论文部分内容阅读
调整高速公路的融资方式,放弃“经营性公路”,转为“政府还贷公路”，基本清退所有的民资成份，“后民资”时代,率先改革的长三角将如何应对公路融资的困局?
2009年1月1日,成品油税费改革正式实施,取消公路养路费等六项收费,并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。
按照分级,二级公路是普通公路的一种。目前全国二级收费公路里程规模与站点数量均占收费公路总量的60%左右。取消收费之后,地方在二级公路建设的筹资渠道将进一步收窄,而建设压力则在不断增加。
此前不久,上海、浙江等省份传言，将相继调整高速公路的融资方式,放弃“经营性公路”,转为“政府还贷公路”,并将基本清退所有的民资成份。
普通公路和高速公路几乎同时融资“转身”,进一步加大了政府投资平台的筹资压力。“后民资”时代,率先改革的长三角将如何应对公路融资的困局?
长三角掀起“路桥运动”热潮
作为中国最富庶的地区,长三角的发展离不开四通八达、蛛网密织的公路体系。
中国的公路建设投融资，最初采取的是计划经济时期的“公路统包”政策,由国家统一出资。然而,缓慢的交通无法支撑快速发展的经济,要跟上时代的步伐,必须探求改革。
为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题,1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策,即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外,利用银行贷款或社会集资建设公路(含桥梁、隧道),建成后收取合理的车辆通行费偿还贷款或集资。此后,交通部和地方政府陆续出台了一系列规章制度,规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为,明确规定二级以上公路可以贷款修路和设站收费,并按照经营性质将收费公路分为政府还贷公路(交通部门贷款建设的公路,还贷结束后停止收费)和经营性公路(企业投资建设的公路,收回投资成本并有合理回报)。2004年9月,国务院颁布《收费公路管理条例》,进一步明确了收费公路政策。
政策放开之后,长三角地区掀起造路造桥运动的热潮。
浙江省率先发文鼓励利用社会资本筹措资金,倡导“四自模式”,即“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷”,掀起公路建设高潮,大量社会资本涌入。1992年4月,浙江省政府批准绍兴市采用“四自”办法兴建104国道南连北建工程,标志着“四自”工程进入浙江公路建设的全新历史时期。一份来自浙江省公路管理局的资料显示,截至2002年底,经浙江省政府批准的“四自”公路项目共十批211项,总里程5236公里,总投资约586亿元。至2002年底,完成151项,建成3373公里,约占全省国省道干线公路近50%,项目投资约389亿元。其中还贷型收费公路1241公里,投资约149亿元,经营性收费公路2132公里,投资约240亿元。
2000年开始,对于大型高速公路的建设,上海市政府则开始尝试“鼓励社会资本进入基础建设、道路建设”的政策,运用BOT(建造—运营—转让)模式完成投融资。全长650公里、总投资400亿的上海高速公路网10大项目向国内外投资者招商,形成“市场化运作、项目化建设、投资者回报、社会化管理”的新局面。同年3月31日,沪嘉浏高速公路二期、同三国道(上海段)、沪青平、莘奉金、沪芦首批5条高速公路项目对外招商。
公路投融资体制的重大改革将长三角“路桥运动”推向高潮,而这波公路建设高潮的主角正是刚获准进入基建领域的民资及它们背后日后被称为“公路富豪”的一群人。
“公路富豪”纷纷落马
刘根山、张荣坤、郁国祥,长三角公路发展史上不能被忘却的三个人，都被冠以“公路大王”的美誉。曾显赫一时，却纷纷坠落。
他们决意进入公路领域淘金之时,正值长三角“路桥运动”风起云涌之际。“老公路”出身的刘根山最早嗅到其中蕴藏的巨大商机。在上海市高速公路投融资体制做出重大变革后,刘根山出手将嘉浏、同三国道、沪青平高速公路纳入囊中。2002年2月,刘又拿下南环高速的参股权,完成了上海地区4条高速公路的布局。同时,刘根山在浙江也频频出手，接连拿下宁波绕城高速、甬金高速公路和北仑港高速3条公路控股权,将触角伸向浙江。鼎盛时期,刘根山一度拥有长三角地区7条高速公路的参股权,“公路大王”的称号名副其实。
张荣坤、郁国祥同样在长三角高速公路领域叱咤风云。2002年,张荣坤的福禧投资控股有限公司以32.07亿元,收购上海城市投资建设开发总公司所持上海路桥公司99.35%股权,获得沪杭高速公路上海段30年经营权;2003年,出手51亿拿下上海迄今投资额最大的A5(嘉定—金山)高速25年经营权;2004年,出资5.88亿元收购苏州苏嘉杭高速公路公司20%股权。至2005年6月底,旗下公路里程超过200公里,投资额约100亿。郁国祥则在2004年豪掷10亿美元,签购国内最长绕城高速公路——约123公里的杭州绕城高速公路。至此,“公路富豪”们已掌控长三角地区1000多公里的高速公路,建立了自己的“公路王国”。以刘根山为例,在最为风光的2003年,刘根山曾经登上福布斯中国富豪榜的13名,名下资产额为13.5亿,巅峰时期曾一度拥有长三角地区7条高速铁路的股权。
但从2004年开始,刘根山出人意料地接连抛售了同三高速、嘉浏高速和南环高速三条上海高速公路的参股权,回笼了总共约1.3亿元资金。同年,刘根山的茂盛集团从宁波绕城高速公路项目中撤资。2007年11月,曾经装入茂盛控股口袋的北仑港高速公路有限公司,又被整体出让给中国平安保险集团。据熟悉刘根山的人士透露,茂盛集团的资金链十分紧张,刘的“摊子铺得太大”,资金调配出现困难,所以出售部分资产以缓解压力。
2008年6月5号,继张、郁二人后,刘根山亦被浙江方面刑拘,短短2年内,曾经风光无限的长三角“公路大王”们纷纷陨落。
民营公路的建设中往往存在着结构性的问题。民营公路业以贷款作为发展的资金来源,盲目扩张取得更多项目。由于高速公路投资额巨大,平均每公里要沉淀几千万的资金,规定的35%自有资金门槛一般都无法达到。这种情况下,违规资本运作、频繁挪用资金在各项目之间,成为不得不使用的资金套路，这也使得银行的监管风险不可预测,公路的资金链时常濒临断裂。
刘根山东窗事发,正是源于抽逃甬金高速公路的注册资本金。浙江省经侦总队介入后,查实茂盛抽逃甬金高速公路注册资本金8亿元,刘根山被立案侦查,也揭开了其在各项目公司之间腾挪资金的事实。除甬金高速公路外,沪青平高速等项目中也存在大量贷款被违规挪用的行为。
刘根山身陷弊案、抽逃资金、玩转资本、游走政商的背后,凸现出公路投融资体制的制度缺失。关于民资是否应该参与造路的讨论也被推至风口浪尖。
民资“原罪”
民资在公路建设上频繁“闯红灯”让政府开始反思当初决策的正确性。一场清退公路建设领域民营资本的运动拉开了帷幕。
刘根山事发后,继收回张荣坤控股的沪杭高速公路之后，上海方面迅速收回了茂盛集团控股的沪青平高速公路的所有权，民营资本彻底退出上海滩。最新消息显示,上海方面已经透露出由上海城市建设投资开发公司重组茂盛集团的意愿,高速公路的所有权将重新归于国有。虽然重组的消息被茂盛高层否认,但他们也承认，即使重组,也不可能再由民营企业接盘。民营公路都没有搞好,不会再给机会了。
浙江省也开始有所动作。“浙江省虽然没有明确宣布不让民资控股高速公路,但内部已达成共识,而且就是这样操作的。”浙江省交通系统一位官员说。
更多的动作在实际层面展开。经历了多次变更之后,刘根山名下的茂盛集团在浙江省境内的3条高速公路仅剩“独苗”——甬金高速公路。且浙江省交通厅在其案发后,着手开始调研其债权债务情况,或将收回该公路的所有权。
思想层面上,长三角省市政府也开始进行深刻反思——有关公路本身的属性问题。公路是一个公共产品,首先是个产品,而不是商品。所以公路首先应以公众利益为主,“大方向上以后都做政府还贷公路”。
“如果多元化地做,尤其让民营资本做主导,资本的逐利性就决定他们更追求利益,可能发生养护不到位、不愿意投入等问题。”浙江省交通系统一位官员认为。
刘根山参股的北仑高速在浙江省高速公路养护检查情况通报中,曾被点名批评养护不力,这让浙江方面大光其火。事实上,养护不到位正是民资造路的痼疾。如果得不到预期回报,民资的短期逐利性便会让它们减少对公路养护的投入。
公路投资最常用的是BOT模式,投资方通过取得一定时限的特许经营权获取回报,但要在动工前就签订投资合同,社会资本的赢利期望只能“押宝”在政府所做的该项目的投资回报预测上。“但从建设到运营的周期中,政策变化、替代性工程出现、造价上涨等都是不可控因素,暗藏很大的投资风险”。
国家审计署于2008年2月发布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》也指出了这个问题。如江苏省交通控股有限公司管理的17条高速公路中,8条的实际车流量平均为预测值的60%,其中南京至高淳高速公路车流量仅为预测值的9%。项目频频上马使原有公路交通流量被分流,效益下降;拆迁成本及原材料价格的上涨也使公路建造总成本上涨了不止一倍。种种因素都致使投资者无法得到预期回报。
除却客观方面的原因,民资逐利而动的“原罪”也铸成了它在投资公路上的失败。
以沪青平高速为例,一年公路折旧就1个多亿,加上银行利息大概2亿元,再加上公路管理费大概是3亿支出。而2007年沪青平高速实际收入为2.4亿,短期内肯定是亏损的。公路投资的回款周期较长,一般为10年以上。习惯追求短期利润的民资显然没有耐性。
民资的“原罪”还在于采用杠杆手段追求利益的最大化。它们利用公路融资的大平台得到大笔贷款,抽逃部分资金进行其他方面的投资。这种不顾自身的承载能力,不考虑现金流的盲目扩张行为极为冒险,一旦资金周转出现问题,便会产生一发不可收拾的“多米诺骨牌”效应,“高速公路帝国”彻底沦为烂尾工程。
更大的隐忧在于支撑收费公路的大量银行贷款偿付难题。建造高速公路的法定资金是35%,但一般来说,只需以自有资金注资20%就可以启动一个项目，其他的资金显然是来自银行。最为可怕的是,民资在发现无利可图后,会通过违规的手段转让经营权,自己套现退出。国家审计署2008年2月的调查报告直接“点名”杭州绕城和沪杭高速,称“上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次,其中有12次未经有关部门审批”;“浙江省转让杭州绕城高速公路等4个项目的收费权获得125.75亿元,其中86.6亿元是受让方以公路收费权作质押取得的银行贷款”。民资退出后,留下的,只有大笔的银行坏账烂账和一条条养护不到位的公路。
痛定思痛,上海、浙江等长三角省市率先定义高速公路属性。经济起步早,财力相对雄厚的长三角决定转型。
融资之惑
改革的压力显而易见。清退民资后,融资渠道窄了,可融资的需求却更大了。《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》提出,2020年以前,我国还将建设大量高等级公路。在国家全面拉动内需的背景下,作为全国经济重镇的长三角地区大兴土木,造路造桥已是板上钉钉。
资金从哪来?20多年来,我国公路建设过程中形成的负债规模较大,如果一次性取消所有二级公路的收费,对于本次改革成品油消费税来说,会造成较大额度的税额提升。这将违背改革的初衷。况且,这条规则对长三角并不适用。
虽然燃油税新政提出“逐步、有序的撤销政府还贷二级公路收费站点”、“采用BOT模式兴建的带有私人投资性质的公路不在此次撤销收费范围当中”,但是从长期来看,对这部分公路的收费问题,仍然会出台相应办法。也就是说,转型只是迟早的问题。经济发达的长三角地区更是首当其冲。
未雨绸缪。事实上,长三角部分城市已经提前步入转型轨道。
“我们在2007年就提前转型,撤销了一条一级公路的收费。”温州发展有限责任公司负责人介绍说。他指的是温州通往机场的一条公路,完工于1999年,初为中外合资的经营型公路,2001年清退外资。
“当时是收费的第八年,就剩3000万贷款没还,还有我们自己的本金3000万,以及一些人员安置费用。中止收费后,这些成本都由我们公司自己消化掉了。”该负责人说。
但是这种中止收费、自己“消化”成本的方式,对于大部分普通公路来说,似乎并不现实。取消收费的公路,基本都是县一级、乡镇一级甚至“村村通”工程的路段。这扇大门关闭之后,用政府还贷方式建造的普通公路,面临着还贷、维护费用如何转移支付等问题,着实考验着各级政府的财力和执行力。
而打算新建的普通公路,也将由于融资方式单一受到直接影响。燃油税新政取消了养路费和政府还贷二级公路收费。这意味着,每建一条路,不能仅筹措35%的资本金,然后慢慢还贷;而需要一次性筹到100%的资金,且这个钱只能由财政来出。这样的压力,基本压到了县市一级的交投公司身上,它们是全国普通公路建设的主体单位。而省一级交投公司则以建设高速公路为主,普通公路的建设较少,燃油费改税对其融资难度的影响有限。
对于有意主导民资退出公路建设领域的长三角省市来说,融资的任务更为艰巨。
除了要拿出100%的资本金建造二级公路,技术要求更高、资金要求更巨的高速公路如何融资?仅仅依靠银行贷款,肯定无法满足交通发展的需求。清退民资后,融资的渠道已经非常狭窄。
最传统的办法是把原有资产做抵押,从银行的渠道融资。但这方面已做到尽头,没有潜力可挖。
其次,政府财政注入。国家关于燃油税税补细则尚未出台,国家的补助额度尚不明朗;长三角地区虽然经济发达,地方财政的注入也颇为可观,但2008年以来土地财政萎缩,地方财政的注入无法得到保证。
“关键是这样的注入没有明确的来源。”相关人士透露,在地方每年制作的财政预算中,并没有“交通建设”这个经常性的科目安排,“所以这部分资金来源是不稳定的,宽裕的时候多一点,财政紧张了就让我们自行筹措”。
第三个渠道是企业发债。但用于基本建设的企业发债在政策上尚未放开,审批非常严格,名额争夺激烈。
最后的方式则是推出交通基础设施建设的信托产品。如果政策放开,并能够解决变现问题,那么融资问题亦可迎刃而解。
可见,以上融资方式皆存在着不足与漏洞。有意见认为,财政出资建设普通公路可以接受,但是高速公路对民资和外资关上大门不利于拓宽投融资体制,有“矫枉过正”之嫌。
尽管民资存在逐利而动的“原罪”,然而,在调控、监管等方面不力甚至不作为的政府部门及金融机构同样是民资造路陷入泥沼的罪魁。如果政府部门在交通规划时能够考虑民资的利益诉求,严格控制交通流量的分配,规范收费公路经营权转让,监管得力到位;如果银行等金融机构能够及时准确监控资金流向,慎重审批贷款请求,那么,不仅民资的利益得到保障,公路的质量也能得到保障,债务安全问题同样能得到保障。民资造路的窘境折射出的其实是我国在公路投融资体制和监管机制上的缺失。
清退民资后,必然会产生新的融资模式,如政策放开后的企业发债、信托产品的融资模式。然而,如果没有健全的资产引入模式、透明的游戏规则和清晰的法律制度,那么,同样会有人钻规则的空子,到时候是不是又要否定当初的决定?
讨论民资是否应该退出公路融资的舞台已无意义。重要的是,能探索出一套符合公众利益,健康可持续的公路投融资体制。这也是长三角意欲清退民资造路的初衷。
2009年1月1日,成品油税费改革正式实施,取消公路养路费等六项收费,并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。
按照分级,二级公路是普通公路的一种。目前全国二级收费公路里程规模与站点数量均占收费公路总量的60%左右。取消收费之后,地方在二级公路建设的筹资渠道将进一步收窄,而建设压力则在不断增加。
此前不久,上海、浙江等省份传言，将相继调整高速公路的融资方式,放弃“经营性公路”,转为“政府还贷公路”,并将基本清退所有的民资成份。
普通公路和高速公路几乎同时融资“转身”,进一步加大了政府投资平台的筹资压力。“后民资”时代,率先改革的长三角将如何应对公路融资的困局?
长三角掀起“路桥运动”热潮
作为中国最富庶的地区,长三角的发展离不开四通八达、蛛网密织的公路体系。
中国的公路建设投融资，最初采取的是计划经济时期的“公路统包”政策,由国家统一出资。然而,缓慢的交通无法支撑快速发展的经济,要跟上时代的步伐,必须探求改革。
为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题,1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策,即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外,利用银行贷款或社会集资建设公路(含桥梁、隧道),建成后收取合理的车辆通行费偿还贷款或集资。此后,交通部和地方政府陆续出台了一系列规章制度,规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为,明确规定二级以上公路可以贷款修路和设站收费,并按照经营性质将收费公路分为政府还贷公路(交通部门贷款建设的公路,还贷结束后停止收费)和经营性公路(企业投资建设的公路,收回投资成本并有合理回报)。2004年9月,国务院颁布《收费公路管理条例》,进一步明确了收费公路政策。
政策放开之后,长三角地区掀起造路造桥运动的热潮。
浙江省率先发文鼓励利用社会资本筹措资金,倡导“四自模式”,即“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷”,掀起公路建设高潮,大量社会资本涌入。1992年4月,浙江省政府批准绍兴市采用“四自”办法兴建104国道南连北建工程,标志着“四自”工程进入浙江公路建设的全新历史时期。一份来自浙江省公路管理局的资料显示,截至2002年底,经浙江省政府批准的“四自”公路项目共十批211项,总里程5236公里,总投资约586亿元。至2002年底,完成151项,建成3373公里,约占全省国省道干线公路近50%,项目投资约389亿元。其中还贷型收费公路1241公里,投资约149亿元,经营性收费公路2132公里,投资约240亿元。
2000年开始,对于大型高速公路的建设,上海市政府则开始尝试“鼓励社会资本进入基础建设、道路建设”的政策,运用BOT(建造—运营—转让)模式完成投融资。全长650公里、总投资400亿的上海高速公路网10大项目向国内外投资者招商,形成“市场化运作、项目化建设、投资者回报、社会化管理”的新局面。同年3月31日,沪嘉浏高速公路二期、同三国道(上海段)、沪青平、莘奉金、沪芦首批5条高速公路项目对外招商。
公路投融资体制的重大改革将长三角“路桥运动”推向高潮,而这波公路建设高潮的主角正是刚获准进入基建领域的民资及它们背后日后被称为“公路富豪”的一群人。
“公路富豪”纷纷落马
刘根山、张荣坤、郁国祥,长三角公路发展史上不能被忘却的三个人，都被冠以“公路大王”的美誉。曾显赫一时，却纷纷坠落。
他们决意进入公路领域淘金之时,正值长三角“路桥运动”风起云涌之际。“老公路”出身的刘根山最早嗅到其中蕴藏的巨大商机。在上海市高速公路投融资体制做出重大变革后,刘根山出手将嘉浏、同三国道、沪青平高速公路纳入囊中。2002年2月,刘又拿下南环高速的参股权,完成了上海地区4条高速公路的布局。同时,刘根山在浙江也频频出手，接连拿下宁波绕城高速、甬金高速公路和北仑港高速3条公路控股权,将触角伸向浙江。鼎盛时期,刘根山一度拥有长三角地区7条高速公路的参股权,“公路大王”的称号名副其实。
张荣坤、郁国祥同样在长三角高速公路领域叱咤风云。2002年,张荣坤的福禧投资控股有限公司以32.07亿元,收购上海城市投资建设开发总公司所持上海路桥公司99.35%股权,获得沪杭高速公路上海段30年经营权;2003年,出手51亿拿下上海迄今投资额最大的A5(嘉定—金山)高速25年经营权;2004年,出资5.88亿元收购苏州苏嘉杭高速公路公司20%股权。至2005年6月底,旗下公路里程超过200公里,投资额约100亿。郁国祥则在2004年豪掷10亿美元,签购国内最长绕城高速公路——约123公里的杭州绕城高速公路。至此,“公路富豪”们已掌控长三角地区1000多公里的高速公路,建立了自己的“公路王国”。以刘根山为例,在最为风光的2003年,刘根山曾经登上福布斯中国富豪榜的13名,名下资产额为13.5亿,巅峰时期曾一度拥有长三角地区7条高速铁路的股权。
但从2004年开始,刘根山出人意料地接连抛售了同三高速、嘉浏高速和南环高速三条上海高速公路的参股权,回笼了总共约1.3亿元资金。同年,刘根山的茂盛集团从宁波绕城高速公路项目中撤资。2007年11月,曾经装入茂盛控股口袋的北仑港高速公路有限公司,又被整体出让给中国平安保险集团。据熟悉刘根山的人士透露,茂盛集团的资金链十分紧张,刘的“摊子铺得太大”,资金调配出现困难,所以出售部分资产以缓解压力。
2008年6月5号,继张、郁二人后,刘根山亦被浙江方面刑拘,短短2年内,曾经风光无限的长三角“公路大王”们纷纷陨落。
民营公路的建设中往往存在着结构性的问题。民营公路业以贷款作为发展的资金来源,盲目扩张取得更多项目。由于高速公路投资额巨大,平均每公里要沉淀几千万的资金,规定的35%自有资金门槛一般都无法达到。这种情况下,违规资本运作、频繁挪用资金在各项目之间,成为不得不使用的资金套路，这也使得银行的监管风险不可预测,公路的资金链时常濒临断裂。
刘根山东窗事发,正是源于抽逃甬金高速公路的注册资本金。浙江省经侦总队介入后,查实茂盛抽逃甬金高速公路注册资本金8亿元,刘根山被立案侦查,也揭开了其在各项目公司之间腾挪资金的事实。除甬金高速公路外,沪青平高速等项目中也存在大量贷款被违规挪用的行为。
刘根山身陷弊案、抽逃资金、玩转资本、游走政商的背后,凸现出公路投融资体制的制度缺失。关于民资是否应该参与造路的讨论也被推至风口浪尖。
民资“原罪”
民资在公路建设上频繁“闯红灯”让政府开始反思当初决策的正确性。一场清退公路建设领域民营资本的运动拉开了帷幕。
刘根山事发后,继收回张荣坤控股的沪杭高速公路之后，上海方面迅速收回了茂盛集团控股的沪青平高速公路的所有权，民营资本彻底退出上海滩。最新消息显示,上海方面已经透露出由上海城市建设投资开发公司重组茂盛集团的意愿,高速公路的所有权将重新归于国有。虽然重组的消息被茂盛高层否认,但他们也承认，即使重组,也不可能再由民营企业接盘。民营公路都没有搞好,不会再给机会了。
浙江省也开始有所动作。“浙江省虽然没有明确宣布不让民资控股高速公路,但内部已达成共识,而且就是这样操作的。”浙江省交通系统一位官员说。
更多的动作在实际层面展开。经历了多次变更之后,刘根山名下的茂盛集团在浙江省境内的3条高速公路仅剩“独苗”——甬金高速公路。且浙江省交通厅在其案发后,着手开始调研其债权债务情况,或将收回该公路的所有权。
思想层面上,长三角省市政府也开始进行深刻反思——有关公路本身的属性问题。公路是一个公共产品,首先是个产品,而不是商品。所以公路首先应以公众利益为主,“大方向上以后都做政府还贷公路”。
“如果多元化地做,尤其让民营资本做主导,资本的逐利性就决定他们更追求利益,可能发生养护不到位、不愿意投入等问题。”浙江省交通系统一位官员认为。
刘根山参股的北仑高速在浙江省高速公路养护检查情况通报中,曾被点名批评养护不力,这让浙江方面大光其火。事实上,养护不到位正是民资造路的痼疾。如果得不到预期回报,民资的短期逐利性便会让它们减少对公路养护的投入。
公路投资最常用的是BOT模式,投资方通过取得一定时限的特许经营权获取回报,但要在动工前就签订投资合同,社会资本的赢利期望只能“押宝”在政府所做的该项目的投资回报预测上。“但从建设到运营的周期中,政策变化、替代性工程出现、造价上涨等都是不可控因素,暗藏很大的投资风险”。
国家审计署于2008年2月发布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》也指出了这个问题。如江苏省交通控股有限公司管理的17条高速公路中,8条的实际车流量平均为预测值的60%,其中南京至高淳高速公路车流量仅为预测值的9%。项目频频上马使原有公路交通流量被分流,效益下降;拆迁成本及原材料价格的上涨也使公路建造总成本上涨了不止一倍。种种因素都致使投资者无法得到预期回报。
除却客观方面的原因,民资逐利而动的“原罪”也铸成了它在投资公路上的失败。
以沪青平高速为例,一年公路折旧就1个多亿,加上银行利息大概2亿元,再加上公路管理费大概是3亿支出。而2007年沪青平高速实际收入为2.4亿,短期内肯定是亏损的。公路投资的回款周期较长,一般为10年以上。习惯追求短期利润的民资显然没有耐性。
民资的“原罪”还在于采用杠杆手段追求利益的最大化。它们利用公路融资的大平台得到大笔贷款,抽逃部分资金进行其他方面的投资。这种不顾自身的承载能力,不考虑现金流的盲目扩张行为极为冒险,一旦资金周转出现问题,便会产生一发不可收拾的“多米诺骨牌”效应,“高速公路帝国”彻底沦为烂尾工程。
更大的隐忧在于支撑收费公路的大量银行贷款偿付难题。建造高速公路的法定资金是35%,但一般来说,只需以自有资金注资20%就可以启动一个项目，其他的资金显然是来自银行。最为可怕的是,民资在发现无利可图后,会通过违规的手段转让经营权,自己套现退出。国家审计署2008年2月的调查报告直接“点名”杭州绕城和沪杭高速,称“上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次,其中有12次未经有关部门审批”;“浙江省转让杭州绕城高速公路等4个项目的收费权获得125.75亿元,其中86.6亿元是受让方以公路收费权作质押取得的银行贷款”。民资退出后,留下的,只有大笔的银行坏账烂账和一条条养护不到位的公路。
痛定思痛,上海、浙江等长三角省市率先定义高速公路属性。经济起步早,财力相对雄厚的长三角决定转型。
融资之惑
改革的压力显而易见。清退民资后,融资渠道窄了,可融资的需求却更大了。《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》提出,2020年以前,我国还将建设大量高等级公路。在国家全面拉动内需的背景下,作为全国经济重镇的长三角地区大兴土木,造路造桥已是板上钉钉。
资金从哪来?20多年来,我国公路建设过程中形成的负债规模较大,如果一次性取消所有二级公路的收费,对于本次改革成品油消费税来说,会造成较大额度的税额提升。这将违背改革的初衷。况且,这条规则对长三角并不适用。
虽然燃油税新政提出“逐步、有序的撤销政府还贷二级公路收费站点”、“采用BOT模式兴建的带有私人投资性质的公路不在此次撤销收费范围当中”,但是从长期来看,对这部分公路的收费问题,仍然会出台相应办法。也就是说,转型只是迟早的问题。经济发达的长三角地区更是首当其冲。
未雨绸缪。事实上,长三角部分城市已经提前步入转型轨道。
“我们在2007年就提前转型,撤销了一条一级公路的收费。”温州发展有限责任公司负责人介绍说。他指的是温州通往机场的一条公路,完工于1999年,初为中外合资的经营型公路,2001年清退外资。
“当时是收费的第八年,就剩3000万贷款没还,还有我们自己的本金3000万,以及一些人员安置费用。中止收费后,这些成本都由我们公司自己消化掉了。”该负责人说。
但是这种中止收费、自己“消化”成本的方式,对于大部分普通公路来说,似乎并不现实。取消收费的公路,基本都是县一级、乡镇一级甚至“村村通”工程的路段。这扇大门关闭之后,用政府还贷方式建造的普通公路,面临着还贷、维护费用如何转移支付等问题,着实考验着各级政府的财力和执行力。
而打算新建的普通公路,也将由于融资方式单一受到直接影响。燃油税新政取消了养路费和政府还贷二级公路收费。这意味着,每建一条路,不能仅筹措35%的资本金,然后慢慢还贷;而需要一次性筹到100%的资金,且这个钱只能由财政来出。这样的压力,基本压到了县市一级的交投公司身上,它们是全国普通公路建设的主体单位。而省一级交投公司则以建设高速公路为主,普通公路的建设较少,燃油费改税对其融资难度的影响有限。
对于有意主导民资退出公路建设领域的长三角省市来说,融资的任务更为艰巨。
除了要拿出100%的资本金建造二级公路,技术要求更高、资金要求更巨的高速公路如何融资?仅仅依靠银行贷款,肯定无法满足交通发展的需求。清退民资后,融资的渠道已经非常狭窄。
最传统的办法是把原有资产做抵押,从银行的渠道融资。但这方面已做到尽头,没有潜力可挖。
其次,政府财政注入。国家关于燃油税税补细则尚未出台,国家的补助额度尚不明朗;长三角地区虽然经济发达,地方财政的注入也颇为可观,但2008年以来土地财政萎缩,地方财政的注入无法得到保证。
“关键是这样的注入没有明确的来源。”相关人士透露,在地方每年制作的财政预算中,并没有“交通建设”这个经常性的科目安排,“所以这部分资金来源是不稳定的,宽裕的时候多一点,财政紧张了就让我们自行筹措”。
第三个渠道是企业发债。但用于基本建设的企业发债在政策上尚未放开,审批非常严格,名额争夺激烈。
最后的方式则是推出交通基础设施建设的信托产品。如果政策放开,并能够解决变现问题,那么融资问题亦可迎刃而解。
可见,以上融资方式皆存在着不足与漏洞。有意见认为,财政出资建设普通公路可以接受,但是高速公路对民资和外资关上大门不利于拓宽投融资体制,有“矫枉过正”之嫌。
尽管民资存在逐利而动的“原罪”,然而,在调控、监管等方面不力甚至不作为的政府部门及金融机构同样是民资造路陷入泥沼的罪魁。如果政府部门在交通规划时能够考虑民资的利益诉求,严格控制交通流量的分配,规范收费公路经营权转让,监管得力到位;如果银行等金融机构能够及时准确监控资金流向,慎重审批贷款请求,那么,不仅民资的利益得到保障,公路的质量也能得到保障,债务安全问题同样能得到保障。民资造路的窘境折射出的其实是我国在公路投融资体制和监管机制上的缺失。
清退民资后,必然会产生新的融资模式,如政策放开后的企业发债、信托产品的融资模式。然而,如果没有健全的资产引入模式、透明的游戏规则和清晰的法律制度,那么,同样会有人钻规则的空子,到时候是不是又要否定当初的决定?
讨论民资是否应该退出公路融资的舞台已无意义。重要的是,能探索出一套符合公众利益,健康可持续的公路投融资体制。这也是长三角意欲清退民资造路的初衷。