值增值及其利益的二次分配等一系列问题。对于承租原有土地的企业而言，产业转移过程中，需要考虑未到期的租约处理问题、企业搬迁清退赔偿、多环节转租、不同处理方式下的利益博弈等问题。因此，企业向外转移首要面臨的土地问题，实际上成为涉及经济问题、历史问题、政策和法律等多个温度，涉及大量的利益权衡，直接导致大多数企业采取等待和观望的态度，期望通过时间换取获得土地增值价值再分配后的利益最大化。如上海部分传统物流基地在向外转移的过程中，当地政府经过反复博弈和制度创新，最终通过存量补地价进行整体转型开发，促使其向远郊地区进行转移，成功解决了个案难题。 三、推进上海产业有序向外转移的对策
展望“十三五”乃至更长时间，面对产业向外转移中出现新特点和新问题，必须建立制度化的机制，妥善推进产业有序向外转移，更好实现城市非核心功能疏解，服务长三角区域一体化的大局。
分类指导不同产业的功能疏解。顺应不同产业的发展规律和要求，分类指导不同产业的功能疏解。专业市场重点考虑地理区位、市场布局等因素，更适合转移至近远郊地区交通可达性最强的区域。传统物流业同样应注重保持其交通便利性，可引导转移至与上海交界的区县。如青浦区集聚了快递业“四通一达”（申通、圆通、中通、汇通、韵达）的总部和顺丰的华东总部。信息服务业和较高端的制造业应引导其将高附加值部分保留在市中心区域，部分低附加值环节尽快向外转移。这些环节向外转移主要考虑商务成本、优惠政策、创新环境等因素，适合转移至长三角三四线县城和重点镇。传统制造业应引导其将总部功能保留在市中心区域，对于生产等对土地、劳动力的成本敏感的环节应尽快外移，更适合转移至长三角地区以外的区域，如中西部地区。
合理发挥政府的引导者作用。政府应在企业向外转移过程中应做好前期规划和引导服务，扮演好“开路者”角色，具体可从以下几方面入手：一要与具有承接产业转移意向的省市县建立友好合作关系。特别是“土地找项目”的省市县、国外城市、长三角三四线县城和重点镇，搭建企业合作平台、政企交流平台，增加合作机会。二要积极了解外省市的政策动向，为企业及时提供机会。如浙江省“十二五”时期大力推进“工业强省”、“浙商回归”，推进区县结对帮扶，为上海部分制造业的转移带来机会。三要积极做好配套保障工作，通过与当地政府的协商合作为转移企业提供配套设施、优惠政策、制度保障、谈判渠道，并提供信息服务、人才服务，尽可能降低转移的风险和不确定性。四是要积极引导产业转型升级促进企业优胜劣汰。对于短期内不具备向市外转移条件的产业，应整顿零散、杂乱的小型生产经营企业，提供必要的政策支持，扶持其实现规范化经营，实现优胜劣汰，并逐步向产业链高端发展，以合作共赢为目标推进产业转移方式创新。改变以往产业转移就是把淘汰产业扔给外地的传统印象，使转移的产业和企业由“烫手山芋”变成承接地乐于接受的珍惜资源，实现产业转移双方的合作共赢。一要加强品牌和服务的输出。如漕河泾开发区在海宁和盐城设立分区，同步向外输出园区开发理念、品牌、团队，为当地发展带来更多综合效益。二要促进产业链整体转移或企业抱团转移。借鉴昆山软件园中设立浦东软件分园的做法，与周边省市联手共建，做好相关生产性服务业配套服务，营造更好的产业生态，帮助外迁企业更好落地发展，促进当地产业多样化发展。
以灵活的土地盘活机制促进产业转移。土地问题是企业向外转移过程中考虑的重要问题，应通过灵活的土地盘活机制，激励企业转移的积极性，减少企业顾虑。一要鼓励企业就地转型升级。贯彻《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）精神，通过存量补地价、整体转型开发等方式，鼓勵企业就地转型升级。二要积极探索通过出让金返还的方式激励企业参与土地收储。通过返还一定比例的土地出让金，使土地原权利人分享一部分土地增值收益，降低其对土地收储的抵触情绪。三要合理补偿租赁土地的企业的清退费用。通过科学评估，梳理土地租赁关系，对承租人的租赁权益、经营损失、搬迁费用、过渡费用等进行补偿，使其实现产业转移前后的顺利过渡。
参考文献：
[1]刘友金，袁祖凤，易秋平.共生理论视角下集群式产业转移进化博弈分析[J].系统工程，2012（02）.
[2]冯根福，刘志勇，蒋文定.我国东中西部地区间工业产业转移的趋势、特征及形成原因分析[J].当代经济科学，2010（02）.
[3]陈刚，刘珊珊.产业转移理论研究：现状与展望[J].当代财经， 2006（10）.
[4]刘友金，肖雁飞，廖双红，张琼.基于区位视角中部地区承接沿海产业转移空间布局研究[J].经济地理，2011（10）.
[5]沈惊宏，孟德友，陆玉麒.皖江城市带承接长三角产业转移的空间差异分析[J].经济地理，2012（03）
作者简介：周 明（1981-），男，安徽巢湖人，硕士，经济师，就职于上海国际投资咨询有限公司，研究方向：产业规划。
关键词：产业转移；新特点；新问题；对策
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）008-000033-02
当前，随着城市不断发展，人口聚集过多过快，土地资源紧缺、环境污染、交通堵塞等问题日益凸显，成为摆在国际大都市面前的共性难题。对于上海而言，“十三五”时期同样面临人口、土地、资源等多方面的硬性约束，特别是要实现控制建设用地总量“零增长”和常住人口的发展目标，产业向外转移仍是大势所趋。实现产业有序向外转移，对于促进上海产业转型升级、疏导城市非核心功能，以及长三角地区更好实现一体化发展均具有重要的战略意义。
一、上海产业向外转移呈现的新特点
产业向外转移上有两层涵义：一是指产业由上海市中心区域向近郊和远郊地区的转移；一是指产业由上海直接向长三角周边地区、中西部地区乃至周边东南亚国家转移。“十二五”时期，在创新驱动、转型发展的理念指引下，上海率先在全国进入经济发展“新常态”，相关产业已经或正经历新一轮的向外转移的过程，呈现出几大新特点：
转移领域趋于广泛化。九五末，上海第三产业占比首次超过第二产业，产业结构整体由制造经济向服务经济转型，由此伴随着城市低端制造业第一波向外转移的过程。随着上海经济总量、结构和服务经济的不断发展壮大，向外转移的产业已不再局限于传统劳动密集型的中低端制造业，开始向传统物流业、专业市场和信息服务业等多产业领域发展。
转移目标趋于复杂化。当前，上海产业结构转型与升级的压力与进程不断加强，产业向外转移的动因趋于多样化和复杂化。产业向外转移不再是简单地转出劣势产业，而是表现为追求实现降低成本、扩大生产规模、拓展新市场、提升品牌、输出服务等多样化战略目标，并结合转入地的资源优势，针对性选择产业链相应环节进行全新的产业空间布局。如部分一般制造业企业开始向长三角周边城市如苏州市、嘉兴市转移，有的甚至直接跳出长三角地区，向重庆等西部地区转移。
转移动力更多源于土地要素的稀缺性。相比于较早一轮关注劳动力短缺和原材料价格上涨、资源环境压力增大等为主要因素引发的产业向外转移，现阶段土地稀缺和价格上涨成为推动上海产业向外转移的主要动力。当前，上海土地资源特别是建设用地已到达“瓶颈”，高企的地价成为制约企业落地和规模扩张的主要制约因素，由此促使企业选择向外转移。如上海市大量中小型信息服务企业难以承担市中心高昂的物业租金和管理费用而向上海远郊地区、长三角周边市县进行转移。江苏、浙江，甚至安徽等省份，同样开始注重“招商选资”，不再是毫无条件地简单承接上海的产业转移。
转移方式向政府和市场双轮驱动演变。目前，上海产业向外转移除了受市场因素影响而自发转移外，市、区、街镇和各类开发区管委会都加大了对产业转移的介入程度，提供了规划、政策、资金、组织等全方位的配套支持。此外，行业协会、商会、中介组织在产业向外转移过程中日益发挥更大作用。
二、上海产业向外转移面临的新问题
不同领域面临不同的疏解需求和方向。为了追求利润的最大化，不同产业领域的企业由于产业性质、发展要求的不同，在转移过程中往往选择不同的转移路径和目的地。对于位于上海郊区的一般制造型企业而言，出于扩张生产规模的考虑，重点转向苏州、嘉兴等周边长三角地区；对于专业市场而言，本身已经历了一轮从市中心区域向郊区的转移过程，近期向外转移的动因不足，更多注重于产业的优化升级；对于传统物流行业而言，本身不属于城市核心功能，但其区位往往靠近市中心区域，因而产业被动需要向郊区转移；对于中小型信息服务企业而言，由于难以承受市中心区域不断上涨的租金，经历了一轮从市区、近郊再到远郊的转移。出于更好降低成本以及受周边城市招商政策的刺激，已开始新一轮向长三角周边地区的转移。
成本降低与风险规避两全难。从成本降低角度看，长三角周边地区、中西部地区和东南亚国家在土地、劳动力成本方面具有更大优势，地方优惠政策力度相对更大。从风险控制角度看，越是离上海远的地区，市场的不确定性越大，政府服务能力、信誉程度、政策稳定性难以保障，人才供应、基础设置、产业配套等也更令企业担忧。因此，上海产业向外转移更多面临成本降低与风险控制难两全的现象。对于一般制造业、信息服务业选择向外转移时，由于长三角省会城市（如南京、杭州等）发展成本日益高企，已基本不在企业转移的考虑范围内。中西部地区、东南亚国家由于不确定性过高难以成为企业向外转移的重点区域。总体看来，长三角周边地区能级较低的县级市成为这类产业向外转移的理想地区。如浙江嘉善、江苏昆山花桥集聚了大量创新创业园区，这类创业创新园中近一半以上的信息服务企业来自上海。（见图1）
当地产业生态复制难。产业生态是包括材料供应、人才资源、交通物流、商务服务、客户市场等在内的整套生产经营网络，对产业发展具有重要作用。尤其是对于区域产业集群已经形成，产业生态网络成熟的产业，如专业市场，其重要性更是不言而喻。对于这类产业而言，若是整体外迁将付出巨大的转换成本，特别是对于具备一定发展时间的产业集群。整体外迁直接导致大量人口失业和区域产业空心化。若是部分外迁，会导致产业土壤和企业实体的分离，出现搬迁的企业倒闭或回迁的情况。因此，上海近郊地区的专业市场，短期内不会考虑向外转移。当地政府和主管部门应更多通过科学规划，引导其实现规范化、高端化发展。
低效土地盘活难。从政府层面看，引导产业向外转移可为新兴产业发展“腾笼换鸟”，实现低效存量土地盘活利用。从企业层面看，向外转移发展，首要考虑问题同样是土地处置问题。对于拥有原有土地的长期使用权的企业而言，产业向外转移过程中，需要考虑原有土地转性、土地收储、土地转型方式、不同处置方式下土地价值增值及其利益的二次分配等一系列问题。对于承租原有土地的企业而言，产业转移过程中，需要考虑未到期的租约处理问题、企业搬迁清退赔偿、多环节转租、不同处理方式下的利益博弈等问题。因此，企业向外转移首要面臨的土地问题，实际上成为涉及经济问题、历史问题、政策和法律等多个温度，涉及大量的利益权衡，直接导致大多数企业采取等待和观望的态度，期望通过时间换取获得土地增值价值再分配后的利益最大化。如上海部分传统物流基地在向外转移的过程中，当地政府经过反复博弈和制度创新，最终通过存量补地价进行整体转型开发，促使其向远郊地区进行转移，成功解决了个案难题。 三、推进上海产业有序向外转移的对策
展望“十三五”乃至更长时间，面对产业向外转移中出现新特点和新问题，必须建立制度化的机制，妥善推进产业有序向外转移，更好实现城市非核心功能疏解，服务长三角区域一体化的大局。
分类指导不同产业的功能疏解。顺应不同产业的发展规律和要求，分类指导不同产业的功能疏解。专业市场重点考虑地理区位、市场布局等因素，更适合转移至近远郊地区交通可达性最强的区域。传统物流业同样应注重保持其交通便利性，可引导转移至与上海交界的区县。如青浦区集聚了快递业“四通一达”（申通、圆通、中通、汇通、韵达）的总部和顺丰的华东总部。信息服务业和较高端的制造业应引导其将高附加值部分保留在市中心区域，部分低附加值环节尽快向外转移。这些环节向外转移主要考虑商务成本、优惠政策、创新环境等因素，适合转移至长三角三四线县城和重点镇。传统制造业应引导其将总部功能保留在市中心区域，对于生产等对土地、劳动力的成本敏感的环节应尽快外移，更适合转移至长三角地区以外的区域，如中西部地区。
合理发挥政府的引导者作用。政府应在企业向外转移过程中应做好前期规划和引导服务，扮演好“开路者”角色，具体可从以下几方面入手：一要与具有承接产业转移意向的省市县建立友好合作关系。特别是“土地找项目”的省市县、国外城市、长三角三四线县城和重点镇，搭建企业合作平台、政企交流平台，增加合作机会。二要积极了解外省市的政策动向，为企业及时提供机会。如浙江省“十二五”时期大力推进“工业强省”、“浙商回归”，推进区县结对帮扶，为上海部分制造业的转移带来机会。三要积极做好配套保障工作，通过与当地政府的协商合作为转移企业提供配套设施、优惠政策、制度保障、谈判渠道，并提供信息服务、人才服务，尽可能降低转移的风险和不确定性。四是要积极引导产业转型升级促进企业优胜劣汰。对于短期内不具备向市外转移条件的产业，应整顿零散、杂乱的小型生产经营企业，提供必要的政策支持，扶持其实现规范化经营，实现优胜劣汰，并逐步向产业链高端发展，以合作共赢为目标推进产业转移方式创新。改变以往产业转移就是把淘汰产业扔给外地的传统印象，使转移的产业和企业由“烫手山芋”变成承接地乐于接受的珍惜资源，实现产业转移双方的合作共赢。一要加强品牌和服务的输出。如漕河泾开发区在海宁和盐城设立分区，同步向外输出园区开发理念、品牌、团队，为当地发展带来更多综合效益。二要促进产业链整体转移或企业抱团转移。借鉴昆山软件园中设立浦东软件分园的做法，与周边省市联手共建，做好相关生产性服务业配套服务，营造更好的产业生态，帮助外迁企业更好落地发展，促进当地产业多样化发展。
以灵活的土地盘活机制促进产业转移。土地问题是企业向外转移过程中考虑的重要问题，应通过灵活的土地盘活机制，激励企业转移的积极性，减少企业顾虑。一要鼓励企业就地转型升级。贯彻《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）精神，通过存量补地价、整体转型开发等方式，鼓勵企业就地转型升级。二要积极探索通过出让金返还的方式激励企业参与土地收储。通过返还一定比例的土地出让金，使土地原权利人分享一部分土地增值收益，降低其对土地收储的抵触情绪。三要合理补偿租赁土地的企业的清退费用。通过科学评估，梳理土地租赁关系，对承租人的租赁权益、经营损失、搬迁费用、过渡费用等进行补偿，使其实现产业转移前后的顺利过渡。
参考文献：
[1]刘友金，袁祖凤，易秋平.共生理论视角下集群式产业转移进化博弈分析[J].系统工程，2012（02）.
[2]冯根福，刘志勇，蒋文定.我国东中西部地区间工业产业转移的趋势、特征及形成原因分析[J].当代经济科学，2010（02）.
[3]陈刚，刘珊珊.产业转移理论研究：现状与展望[J].当代财经， 2006（10）.
[4]刘友金，肖雁飞，廖双红，张琼.基于区位视角中部地区承接沿海产业转移空间布局研究[J].经济地理，2011（10）.
[5]沈惊宏，孟德友，陆玉麒.皖江城市带承接长三角产业转移的空间差异分析[J].经济地理，2012（03）
作者简介：周 明（1981-），男，安徽巢湖人，硕士，经济师，就职于上海国际投资咨询有限公司，研究方向：产业规划。