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摘 要：随着社会经济和城市建设的不断发展以及在地方政府的大力扶持下，我国的城市社区服务呈现出迅速发展的势头。在新的形势下如何实现地方政府对城市社区有效管理的思考具有重大的理论价值和实践意义。本文在论述城市社区服务发展的必要性之基础上，对城市社区的定义与服务范畴、城市社区服务存在的问题以及地方政府改善我国城市社区服务的主要思路进行了探讨。
关键词：地方政府；城市社区；城市社区服务
进入八十年代中期以来，在国家的倡导和各级地方政府的大力扶持下，我国城市以基层社区为依托的社区服务呈现出迅猛发展的势头，为解决在改革开放的大背景下因社会变迁加速而引发的各种社会问题开僻了一条有效的途径。通过对身边社区细心观察和了解，深切体会到在新形势下地方政府对发展城市社区服务工作的重要性和紧迫性，也发现到现阶段我国的城市社区服务工作同日益变化的现实需要相比，同社会主义市场经济体制建立的客观要求相比还不能完全适应，也还存在许多有待改善的地方，应当引起地方政府的重视，如何提高地方政府对城市社区管理的能力是个值得深刻探讨的问题。
一、城市社区的定义与服务范畴
社区是社会学的一个基本概念，就一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体或社会组织，按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。构成社区这一共同体的要素至少包括以下五个方面：第一、有一个相对独立和稳定的地域界限；第二、有一个以一定社会关系所组成的社会群体；第三、有一个维护该地区的公共利益的管理机构；第四、有一套维持该地区和社会群体生存发展的生活服务设施；第五、生活在该地区的人们具有一种地缘上的归属感、参与感和心理上的认同感。这五种要素的有机结合所形成的区位体系就是我们所指的社区。
尽管我们在理论上可以把社区作一个这样的界定，但是由于社区的存在和发展受到自然地理条件，以及不同文化背景的影响，因而对社区的认同会有差异，尤其是在城市中，由于人口集中，成份复杂，社会和经济的活动频繁，不仅具有各种复杂的制度、信仰、语言和多样化的生活方式，而且具有结构复杂的各种群体和组织，因而对城市社区的区划更为复杂。我们在这里所分析的城市社区是按照功能划分的以行政区划为主的生活社区，具体是指城市中的以街道或居委会这两个层次划分的区位体系，包括辖区范围内的所有行政机关、企事业单位、社会组织和社会团体在内。
二、城市社区服务广泛开展的必然性
城市社区服务是指在一定层次的城市社区内，建立在自愿、自治、自助、互助基础上的，既面向全体社区成员又突出重点对象和特殊需求的福利性服务。在我国所倡导建立的社区服务是在地方政府的领导下，以民政部门为主导，以街道办事处为基础，以群众为主体，以城市居民委员会为依托与辖区企事业单位相互联合，建设服务没施，组织服务队伍，开展服务活动，引导群众实施自我教育，自我管理，自我服务。
加强社会服务是改革开放和城市经济社会发展的必然要求。党的十一届三中全会以来，我国的经济和社会获得前所未有的发展，工业化、城镇化、社会分工专业化的进程大大加快，新建城市不断涌现，城市人口迅速增加。人们的生活水平有了大幅度提高，居民的生活方式也发生了新的变化。家庭对社会的需求愈加丰富，呈现出高层次、多样化。与此同时，随着计划生育的开展和保健水平的提高，家庭小型化和人口老龄化的趋势日渐明显，老年人保障和青少年教育等社会问题愈加突出。随着城市建设步伐的加快，旧城区的成片改造和高层居民小区的普遍兴建，使人们的生活环境发生了很大变化，从客观上造成了对社会化服务更广泛的需求。正是适应这种客观的社会需求，社区服务在短短的几年中便广泛迅速地发展起来，并显示出坚强的生命力和广阔的发展前景，我们的地方政府应该更好地引导社区服务的开展。
三、城市社区服务存在的诸多问题
1、城市社区服务地区间发展很不平衡
一般来说各地社区服务状况同经济发展、社会发展状况是呈正比关系的，但是这种认为社区服务发展中经济因素起着决定性作用的观点在现在看来并非如此。在经济发展水平不高的地区，可能由于党和地方政府的重视、倡导和支持，通过充分发动社区居民参与而获得超前发展，继而反过来推动社会和经济的发展，反之有的地区虽然经济发展速度很快，但由于地方政府不够重视，社会缺乏支持，群众没能参与，而使社区服务发展滞后，继而影响经济和社会发展。可见，社区的发展还有大量的工作有待我们的地方政府去做，我们地方政府应该充分重视城市社区服务的发展。
2、社区服务的人员素质与技术水平普遍不高
目前从事社区服务的人员可分为两部分，一部分是社区服务设施中专职的社会工作者，另一部分是来自于社区内的一些行政或者企事业单位并热心于社会公益事业的普通居民，他们属于志愿服务人员。由于历史的原因，这支社会服务工作者队伍存在着人员少、素质差及水平低、年龄偏大等问题，他们几乎没有受过专业化、正规化的训练，其服务方法多是在实践中摸索总结出来的，在服务技术方面是传统的、落后的，难以适应日益增长的服务需求。尤其在挖掘社区潜力，运用社区资源，与服务对象建立积极关系，把握社会工作者角色身份，发挥社区机构的功能等方面缺乏规范化的技术与方法，在一定程度上制约着社区服务质量的提高，地方政府在提高社区服务人员素质和技术水平方面也有相当多得工作要做。
3、法规建设不配套导致各部门间协调常常出现矛盾
现在在我国各地开展社区服务所依据的主要是《中华人民共和国城市居委会组织法》中的相关规定、民政部门制发的社区服务文件和民政部门拟报政府批转的地方社区服务发展规划，除个别城市制定有相应的地方性法规外，其他许多地方开展社区服务工作并没有更具权威性的法规可循。但由于社区服务是一项涉及面广的工作，它往往需要民政、公安、司法、劳动、文化、教育、卫生、城市规划、城建管理、房地部门、市容及工商管理等部门和工、青、妇、红十字会等组织的协调配合，现在由于各部门行政上的关系，大家对社区服务工作缺乏认同感，再加上无法律法规约束，各地在实践中常常难以统一规划和协调行动，故社区服务工作的开展举步维艰。 四、地方政府改善我国城市社区服务的主要思路
我国的城市社区服务事业经过地方政府十几年的积极引导和发展已逐步从蓬勃兴起时期迈向了稳定发展时期，但它毕竟是我国社会福利事业发展中的一个新生事物，因而在发展过程中还面临着不少困难和问题。这些问题应当随着我国社会经济各方面改革的深化和工作的改善而逐步得到解决，而地方政府应该充分发挥其在解决城市社区服务发展问题中的重要作用。
1、健全地方法规建设，为社区服务创造良好的条件
由于各地城市社会经济发展水平、社区结构、服务需求等情况存在差异，因此地方性法规对社区服务的指导和规范十分重要。所以地方政府必须大力加强社区服务的地方政策和法规的制定工作。从实践情况看，这些政策法规应包括各项服务的管理办法、社区服务业务的指导和评比检查考核的有关规定、发展社区服务资金的筹集与使用办法等等。通过一系列的政策规定，运用行政的、经济的、法律的手段调节各种关系，从各方面扶持社区服务事业，从制度上保障社区服务的稳定发展。
2、理顺体制，健全机构，逐步建立和完善社区服务系统
社区服务管理体系主要有市、区、街、委四个层次，市、区两级以协调各方面的工作为主要任务，以制定发展规划和有关政策法规、总结推广典型经验、开展评比检查考核等为主要内容。通过广泛的社会合作，使得社区服务工作在城市基层成为有组织的社会行为。街道社区服务的协调管理机构，则以工作的组织实施、资金的筹集使用，各项服务的管理为主要任务。居委会的社区服务组织，以开展具体服务为主要任务。当前应当大力加强对居委会工作和活动的领导，使其按照相关法规所规定的职责积极地开展各项活动。
3、地方政府对社区服务要因地制宜，努力满足社会成员的各种需求
我国各地社会经济发展很不平衡，不同地区的情况差别很大，即使在一个城市，不同社区在人口自然属性和社会属性上都有很大差别，无论是职业、收入、文化程度、生活方式等方面都有其特殊性，不同社区的主体成员对社区服务的需要层次、要求程度、承受能力也就各不相同，因此必须对这些具体情况作认真的调查研究，因地制宜地发展各种服务方式。
4、地方政府要大力发展居民互助服务
目前各地普遍存在着重视地方政府对社区设施的服务，而忽视居民互助服务的倾向，但实际上在社区服务中，居民互助服务是一个十分重要的组成部分。在许多发达国家，居民互助服务在社区服务中所占的比重很大。在社区服务方面美国的许多做法是值得学习和借鉴的。在美国参加社区互助服务的工作人员太多是志愿性服务，他们社区服务志愿人员活动的标准是每周无偿为社区服务4小时。这样做不仅提高了家庭和社区居民的生活质量，增进了人们的满足感、社会感和成就感，而且居民对社区的主人翁意识大大增强，改善了社区的人际关系。其实在我们身边很多的普通居民对参加互助服务的愿望也很强，但现在没有很好地组织，使得这种宝贵的资源白白浪费。地方政府对于这种普通居民的志愿性服务应该积极加以引导，充分利用资源开展社区服务。
5、开展城市社区服务，实现地方政府职能转变
根据城市社区服务的现状，我们认为不加强政府的社区服务管理职能，就会导致社会问题的增多，必然会影响居民的生活水平和生活质量，甚至导致人民群众对地方政府的不满或不信任。在商品经济条件下，人们的思想观念、价值取向行为方式均已发生变化，尤其是利益的分散化，使得发展社区服务单纯依靠以往那种政治灌输或意识形态的传统方式已不可能。地方政府应该从发展经济入手，充分发展社区化服务，但经济的发展不是指日可待，社区化服务也不是一徽而就。因此，必须考虑目前这种状况，采取适合社区发展的具有群众自我服务特征的城市社区服务方式，通过提供服务解决社区社会问题，形成社区整合。这样地方政府职能通过社区服务这一方式输入基层社区，然后通过基层社区群众的自我管理和自我服务，最终实现地方政府职能在基层社区的整合。这一结果向外输出，就成为政府职能对社会稳定的贡献。所以说，有效地开展城市社区服务是实现政府职能转变的重要途径，也是实现社会和谐的重要途径。
参考文献：
[1]吴家庆.徐容雅.地方政府能力刍议[J].湖南师范大学社会科学学报，2004.（3）。
[2][美]奥斯特罗姆等主编. 美国地方政府[M].北京：北京大学出版社，2004。
[3]孙金富. 社区服务与社区工作[M].北京：百家出版社，1991。
[4]陈喜强.城市社区服务范畴新论[J].广西社会科学，1999.（3）。
[5]唐钧.北京市城市社区服务发展的特点和发展趋势[J].北京社会科学，1992.（2）。
[6]刘福荣.社区政府作用与市场机制[J].江西社会科学，1996.（2）。
（作者通讯地址：湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410006）
关键词：地方政府；城市社区；城市社区服务
进入八十年代中期以来，在国家的倡导和各级地方政府的大力扶持下，我国城市以基层社区为依托的社区服务呈现出迅猛发展的势头，为解决在改革开放的大背景下因社会变迁加速而引发的各种社会问题开僻了一条有效的途径。通过对身边社区细心观察和了解，深切体会到在新形势下地方政府对发展城市社区服务工作的重要性和紧迫性，也发现到现阶段我国的城市社区服务工作同日益变化的现实需要相比，同社会主义市场经济体制建立的客观要求相比还不能完全适应，也还存在许多有待改善的地方，应当引起地方政府的重视，如何提高地方政府对城市社区管理的能力是个值得深刻探讨的问题。
一、城市社区的定义与服务范畴
社区是社会学的一个基本概念，就一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体或社会组织，按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。构成社区这一共同体的要素至少包括以下五个方面：第一、有一个相对独立和稳定的地域界限；第二、有一个以一定社会关系所组成的社会群体；第三、有一个维护该地区的公共利益的管理机构；第四、有一套维持该地区和社会群体生存发展的生活服务设施；第五、生活在该地区的人们具有一种地缘上的归属感、参与感和心理上的认同感。这五种要素的有机结合所形成的区位体系就是我们所指的社区。
尽管我们在理论上可以把社区作一个这样的界定，但是由于社区的存在和发展受到自然地理条件，以及不同文化背景的影响，因而对社区的认同会有差异，尤其是在城市中，由于人口集中，成份复杂，社会和经济的活动频繁，不仅具有各种复杂的制度、信仰、语言和多样化的生活方式，而且具有结构复杂的各种群体和组织，因而对城市社区的区划更为复杂。我们在这里所分析的城市社区是按照功能划分的以行政区划为主的生活社区，具体是指城市中的以街道或居委会这两个层次划分的区位体系，包括辖区范围内的所有行政机关、企事业单位、社会组织和社会团体在内。
二、城市社区服务广泛开展的必然性
城市社区服务是指在一定层次的城市社区内，建立在自愿、自治、自助、互助基础上的，既面向全体社区成员又突出重点对象和特殊需求的福利性服务。在我国所倡导建立的社区服务是在地方政府的领导下，以民政部门为主导，以街道办事处为基础，以群众为主体，以城市居民委员会为依托与辖区企事业单位相互联合，建设服务没施，组织服务队伍，开展服务活动，引导群众实施自我教育，自我管理，自我服务。
加强社会服务是改革开放和城市经济社会发展的必然要求。党的十一届三中全会以来，我国的经济和社会获得前所未有的发展，工业化、城镇化、社会分工专业化的进程大大加快，新建城市不断涌现，城市人口迅速增加。人们的生活水平有了大幅度提高，居民的生活方式也发生了新的变化。家庭对社会的需求愈加丰富，呈现出高层次、多样化。与此同时，随着计划生育的开展和保健水平的提高，家庭小型化和人口老龄化的趋势日渐明显，老年人保障和青少年教育等社会问题愈加突出。随着城市建设步伐的加快，旧城区的成片改造和高层居民小区的普遍兴建，使人们的生活环境发生了很大变化，从客观上造成了对社会化服务更广泛的需求。正是适应这种客观的社会需求，社区服务在短短的几年中便广泛迅速地发展起来，并显示出坚强的生命力和广阔的发展前景，我们的地方政府应该更好地引导社区服务的开展。
三、城市社区服务存在的诸多问题
1、城市社区服务地区间发展很不平衡
一般来说各地社区服务状况同经济发展、社会发展状况是呈正比关系的，但是这种认为社区服务发展中经济因素起着决定性作用的观点在现在看来并非如此。在经济发展水平不高的地区，可能由于党和地方政府的重视、倡导和支持，通过充分发动社区居民参与而获得超前发展，继而反过来推动社会和经济的发展，反之有的地区虽然经济发展速度很快，但由于地方政府不够重视，社会缺乏支持，群众没能参与，而使社区服务发展滞后，继而影响经济和社会发展。可见，社区的发展还有大量的工作有待我们的地方政府去做，我们地方政府应该充分重视城市社区服务的发展。
2、社区服务的人员素质与技术水平普遍不高
目前从事社区服务的人员可分为两部分，一部分是社区服务设施中专职的社会工作者，另一部分是来自于社区内的一些行政或者企事业单位并热心于社会公益事业的普通居民，他们属于志愿服务人员。由于历史的原因，这支社会服务工作者队伍存在着人员少、素质差及水平低、年龄偏大等问题，他们几乎没有受过专业化、正规化的训练，其服务方法多是在实践中摸索总结出来的，在服务技术方面是传统的、落后的，难以适应日益增长的服务需求。尤其在挖掘社区潜力，运用社区资源，与服务对象建立积极关系，把握社会工作者角色身份，发挥社区机构的功能等方面缺乏规范化的技术与方法，在一定程度上制约着社区服务质量的提高，地方政府在提高社区服务人员素质和技术水平方面也有相当多得工作要做。
3、法规建设不配套导致各部门间协调常常出现矛盾
现在在我国各地开展社区服务所依据的主要是《中华人民共和国城市居委会组织法》中的相关规定、民政部门制发的社区服务文件和民政部门拟报政府批转的地方社区服务发展规划，除个别城市制定有相应的地方性法规外，其他许多地方开展社区服务工作并没有更具权威性的法规可循。但由于社区服务是一项涉及面广的工作，它往往需要民政、公安、司法、劳动、文化、教育、卫生、城市规划、城建管理、房地部门、市容及工商管理等部门和工、青、妇、红十字会等组织的协调配合，现在由于各部门行政上的关系，大家对社区服务工作缺乏认同感，再加上无法律法规约束，各地在实践中常常难以统一规划和协调行动，故社区服务工作的开展举步维艰。 四、地方政府改善我国城市社区服务的主要思路
我国的城市社区服务事业经过地方政府十几年的积极引导和发展已逐步从蓬勃兴起时期迈向了稳定发展时期，但它毕竟是我国社会福利事业发展中的一个新生事物，因而在发展过程中还面临着不少困难和问题。这些问题应当随着我国社会经济各方面改革的深化和工作的改善而逐步得到解决，而地方政府应该充分发挥其在解决城市社区服务发展问题中的重要作用。
1、健全地方法规建设，为社区服务创造良好的条件
由于各地城市社会经济发展水平、社区结构、服务需求等情况存在差异，因此地方性法规对社区服务的指导和规范十分重要。所以地方政府必须大力加强社区服务的地方政策和法规的制定工作。从实践情况看，这些政策法规应包括各项服务的管理办法、社区服务业务的指导和评比检查考核的有关规定、发展社区服务资金的筹集与使用办法等等。通过一系列的政策规定，运用行政的、经济的、法律的手段调节各种关系，从各方面扶持社区服务事业，从制度上保障社区服务的稳定发展。
2、理顺体制，健全机构，逐步建立和完善社区服务系统
社区服务管理体系主要有市、区、街、委四个层次，市、区两级以协调各方面的工作为主要任务，以制定发展规划和有关政策法规、总结推广典型经验、开展评比检查考核等为主要内容。通过广泛的社会合作，使得社区服务工作在城市基层成为有组织的社会行为。街道社区服务的协调管理机构，则以工作的组织实施、资金的筹集使用，各项服务的管理为主要任务。居委会的社区服务组织，以开展具体服务为主要任务。当前应当大力加强对居委会工作和活动的领导，使其按照相关法规所规定的职责积极地开展各项活动。
3、地方政府对社区服务要因地制宜，努力满足社会成员的各种需求
我国各地社会经济发展很不平衡，不同地区的情况差别很大，即使在一个城市，不同社区在人口自然属性和社会属性上都有很大差别，无论是职业、收入、文化程度、生活方式等方面都有其特殊性，不同社区的主体成员对社区服务的需要层次、要求程度、承受能力也就各不相同，因此必须对这些具体情况作认真的调查研究，因地制宜地发展各种服务方式。
4、地方政府要大力发展居民互助服务
目前各地普遍存在着重视地方政府对社区设施的服务，而忽视居民互助服务的倾向，但实际上在社区服务中，居民互助服务是一个十分重要的组成部分。在许多发达国家，居民互助服务在社区服务中所占的比重很大。在社区服务方面美国的许多做法是值得学习和借鉴的。在美国参加社区互助服务的工作人员太多是志愿性服务，他们社区服务志愿人员活动的标准是每周无偿为社区服务4小时。这样做不仅提高了家庭和社区居民的生活质量，增进了人们的满足感、社会感和成就感，而且居民对社区的主人翁意识大大增强，改善了社区的人际关系。其实在我们身边很多的普通居民对参加互助服务的愿望也很强，但现在没有很好地组织，使得这种宝贵的资源白白浪费。地方政府对于这种普通居民的志愿性服务应该积极加以引导，充分利用资源开展社区服务。
5、开展城市社区服务，实现地方政府职能转变
根据城市社区服务的现状，我们认为不加强政府的社区服务管理职能，就会导致社会问题的增多，必然会影响居民的生活水平和生活质量，甚至导致人民群众对地方政府的不满或不信任。在商品经济条件下，人们的思想观念、价值取向行为方式均已发生变化，尤其是利益的分散化，使得发展社区服务单纯依靠以往那种政治灌输或意识形态的传统方式已不可能。地方政府应该从发展经济入手，充分发展社区化服务，但经济的发展不是指日可待，社区化服务也不是一徽而就。因此，必须考虑目前这种状况，采取适合社区发展的具有群众自我服务特征的城市社区服务方式，通过提供服务解决社区社会问题，形成社区整合。这样地方政府职能通过社区服务这一方式输入基层社区，然后通过基层社区群众的自我管理和自我服务，最终实现地方政府职能在基层社区的整合。这一结果向外输出，就成为政府职能对社会稳定的贡献。所以说，有效地开展城市社区服务是实现政府职能转变的重要途径，也是实现社会和谐的重要途径。
参考文献：
[1]吴家庆.徐容雅.地方政府能力刍议[J].湖南师范大学社会科学学报，2004.（3）。
[2][美]奥斯特罗姆等主编. 美国地方政府[M].北京：北京大学出版社，2004。
[3]孙金富. 社区服务与社区工作[M].北京：百家出版社，1991。
[4]陈喜强.城市社区服务范畴新论[J].广西社会科学，1999.（3）。
[5]唐钧.北京市城市社区服务发展的特点和发展趋势[J].北京社会科学，1992.（2）。
[6]刘福荣.社区政府作用与市场机制[J].江西社会科学，1996.（2）。
（作者通讯地址：湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410006）