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【摘 要】 财政支农资金配套已经成为当前国家加大农业支持力度的重要方式。然而，实践表明，财政支农资金在配套基础、配套态度、配套过程、配套效率上均存在诸多弊端，有待通过提高各级政府农业支持的财权与事权匹配度；健全农业支持资金供给方式；完善财政转移支付再分配机制；加大对贫困地区的财政帮扶力度等途径，进一步优化现有财政支农资金配套机制。
【关键词】 财政支农资金； 配套机制； 农业支持
进入21世纪，以2004年中央“一号文件”为标志的一系列支农惠农政策提速执行，国家加大农业支持力度的战略意图凸显，并逐渐形成以财政投入支持为主体的现代农业支持体系。就财政支农资金供给而言，显著特征在于初步建立起中央主导、地方参与的资金配套机制。据此，有必要深入透视及系统优化现有财政支农资金配套机制，继而更好地发挥财政支农效应。
一、财政支农资金配套机制的问题透视
所谓“配套”模式，即为调动地方财政投入积极性，公共财政支出采用上级财政转移支付一部分资金，下级财政配套一部分资金，从而发挥地方政府信息优势，让地方政府调剂财政资金余缺。就财政支农资金配套而言，主要表现在立足中央财政指导，强调地方财政以资金配套方式来提高支农政策的参与强度，如粮食风险基金、政策性农业保险保费补贴、村级公益事业一事一议财政奖补、各类农业补贴等。如此，固然有利于监督地方政府农业投入行为，但亦引发源于财政支农资金“配套”的诸多问题。
（一）配套基础：“力不足”
当前，中央财政支农资金到位较为及时，但“配套资金”成为绝大多数地方财政难以承受之重，财政支农更多呈现“中央发力，地方应付”的格局。究其根源，主因在于地方财政支农基础薄弱，能力低下。一方面，1994年分税制改革后，地方财政困境突出，“吃饭财政”与“负债财政”情况严重，区域上偏向中西部地区，层次上侧重县乡财政（周飞舟等，2003）。近年来，县乡财政收支水平虽快速提高，但县级政府间财力日益不均等（尹恒等，2007），区域间、城乡间差异依然很大（罗丹等，2009）。另一方面，基于官员晋升锦标赛模式（周黎安，2007），地方官员热衷于经济增长率提升（尹恒等，2011），并深刻影响由其主导的地方政府行为（徐现祥等，2010）。而“三农”的整体弱质性决定了支农支出在地方财政资金分配博弈中居于劣势，加之拨付环节的“跑、冒、滴、漏”及使用环节的分散投入等弊端，地方财政支农资金供给缺乏保障。据此，便形成配套要求高涨与地方财力弱化的鲜明对比，导致“配套难”成为地方财政的普遍性问题。一般情况下，支农项目建设主要仰仗中央财政资金，而配套资金则由地方财政勉为其难地在“走一步讲一步”的实施过程中“边干边兑现”，即通常所谓的“重上级资金、轻配套资金”。“小马拉大车”的直接后果是项目难以按计划全面实施，最典型的是形成“半拉子”工程，或是前期投资“打水漂”，或是倒逼上级政府追加投入，但均带来财政效率损失。
（二）配套态度：“意不诚”
财政支农资金配套具有“项目多，范围广；要求高，硬性强；压力大，落实难”的特点，地方财政往往对“配套制”怀有复杂情感。“配套”固然有利于“三农”发展，但地方财政吃紧，配套资金作为固定开支更加影响地方本级可用财力。据此，地方政府往往在充斥着无奈与敷衍的被动“配套”过程中，积极利用自由裁量权进行选择性决策，尽可能地满足自身利益取向。事实上，碍于资金约束，多数地方财政在支农资金配套上抱有“有所为有所不为”的态度，即在服从上级政府指令的同时，权衡“政治利益—经济成本”的均衡点，并根据各类政策的资金配套规模、依据、标准、方式、时效及性质，有倾向性地配置资源。一般而言，将上级压力大、舆论呼声高、见效快、金额小的焦点项目列为重点支出足额、按时地优先投放，而对周期长、非迫切的公益性、民生性之类公共品则明显缺乏配套动力，或是不及时，或是不到位，甚至演变为“弄虚作假”。
（三）配套过程：“钱不实”
立足国情，政策往往具有层级性特征，并不总被严格执行（贺东航等，2011）。就财政支农而言，由于法律依据不足、监督体系不完备、信息化手段落后，实际运行监管存在严重漏洞，极易引发地方财政的道德风险与逆向选择。随着财政支农资金配套的规模持续上涨和种类不断增加，配套吃力的地方财政逐渐萌发“配”不了就“套”的念头。事实上，当前多数地方政府已默认“配套制”，但动机在很大程度上已由支持属地发展转变为套取上级财政资金，主要表现在项目超范围申报、重复申报和虚假申报，体现为有限资金多头配套、“拆东墙补西墙”等。一般而言，在争取上级财政支农资金过程中，基层财政通过先拨入后扣回、虚列支出当自筹资金、虚报财务报表等方式来掩盖其未按要求进行资金配套的事实，而多数项目单位在“聊胜于无”的心理暗示及政府施压的无奈下默认资金不足的结果。即便如此，所获资金也并非总是用于正常建设活动，或是政府以项目为幌子争取后挪用，或是似“漏斗”形态被各级财政层层克扣，或是被项目单位利用信息不对称予以转移。简言之，配套资金“套”住的是国家项目及资金，“套”来的是项目单位的无奈和辛酸，“套”取的是地方利益和“政绩”，极大扭曲了制度设计初衷。
（四）配套效率：“绩不佳”
实践表明，尽管财政支农资金“配套制”试图发挥支农、补农、建农的“乘数”作用，但更多情况下流于形式，呈现“制度失灵”的典型症候。具体而言，一方面，“联动效应”未如所愿。中央财政支农资金以地方财政“配套”能力为投放依据，所谓资金配套貌“联”实“不联”。愈是地方财力强的发达地区，愈是可满足资金配套要求而越早、越好、越多地争取中央财政支农资金；愈是急需农业支持的粮食主产区和欠发达地区，愈是碍于资金配套不易而难以获取中央财政支农资金。弱势地区存在因资金配套不力而在政策享受上滞后于发达地区，甚至是缺失的“政策失灵”困境。另一方面，“累退效应”日益凸显。农业发展状况决定地方财政配套额度、投入力度与实际需求相悖。愈是粮食主产区和欠发达地区愈需提高财政投入力度，也愈需加大地方财政配套额度，很多基层干部抱怨申请项目越多，所需配套资金也越多，虽能“利民强农”，但也造成地方财政“左支右绌”，勉强完成配套最低要求；愈是地方财力强的发达地区愈是农业GDP比重有限，愈发不会构成地方财政负担，更可视情况而提高配套标准。区域间财政支农水平存在差距，使得总量有限的财政支农资金分配失衡，很大程度上影响欠发达地区农业发展。
【关键词】 财政支农资金； 配套机制； 农业支持
进入21世纪，以2004年中央“一号文件”为标志的一系列支农惠农政策提速执行，国家加大农业支持力度的战略意图凸显，并逐渐形成以财政投入支持为主体的现代农业支持体系。就财政支农资金供给而言，显著特征在于初步建立起中央主导、地方参与的资金配套机制。据此，有必要深入透视及系统优化现有财政支农资金配套机制，继而更好地发挥财政支农效应。
一、财政支农资金配套机制的问题透视
所谓“配套”模式，即为调动地方财政投入积极性，公共财政支出采用上级财政转移支付一部分资金，下级财政配套一部分资金，从而发挥地方政府信息优势，让地方政府调剂财政资金余缺。就财政支农资金配套而言，主要表现在立足中央财政指导，强调地方财政以资金配套方式来提高支农政策的参与强度，如粮食风险基金、政策性农业保险保费补贴、村级公益事业一事一议财政奖补、各类农业补贴等。如此，固然有利于监督地方政府农业投入行为，但亦引发源于财政支农资金“配套”的诸多问题。
（一）配套基础：“力不足”
当前，中央财政支农资金到位较为及时，但“配套资金”成为绝大多数地方财政难以承受之重，财政支农更多呈现“中央发力，地方应付”的格局。究其根源，主因在于地方财政支农基础薄弱，能力低下。一方面，1994年分税制改革后，地方财政困境突出，“吃饭财政”与“负债财政”情况严重，区域上偏向中西部地区，层次上侧重县乡财政（周飞舟等，2003）。近年来，县乡财政收支水平虽快速提高，但县级政府间财力日益不均等（尹恒等，2007），区域间、城乡间差异依然很大（罗丹等，2009）。另一方面，基于官员晋升锦标赛模式（周黎安，2007），地方官员热衷于经济增长率提升（尹恒等，2011），并深刻影响由其主导的地方政府行为（徐现祥等，2010）。而“三农”的整体弱质性决定了支农支出在地方财政资金分配博弈中居于劣势，加之拨付环节的“跑、冒、滴、漏”及使用环节的分散投入等弊端，地方财政支农资金供给缺乏保障。据此，便形成配套要求高涨与地方财力弱化的鲜明对比，导致“配套难”成为地方财政的普遍性问题。一般情况下，支农项目建设主要仰仗中央财政资金，而配套资金则由地方财政勉为其难地在“走一步讲一步”的实施过程中“边干边兑现”，即通常所谓的“重上级资金、轻配套资金”。“小马拉大车”的直接后果是项目难以按计划全面实施，最典型的是形成“半拉子”工程，或是前期投资“打水漂”，或是倒逼上级政府追加投入，但均带来财政效率损失。
（二）配套态度：“意不诚”
财政支农资金配套具有“项目多，范围广；要求高，硬性强；压力大，落实难”的特点，地方财政往往对“配套制”怀有复杂情感。“配套”固然有利于“三农”发展，但地方财政吃紧，配套资金作为固定开支更加影响地方本级可用财力。据此，地方政府往往在充斥着无奈与敷衍的被动“配套”过程中，积极利用自由裁量权进行选择性决策，尽可能地满足自身利益取向。事实上，碍于资金约束，多数地方财政在支农资金配套上抱有“有所为有所不为”的态度，即在服从上级政府指令的同时，权衡“政治利益—经济成本”的均衡点，并根据各类政策的资金配套规模、依据、标准、方式、时效及性质，有倾向性地配置资源。一般而言，将上级压力大、舆论呼声高、见效快、金额小的焦点项目列为重点支出足额、按时地优先投放，而对周期长、非迫切的公益性、民生性之类公共品则明显缺乏配套动力，或是不及时，或是不到位，甚至演变为“弄虚作假”。
（三）配套过程：“钱不实”
立足国情，政策往往具有层级性特征，并不总被严格执行（贺东航等，2011）。就财政支农而言，由于法律依据不足、监督体系不完备、信息化手段落后，实际运行监管存在严重漏洞，极易引发地方财政的道德风险与逆向选择。随着财政支农资金配套的规模持续上涨和种类不断增加，配套吃力的地方财政逐渐萌发“配”不了就“套”的念头。事实上，当前多数地方政府已默认“配套制”，但动机在很大程度上已由支持属地发展转变为套取上级财政资金，主要表现在项目超范围申报、重复申报和虚假申报，体现为有限资金多头配套、“拆东墙补西墙”等。一般而言，在争取上级财政支农资金过程中，基层财政通过先拨入后扣回、虚列支出当自筹资金、虚报财务报表等方式来掩盖其未按要求进行资金配套的事实，而多数项目单位在“聊胜于无”的心理暗示及政府施压的无奈下默认资金不足的结果。即便如此，所获资金也并非总是用于正常建设活动，或是政府以项目为幌子争取后挪用，或是似“漏斗”形态被各级财政层层克扣，或是被项目单位利用信息不对称予以转移。简言之，配套资金“套”住的是国家项目及资金，“套”来的是项目单位的无奈和辛酸，“套”取的是地方利益和“政绩”，极大扭曲了制度设计初衷。
（四）配套效率：“绩不佳”
实践表明，尽管财政支农资金“配套制”试图发挥支农、补农、建农的“乘数”作用，但更多情况下流于形式，呈现“制度失灵”的典型症候。具体而言，一方面，“联动效应”未如所愿。中央财政支农资金以地方财政“配套”能力为投放依据，所谓资金配套貌“联”实“不联”。愈是地方财力强的发达地区，愈是可满足资金配套要求而越早、越好、越多地争取中央财政支农资金；愈是急需农业支持的粮食主产区和欠发达地区，愈是碍于资金配套不易而难以获取中央财政支农资金。弱势地区存在因资金配套不力而在政策享受上滞后于发达地区，甚至是缺失的“政策失灵”困境。另一方面，“累退效应”日益凸显。农业发展状况决定地方财政配套额度、投入力度与实际需求相悖。愈是粮食主产区和欠发达地区愈需提高财政投入力度，也愈需加大地方财政配套额度，很多基层干部抱怨申请项目越多，所需配套资金也越多，虽能“利民强农”，但也造成地方财政“左支右绌”，勉强完成配套最低要求；愈是地方财力强的发达地区愈是农业GDP比重有限，愈发不会构成地方财政负担，更可视情况而提高配套标准。区域间财政支农水平存在差距，使得总量有限的财政支农资金分配失衡，很大程度上影响欠发达地区农业发展。