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[摘 要] 中国民间组织的蓬勃发展，尤其是在公共领域发挥着越来越大的作用，对行政法的主体理论、行政行为理论以及行政诉讼等都会产生影响。本文试图从行政法的视角来看待中国民间组织勃兴现象，并大胆设想了一条完善我国民间组织发展的法律之路。
[关键词] 民间组织 行政法 法律规制
改革开放以来，多元经济主体的出现、政府职能的转变、和谐社会的建设以及人们归属感和互益性的需要，促进了我国民间组织的发展。截止2004年底，经民政部门注册登记的民间非营利组织为28.3万个，其中社会团体14.9万个（包括全国性社团1848个）。据有关方面测算，民间非营利组织每年以15%—20%的速度发展。因而，对民间组织的概念、分类和产生的背景，以及与此相关涉的行政法学的研究范围、民间组织与政府公共事务管理职能的划分、政府对民间组织依法适度监管和民间组织的法律规制等问题，逐渐得到学者的关注。
一、中国民间组织发展概况
1、民间组织的概念
我国所说的“民间组织”，国际上有民间组织(英文“Non-governmental Organization”，缩写为NGO)、非营利组织和第三部门等提法。按照萨拉蒙教授对民间组织的权威性定义解释，该类组织包含五项核心属性和两项辅助属性。即：（1）组织性。指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；（2）非政府性。指不是政府及其附属机构，也不隶属政府或受其支配；（3）非营利性。指不以营利为目的，不进行利润分配；（4）自治性。指有独立的决策和行为能力，能够进行自我管理；（5）志愿性。指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。
另外两项辅助属性是：非政治性——指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；非宗教性——指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。
我国官方文件里一般称之为民间组织。与之类似的概念还有非营利组织、社会团体(简称社团，狭义的是指符合《社团登记管理条例》的社会组织，但在中国很多时候它又泛指社会组织，因此在外延上相当于NGO)、第三部门、民间组织、志愿者组织、公民(市民)社会等。目前我国有一部分事业单位（指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织）也被纳入这个范畴。
2、民间组织分类
如果从组织结构角度来划分，我国的民间组织可分为五类：
第一类：社会团体。是在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学会、协会、同学会、促进会、联合会、志愿者团体等。
第二类：经济团体。是在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、商会、工会、各种打工者团体等。
第三类：基金会。是在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。
以上三类构成大陆现行法规体系中“社团法人”的主体，与企业法人、机关法人、事业法人一起，构成《民法通则》所定义的四大法人。
第四类：实体性公共服务机构。如各种民办的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等，即大陆现行法规中的“民办非企业单位”。
除上述四类依据现行法规获得合法登记地位的民间组织，在转型时期的中国，还大量存在一些组织形式，其中包括一部分在工商注册而实际符合民间组织的5个特征并开展公益活动的组织，以及一部分没有依法登记注册但也满足民间组织其他特征的民间组织。这些组织或称为“未登记或转登记团体”[4]。
二、中国民间组织发展存在的问题
目前，我国民间组织的发展与西方社会相比，尚处于起步阶段，在处理与政府、市场的相互关系时，其具体运作仍然面临着极大的困境。
1、过度依赖政府
在我国，有一部分民间组织是由各级党政机关直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织不仅主要的资源来源于党政机关，而且在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至作为“二政府”存在。这种状态使得这些组织的优势受到严重限制。
2、法律法规不健全
民间组织的健康发展，必须在健全的法制轨道上进行。目前，我国关于民间组织的法律、法规主要有《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《公益事业捐赠法》。从现实情况来看，这些法律法规远远不能满足我国民间组织发展的需要，很难适应新形势的要求。
3、资源明显不足
一个组织要想发挥作用，离不开组织资源。对于民间组织来说，关键的资源在于资金。我国有相当一部分民间组织处在严重资金不足的状态，无法正常开展活动。另外民间组织的民间性，使得民间组织难以掌握和政府相抗衡的资源。同时大多民间组织的服务对象是基层群众，而基层群众所能掌握的资源相对较少。
4、专业能力比较欠缺
这里的能力是综合性的，包括组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展的能力。民间组织的专业能力主要是指民间组织动员多种社会资源，实现自己宗旨的能力。我国民间组织能力薄弱的重要原因是人才不足。在许多民间组织中，工作人员几乎都来自政府机构，其中许多是从一线退下来的离退休人员。而且民间组织没有或几乎没有固定的人才渠道，主要依靠志愿者开展活动。
三、中国民间组织发展的法律对策
民间组织的发展代表了市民社会或者说公民社会的生成与发展，代表了现代社会格局变迁的新动向，为法律制度和法学研究提出了崭新的非政府组织正在进入公共事务管理的视野，在诸多方面发挥着作用。但要在中国的土壤上实现中国民间组织的蓬勃发展，就必须立足于中国现实，运用法律规制的手段，探索中国民间组织发展之路。
1、加强立法工作，提升立法权威。设立民间组织管理方面的实体法，从立法上给非政府组织的自治性和民间性以法律的保障，逐步打破限制竞争的规定，为其能力的提升创造良好的宏观环境。
2、转变政府职能，淡化民间组织的行政色彩。要充分认识到民间组织自身所具有的特殊性质、职能与优势，使其能够充分发挥自主性和自治性。尽量减少政府对这类组织的行政干预，让它们从从向政治与行政职能倾斜逐步过渡到向社会职能倾斜，从主要使用行政化的工作手段转向主要使用社会化的工作手段，从主要代表国家意志转向代表国家意志与代表特定阶层或群体利益相平衡，进而在其合法性来源上改变单纯遵从政治选择模式、单纯依靠国家资源运作的局面，通过扩大对社会选择的遵从程度、提高对所属阶层或群体利益的代表性和对社会资源的集聚能力，进一步打造其公信力，从而达到向经济社会变革所带来的新生社会空间扩展影响力的效果。
3、加强法律监管，强化民间组织的法律规制。中国民间组织发展要跳出“一放就乱，一乱就收,，一收就死”的陷阱，关键是建立第三方评估机制，对组织的非营利性、使命、战略项目以及组织能力进行全方位的评估，以弥补政府监督的不足。换言之，就是要改变中国现行的登记监管体制，并以此为基点构建一个全新的法律制度框架，建立在科学分类的基础上，包括备案注册—登记认可—公益认定的三级民间组织准入制度。对于满足特定条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度，搭建一个登记和认可的制度平台，由国家授权的监管机关根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可。
4、强化激励机制，完善管理体制。民间组织的管理主要涉及人才的管理和资源的合理配置。因此，我国民间组织应该不断加强组织建设，在转变政府职能的同时，出台激励机制吸引和留住人才。同时，改变传统依托政府补贴的思路，积极筹措资金，拓宽经费来源渠道。
参考文献：
[1] 闫海·和谐社会与公共物品的自治化供给[M]·民间组织发展与建设和谐社会，中国经济出版社，2006.1.
[2] 胡冰清·我国非政府组织发展法律对策浅论[J]·公民与法，2010，（9）.
[3] 王阳·公共管理创新视角下的我国非政府组织研究[J]·山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，（5）.
[4]高丙中·社会团体的合法性问题[J]·中国社会科学·2000，(2).
[关键词] 民间组织 行政法 法律规制
改革开放以来，多元经济主体的出现、政府职能的转变、和谐社会的建设以及人们归属感和互益性的需要，促进了我国民间组织的发展。截止2004年底，经民政部门注册登记的民间非营利组织为28.3万个，其中社会团体14.9万个（包括全国性社团1848个）。据有关方面测算，民间非营利组织每年以15%—20%的速度发展。因而，对民间组织的概念、分类和产生的背景，以及与此相关涉的行政法学的研究范围、民间组织与政府公共事务管理职能的划分、政府对民间组织依法适度监管和民间组织的法律规制等问题，逐渐得到学者的关注。
一、中国民间组织发展概况
1、民间组织的概念
我国所说的“民间组织”，国际上有民间组织(英文“Non-governmental Organization”，缩写为NGO)、非营利组织和第三部门等提法。按照萨拉蒙教授对民间组织的权威性定义解释，该类组织包含五项核心属性和两项辅助属性。即：（1）组织性。指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；（2）非政府性。指不是政府及其附属机构，也不隶属政府或受其支配；（3）非营利性。指不以营利为目的，不进行利润分配；（4）自治性。指有独立的决策和行为能力，能够进行自我管理；（5）志愿性。指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。
另外两项辅助属性是：非政治性——指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；非宗教性——指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。
我国官方文件里一般称之为民间组织。与之类似的概念还有非营利组织、社会团体(简称社团，狭义的是指符合《社团登记管理条例》的社会组织，但在中国很多时候它又泛指社会组织，因此在外延上相当于NGO)、第三部门、民间组织、志愿者组织、公民(市民)社会等。目前我国有一部分事业单位（指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织）也被纳入这个范畴。
2、民间组织分类
如果从组织结构角度来划分，我国的民间组织可分为五类：
第一类：社会团体。是在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学会、协会、同学会、促进会、联合会、志愿者团体等。
第二类：经济团体。是在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、商会、工会、各种打工者团体等。
第三类：基金会。是在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。
以上三类构成大陆现行法规体系中“社团法人”的主体，与企业法人、机关法人、事业法人一起，构成《民法通则》所定义的四大法人。
第四类：实体性公共服务机构。如各种民办的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等，即大陆现行法规中的“民办非企业单位”。
除上述四类依据现行法规获得合法登记地位的民间组织，在转型时期的中国，还大量存在一些组织形式，其中包括一部分在工商注册而实际符合民间组织的5个特征并开展公益活动的组织，以及一部分没有依法登记注册但也满足民间组织其他特征的民间组织。这些组织或称为“未登记或转登记团体”[4]。
二、中国民间组织发展存在的问题
目前，我国民间组织的发展与西方社会相比，尚处于起步阶段，在处理与政府、市场的相互关系时，其具体运作仍然面临着极大的困境。
1、过度依赖政府
在我国，有一部分民间组织是由各级党政机关直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织不仅主要的资源来源于党政机关，而且在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至作为“二政府”存在。这种状态使得这些组织的优势受到严重限制。
2、法律法规不健全
民间组织的健康发展，必须在健全的法制轨道上进行。目前，我国关于民间组织的法律、法规主要有《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《公益事业捐赠法》。从现实情况来看，这些法律法规远远不能满足我国民间组织发展的需要，很难适应新形势的要求。
3、资源明显不足
一个组织要想发挥作用，离不开组织资源。对于民间组织来说，关键的资源在于资金。我国有相当一部分民间组织处在严重资金不足的状态，无法正常开展活动。另外民间组织的民间性，使得民间组织难以掌握和政府相抗衡的资源。同时大多民间组织的服务对象是基层群众，而基层群众所能掌握的资源相对较少。
4、专业能力比较欠缺
这里的能力是综合性的，包括组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展的能力。民间组织的专业能力主要是指民间组织动员多种社会资源，实现自己宗旨的能力。我国民间组织能力薄弱的重要原因是人才不足。在许多民间组织中，工作人员几乎都来自政府机构，其中许多是从一线退下来的离退休人员。而且民间组织没有或几乎没有固定的人才渠道，主要依靠志愿者开展活动。
三、中国民间组织发展的法律对策
民间组织的发展代表了市民社会或者说公民社会的生成与发展，代表了现代社会格局变迁的新动向，为法律制度和法学研究提出了崭新的非政府组织正在进入公共事务管理的视野，在诸多方面发挥着作用。但要在中国的土壤上实现中国民间组织的蓬勃发展，就必须立足于中国现实，运用法律规制的手段，探索中国民间组织发展之路。
1、加强立法工作，提升立法权威。设立民间组织管理方面的实体法，从立法上给非政府组织的自治性和民间性以法律的保障，逐步打破限制竞争的规定，为其能力的提升创造良好的宏观环境。
2、转变政府职能，淡化民间组织的行政色彩。要充分认识到民间组织自身所具有的特殊性质、职能与优势，使其能够充分发挥自主性和自治性。尽量减少政府对这类组织的行政干预，让它们从从向政治与行政职能倾斜逐步过渡到向社会职能倾斜，从主要使用行政化的工作手段转向主要使用社会化的工作手段，从主要代表国家意志转向代表国家意志与代表特定阶层或群体利益相平衡，进而在其合法性来源上改变单纯遵从政治选择模式、单纯依靠国家资源运作的局面，通过扩大对社会选择的遵从程度、提高对所属阶层或群体利益的代表性和对社会资源的集聚能力，进一步打造其公信力，从而达到向经济社会变革所带来的新生社会空间扩展影响力的效果。
3、加强法律监管，强化民间组织的法律规制。中国民间组织发展要跳出“一放就乱，一乱就收,，一收就死”的陷阱，关键是建立第三方评估机制，对组织的非营利性、使命、战略项目以及组织能力进行全方位的评估，以弥补政府监督的不足。换言之，就是要改变中国现行的登记监管体制，并以此为基点构建一个全新的法律制度框架，建立在科学分类的基础上，包括备案注册—登记认可—公益认定的三级民间组织准入制度。对于满足特定条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度，搭建一个登记和认可的制度平台，由国家授权的监管机关根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可。
4、强化激励机制，完善管理体制。民间组织的管理主要涉及人才的管理和资源的合理配置。因此，我国民间组织应该不断加强组织建设，在转变政府职能的同时，出台激励机制吸引和留住人才。同时，改变传统依托政府补贴的思路，积极筹措资金，拓宽经费来源渠道。
参考文献：
[1] 闫海·和谐社会与公共物品的自治化供给[M]·民间组织发展与建设和谐社会，中国经济出版社，2006.1.
[2] 胡冰清·我国非政府组织发展法律对策浅论[J]·公民与法，2010，（9）.
[3] 王阳·公共管理创新视角下的我国非政府组织研究[J]·山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，（5）.
[4]高丙中·社会团体的合法性问题[J]·中国社会科学·2000，(2).