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近年来，各种极端天气灾害、动物疫情和事故灾难在世界范围内频繁发生，对我们的生产、生活构成了极大的威胁。特别是对于城市人口、财产等各种资源高度密集，一旦发生突发事件，造成的经济和社会影响都十分重大。2003年，一场突如其来的中雪，因为交通无法正常进行，让北京市整个瘫痪；2005年松花江水被吉化苯厂爆炸污染之后，哈尔滨一夜之间，超市的水被抢购一空：2007年济南的一场暴雨几乎让城市瘫痪，今年的南方的冰雪灾害，更是让许多城市全城停水、停电多日。这不仅有信息共享的体制、协同作战与管理决策、权责明确的管理体制与机制、社会应急资源保障问题，更需要城市综合系统的应急计划与减灾公共政策的纵深研究。
一、城市突发事件增多的主要原因
(一)现代城市的脆弱性容易导致“生命线”断裂
我们知道，自然生态系统是一个封闭的生态系统，而且有很多链条相连，互相支撑，结构稳定，所以当遇到突然的环境变化一个连断裂了，还有更多地连接相互支撑，形成了稳定的结构。而城市生态系统是一个半封闭的生态系统，是一条连接的生态结构。这种结构的特点就是单一而脆弱。不管人类文明多么发达，我们都不得不从开着的那个环节运来我们生活所必需品。而我们越来越依赖的现代化工具也都是在环境没有突变的情况下实现的，一旦这个环节出了问题，所引起的一系列的连锁反应就会瞬间发生：缺少能源，缺少食品，缺少卫生医疗用品等等。
人们对现代科学技术的依赖越来越强，生产生活和整个城市社会紧密地联系在一起，能源、水源系统工程、各种建筑工程、交通工具、生物化学品、通讯网络等等被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转最重要的基础设施。任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。但是，我们多数城市的“生命线”设施老化，缺乏自我保护能力，极易成为技术性事故的高发区，技术处置程度也更加复杂。
(二)我国城市化进程的快速发展加重了城市运转负荷
城市人口高度聚集，容易导致危机的发生。2006年全国城市化率已经倒到43.9％，城市化水平最高的上海、北京和天津已经分别达到88.7％，84.3％和75.7％。城镇人口5.77亿人。中国城市规划标准一般是每平方公里1万人。现代城市动则上百万，甚至上千万人，在一些大城市的中心区，甚至达到每平方公里2?万人。人口流动群体，如此巨大人口的城市化，在世界上是找不到的。人口的集中和扩大，城市人口布局的过密，使城市的基础设施不堪重负，历史欠账、历史问题没有完全得到解决，部分市政基础设施严重老化，仍存在超负荷运转、超时间运行。如此之多的人群，聚集在如此狭小的面积上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，后果之严重是无法想象的。
(三)经济与社会发展失衡是引发突发事件的潜在因素
由于城市化步伐的加快，大量的农村人口从农业转入第二产业或者第三产业，从乡村进入到城市，使得整个社会的结构也在发生比较大的变化。社会结构的多元化又导致的政治、经济和文化发展不平衡，区域、民族和宗教信仰发生冲突，社会分配和再分配领域的不公平现象和就业问题的调控失衡。不同地区自然资源和发展水平各异以及社会不同阶层在劳动分工上的差异性必然导致同一城市不同地区、不同阶层贫富差距的扩大，部分低收入者将会产生失落感，心理失衡严重而导致仇富、报复社会等行为。此外，我们正处在发展的转型时期，各类矛盾凸显，产生一些不稳定因素，人民内部突发性群体矛盾增多、形式多样，因占地、拆迁、企业改制等原因引发的群体性事件仍然存在。这些都有可能诱发一定范围的社会危机，从而破坏城市正常的生产和生活秩序，对城市公共安全构成威胁。
(四)信息化和全球化时代，城市之间突发事件的连锁反应密切
在全球化和信息化时代，人、财、物、技术和信息等城市要素快速流动，全球各地之间关系更加密切、复杂，最终形成全球城市网络化，使灾难因素跨越国界更加容易，相互影响机会更多，增加了城市要素的不穩定性和不确定性，从而使传统的城市结构变得更加脆弱和失衡，城市公共安全问题越来越突出。一个国家发生的突发事件，往往会迅速传播蔓延到其他国家和城市，或者在其他国家和城市产生连锁反应，近年来发生的疯牛病事件、猪口蹄疫事件、亚洲金融危机、“9·11”事件、SARS事件、禽流感疫情等国际性突发事件，突出反映了这一趋向。我国实行对外开放政策，主动融入经济全球化进程，获得了更加广阔的发展机遇，但也给我国城市带来了更多的外来风险。
二、现代城市突发事件的主要特点
(一)突发事件呈高频次、多领域发生的态势
在城市化进程快速推进的今天，特别是20世纪90年代以来，我国城市各种突发公共事件的种类和频率都有所增长。除传统突发事件外，新的突发事件发生的种类不断产生，如水资源紧缺、高温热浪等新增自然灾害，化学污染、大气污染、垃圾污染、网络病毒、工程事故等新增事故灾难，食品中毒、SARS疫情、高致病性禽流感等公共卫生事件，商品抢购、走私贩毒、智能犯罪、静坐示威等新增社会安全事件。
(二)非传统安全问题，成为现代城市安全的主要威胁
这类危机事件(尤其是人为危机和人为制造的危机)的组织性、暴力性和危害性都比传统安全问题都有所加强。据信访部门调查，近年来发生的群体性事件，绝大多数幕后有人策划、煽动和组织，较大规模的群体性事件更是如此。随着组织性趋向明显，群体性事件呈现出持续性和反复性的态势，闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不断加剧。
(三)连锁反应增强，突发事件极易被放大为社会危机
危机与危机之间的引发与传递往往是迅速而快捷的。一个危机导致系统中某个子系统的失调、失控或瘫痪，将会很快传递到其他子系统，并迅速引起其他子系统失调、失控或瘫痪城市。城市中各个部门或行业之间联系十分紧密，一旦发生突发事件，往往引发连锁反应，产生一系列次生衍生灾害。特别是城市中的生命线设施系统，如果其中一点遭到破坏，往往会使城市的正常功能无法进行，造成整个城市系统的部分或整体功能的瘫痪。如两年前的冬天一场不大的雪，就使北京地面交通陷入瘫痪；又如，不久前，美国的几根高压线故障，就导致了北美大停电。由此可见，引起危机的事件并不大，但产生的后果却是很严重的。
(四)突发事件造成的损失，以及国际、国内影响加大
由于城市由于人口集中、商业发达、财富集中，突发事件所造成的人员伤亡和经济损失更加巨大，社会影响更为广泛。像美国纽约世贸大厦被炸，这个事件 造成的损失是2000亿美金，新奥尔良的飓风是1500亿美金。我国城市灾害伤亡人数约占全部灾害伤亡人数的60％，占财产损失的80％以上，并且发生在城市的突发事件，往往会产生更广泛的社会及至政治影响。特别是中国加入WTO后，经济、文化和社会领域发生的危机越来越多地為国外媒体所关注。
三、当前城市应急管理的薄弱环节
转型期的中国社会面临诸多安全隐患，一旦危机发生，相关信息在信息化时代就面临失控的局面，计划经济时代的“看门人制度”效力逐步弱化。负责危机处理的机构分割严重，配合生疏，很难协同作战、信息共享，更增添了应对城市公共安全问题的难度；尤其是不负责任的心理和城市建设中的急功近利心态，使城市风险经常防范失灵，加上我国预警机制还相当落后，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机，而且政府的协调能力也不尽如人意。
主要体现在以下几个方面：目前很多街乡镇应急管理机构还处在确实状态，深入到基层、一线的责任体系和工作机制还未形成。形成政府、企事业单位、社会组织、群众自治组织和公民个人等全社会共同参与的应急管理工作格局；专业处置还有较大差距。一些专项应急抢险退伍在突发公共事件综合应对上还有差距，统筹协调作用发挥不够充分，尚不能全面履行预测预警、应急处置和恢复重建等各项工作职责。应急管理的预测预警、应急决策和处置、恢复重建等机制研究和建设工作刚刚启动，尚未形成一整套贯穿于突发公共事件事前、事发、事中、事后全过程管理的规章、制度、工作程序和标准。应急管理保障工作还不到位。应急物资、救援队伍、场所等各方面资源尚需进一步整合和优化配置，应急资源的规划、建设和管理工作还不到位。这样，必然使得城市发展面临整体性的风险，如何加强应急抢险能力，完善应急管理体制成为公众最关心的问题。
四、加强城市应急管理建设的建议
政府的防灾减灾职能有两方面：一是提供公共服务；二是根据所管理的公共风险，提供公共安全，从此种意义上讲，公共安全管理反而更加重要。即要从“危机处理”向“危机管理”转化，这是城市管理者应急需调整的城市公共政策的风险要素。应急管理工作的加强应该遵循政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与的原则。积极推动应急管理工作向基层延伸，全力做好完善体制、健全机制、推进法制、加大宣教动员力度、加强应急演练等工作，提高预防和应对突发公共事件能力，为提升城市的规划、发展、建设、管理、运行、服务水平发挥保障作用。
(一)大力加强监测预警能力建设，增强预防和应对突发公共事件_的增强预见性和主动性
建立跨部门、跨区域、跨灾种的综合监测预警平台和预警信息发布平台。提高自然灾害短时预测和精细化预测水平，提高对水、电、气、热、交通、通信等城市生命线、城市基础设施，以及环境等风险的实时监测能力，加强重点行业场所的安全监管，加强突发公共卫生事件早期识别能力，提高社会安全事件的早期控制能力，加强对次生、衍生灾害的综合分析能力。同时，加强与新闻媒体、社会团体、在京国际组织的信息沟通与交流，切实做好突发事件信息发布工作。
(二)加强城区专项应急队伍建设，并建立城市综合应急抢险救援队伍，提高处置能力
一是强化加强城市各专项应急抢险队伍建设，同时强化各队伍之间的协作机制建设，理顺各专项应急指挥部之间工作关系，做到应急联动，协同应对，确保各专项应急指挥平台的互联互通和有效对接。二是尽快组建通信保障和信息安全专项应急指挥部，负责政务网络、广播电视网络、公共信息网络的基础设施和信息安全突发事件的统一协调与组织应对工作，统筹协调全市通信资源，提供应急通信保障。三是以本市消防安全应急指挥部为依托，扩充功能，增加设备，加强培训，建设市级综合应急抢险救援队伍，切实提高突发事件的综合处置能力。
(三)加强基层单位和社会单元的预案体系建设，提高覆盖率和可操作性
应急预案体系要向基层延伸，推进各地区、各行业和各单位的应急预案建设，基本构建“横向到边、纵向到底”全覆盖的应急预案体系。加强对街道、社区、学校、企事业等各社会单元应急预案编制工作的督促和指导。做好各级各类相关预案的有效衔接和配套工作，建立健全应急预案的动态管理制度，经常性地开展各类专项演练和跨地区、跨领域的综合演练，不断增强应急预案的针对性、可操作性和实用性。
(四)推进全市综合应急保障体系建设
适应应急管理新形势、新任务的要求，规划、建设并使用统一的应急标志，组建专兼结合的应急志愿者队伍，研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法。统筹规划、统一管理应急储备物资，建立物资储备数据库，制定调用方案。落实应急专项资金和公共财政应急储备资金制度，制定出台使用办法，保障突发事件预防和应对工作所需经费。加强人员密集场所，商务、小区等重点地区的应急避难场所建设。
(五)落实国家《突发事件应对法》，推进应急管理的法制化建设，努力构建城市安全长效机制
国家《突发事件应对法》的出台为应急管理工作提供了指导性意见，但是如何与实践工作结合起来，还有很长的路要走。地方政府应该对以前的相关地方性法规、规章和规范性文件进行梳理，积极研究制定相关配套制度和措施，广泛开展调查研究，听取民众的意见和基层单位的立法需求建议。同时，加强《突发事件应对法》的普法教育，特别是加强了对各级领导干部、应急管理工作人员的培训，形成依法加强和实施应急管理工作的良好局面。
一、城市突发事件增多的主要原因
(一)现代城市的脆弱性容易导致“生命线”断裂
我们知道，自然生态系统是一个封闭的生态系统，而且有很多链条相连，互相支撑，结构稳定，所以当遇到突然的环境变化一个连断裂了，还有更多地连接相互支撑，形成了稳定的结构。而城市生态系统是一个半封闭的生态系统，是一条连接的生态结构。这种结构的特点就是单一而脆弱。不管人类文明多么发达，我们都不得不从开着的那个环节运来我们生活所必需品。而我们越来越依赖的现代化工具也都是在环境没有突变的情况下实现的，一旦这个环节出了问题，所引起的一系列的连锁反应就会瞬间发生：缺少能源，缺少食品，缺少卫生医疗用品等等。
人们对现代科学技术的依赖越来越强，生产生活和整个城市社会紧密地联系在一起，能源、水源系统工程、各种建筑工程、交通工具、生物化学品、通讯网络等等被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转最重要的基础设施。任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。但是，我们多数城市的“生命线”设施老化，缺乏自我保护能力，极易成为技术性事故的高发区，技术处置程度也更加复杂。
(二)我国城市化进程的快速发展加重了城市运转负荷
城市人口高度聚集，容易导致危机的发生。2006年全国城市化率已经倒到43.9％，城市化水平最高的上海、北京和天津已经分别达到88.7％，84.3％和75.7％。城镇人口5.77亿人。中国城市规划标准一般是每平方公里1万人。现代城市动则上百万，甚至上千万人，在一些大城市的中心区，甚至达到每平方公里2?万人。人口流动群体，如此巨大人口的城市化，在世界上是找不到的。人口的集中和扩大，城市人口布局的过密，使城市的基础设施不堪重负，历史欠账、历史问题没有完全得到解决，部分市政基础设施严重老化，仍存在超负荷运转、超时间运行。如此之多的人群，聚集在如此狭小的面积上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，后果之严重是无法想象的。
(三)经济与社会发展失衡是引发突发事件的潜在因素
由于城市化步伐的加快，大量的农村人口从农业转入第二产业或者第三产业，从乡村进入到城市，使得整个社会的结构也在发生比较大的变化。社会结构的多元化又导致的政治、经济和文化发展不平衡，区域、民族和宗教信仰发生冲突，社会分配和再分配领域的不公平现象和就业问题的调控失衡。不同地区自然资源和发展水平各异以及社会不同阶层在劳动分工上的差异性必然导致同一城市不同地区、不同阶层贫富差距的扩大，部分低收入者将会产生失落感，心理失衡严重而导致仇富、报复社会等行为。此外，我们正处在发展的转型时期，各类矛盾凸显，产生一些不稳定因素，人民内部突发性群体矛盾增多、形式多样，因占地、拆迁、企业改制等原因引发的群体性事件仍然存在。这些都有可能诱发一定范围的社会危机，从而破坏城市正常的生产和生活秩序，对城市公共安全构成威胁。
(四)信息化和全球化时代，城市之间突发事件的连锁反应密切
在全球化和信息化时代，人、财、物、技术和信息等城市要素快速流动，全球各地之间关系更加密切、复杂，最终形成全球城市网络化，使灾难因素跨越国界更加容易，相互影响机会更多，增加了城市要素的不穩定性和不确定性，从而使传统的城市结构变得更加脆弱和失衡，城市公共安全问题越来越突出。一个国家发生的突发事件，往往会迅速传播蔓延到其他国家和城市，或者在其他国家和城市产生连锁反应，近年来发生的疯牛病事件、猪口蹄疫事件、亚洲金融危机、“9·11”事件、SARS事件、禽流感疫情等国际性突发事件，突出反映了这一趋向。我国实行对外开放政策，主动融入经济全球化进程，获得了更加广阔的发展机遇，但也给我国城市带来了更多的外来风险。
二、现代城市突发事件的主要特点
(一)突发事件呈高频次、多领域发生的态势
在城市化进程快速推进的今天，特别是20世纪90年代以来，我国城市各种突发公共事件的种类和频率都有所增长。除传统突发事件外，新的突发事件发生的种类不断产生，如水资源紧缺、高温热浪等新增自然灾害，化学污染、大气污染、垃圾污染、网络病毒、工程事故等新增事故灾难，食品中毒、SARS疫情、高致病性禽流感等公共卫生事件，商品抢购、走私贩毒、智能犯罪、静坐示威等新增社会安全事件。
(二)非传统安全问题，成为现代城市安全的主要威胁
这类危机事件(尤其是人为危机和人为制造的危机)的组织性、暴力性和危害性都比传统安全问题都有所加强。据信访部门调查，近年来发生的群体性事件，绝大多数幕后有人策划、煽动和组织，较大规模的群体性事件更是如此。随着组织性趋向明显，群体性事件呈现出持续性和反复性的态势，闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不断加剧。
(三)连锁反应增强，突发事件极易被放大为社会危机
危机与危机之间的引发与传递往往是迅速而快捷的。一个危机导致系统中某个子系统的失调、失控或瘫痪，将会很快传递到其他子系统，并迅速引起其他子系统失调、失控或瘫痪城市。城市中各个部门或行业之间联系十分紧密，一旦发生突发事件，往往引发连锁反应，产生一系列次生衍生灾害。特别是城市中的生命线设施系统，如果其中一点遭到破坏，往往会使城市的正常功能无法进行，造成整个城市系统的部分或整体功能的瘫痪。如两年前的冬天一场不大的雪，就使北京地面交通陷入瘫痪；又如，不久前，美国的几根高压线故障，就导致了北美大停电。由此可见，引起危机的事件并不大，但产生的后果却是很严重的。
(四)突发事件造成的损失，以及国际、国内影响加大
由于城市由于人口集中、商业发达、财富集中，突发事件所造成的人员伤亡和经济损失更加巨大，社会影响更为广泛。像美国纽约世贸大厦被炸，这个事件 造成的损失是2000亿美金，新奥尔良的飓风是1500亿美金。我国城市灾害伤亡人数约占全部灾害伤亡人数的60％，占财产损失的80％以上，并且发生在城市的突发事件，往往会产生更广泛的社会及至政治影响。特别是中国加入WTO后，经济、文化和社会领域发生的危机越来越多地為国外媒体所关注。
三、当前城市应急管理的薄弱环节
转型期的中国社会面临诸多安全隐患，一旦危机发生，相关信息在信息化时代就面临失控的局面，计划经济时代的“看门人制度”效力逐步弱化。负责危机处理的机构分割严重，配合生疏，很难协同作战、信息共享，更增添了应对城市公共安全问题的难度；尤其是不负责任的心理和城市建设中的急功近利心态，使城市风险经常防范失灵，加上我国预警机制还相当落后，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机，而且政府的协调能力也不尽如人意。
主要体现在以下几个方面：目前很多街乡镇应急管理机构还处在确实状态，深入到基层、一线的责任体系和工作机制还未形成。形成政府、企事业单位、社会组织、群众自治组织和公民个人等全社会共同参与的应急管理工作格局；专业处置还有较大差距。一些专项应急抢险退伍在突发公共事件综合应对上还有差距，统筹协调作用发挥不够充分，尚不能全面履行预测预警、应急处置和恢复重建等各项工作职责。应急管理的预测预警、应急决策和处置、恢复重建等机制研究和建设工作刚刚启动，尚未形成一整套贯穿于突发公共事件事前、事发、事中、事后全过程管理的规章、制度、工作程序和标准。应急管理保障工作还不到位。应急物资、救援队伍、场所等各方面资源尚需进一步整合和优化配置，应急资源的规划、建设和管理工作还不到位。这样，必然使得城市发展面临整体性的风险，如何加强应急抢险能力，完善应急管理体制成为公众最关心的问题。
四、加强城市应急管理建设的建议
政府的防灾减灾职能有两方面：一是提供公共服务；二是根据所管理的公共风险，提供公共安全，从此种意义上讲，公共安全管理反而更加重要。即要从“危机处理”向“危机管理”转化，这是城市管理者应急需调整的城市公共政策的风险要素。应急管理工作的加强应该遵循政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与的原则。积极推动应急管理工作向基层延伸，全力做好完善体制、健全机制、推进法制、加大宣教动员力度、加强应急演练等工作，提高预防和应对突发公共事件能力，为提升城市的规划、发展、建设、管理、运行、服务水平发挥保障作用。
(一)大力加强监测预警能力建设，增强预防和应对突发公共事件_的增强预见性和主动性
建立跨部门、跨区域、跨灾种的综合监测预警平台和预警信息发布平台。提高自然灾害短时预测和精细化预测水平，提高对水、电、气、热、交通、通信等城市生命线、城市基础设施，以及环境等风险的实时监测能力，加强重点行业场所的安全监管，加强突发公共卫生事件早期识别能力，提高社会安全事件的早期控制能力，加强对次生、衍生灾害的综合分析能力。同时，加强与新闻媒体、社会团体、在京国际组织的信息沟通与交流，切实做好突发事件信息发布工作。
(二)加强城区专项应急队伍建设，并建立城市综合应急抢险救援队伍，提高处置能力
一是强化加强城市各专项应急抢险队伍建设，同时强化各队伍之间的协作机制建设，理顺各专项应急指挥部之间工作关系，做到应急联动，协同应对，确保各专项应急指挥平台的互联互通和有效对接。二是尽快组建通信保障和信息安全专项应急指挥部，负责政务网络、广播电视网络、公共信息网络的基础设施和信息安全突发事件的统一协调与组织应对工作，统筹协调全市通信资源，提供应急通信保障。三是以本市消防安全应急指挥部为依托，扩充功能，增加设备，加强培训，建设市级综合应急抢险救援队伍，切实提高突发事件的综合处置能力。
(三)加强基层单位和社会单元的预案体系建设，提高覆盖率和可操作性
应急预案体系要向基层延伸，推进各地区、各行业和各单位的应急预案建设，基本构建“横向到边、纵向到底”全覆盖的应急预案体系。加强对街道、社区、学校、企事业等各社会单元应急预案编制工作的督促和指导。做好各级各类相关预案的有效衔接和配套工作，建立健全应急预案的动态管理制度，经常性地开展各类专项演练和跨地区、跨领域的综合演练，不断增强应急预案的针对性、可操作性和实用性。
(四)推进全市综合应急保障体系建设
适应应急管理新形势、新任务的要求，规划、建设并使用统一的应急标志，组建专兼结合的应急志愿者队伍，研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法。统筹规划、统一管理应急储备物资，建立物资储备数据库，制定调用方案。落实应急专项资金和公共财政应急储备资金制度，制定出台使用办法，保障突发事件预防和应对工作所需经费。加强人员密集场所，商务、小区等重点地区的应急避难场所建设。
(五)落实国家《突发事件应对法》，推进应急管理的法制化建设，努力构建城市安全长效机制
国家《突发事件应对法》的出台为应急管理工作提供了指导性意见，但是如何与实践工作结合起来，还有很长的路要走。地方政府应该对以前的相关地方性法规、规章和规范性文件进行梳理，积极研究制定相关配套制度和措施，广泛开展调查研究，听取民众的意见和基层单位的立法需求建议。同时，加强《突发事件应对法》的普法教育，特别是加强了对各级领导干部、应急管理工作人员的培训，形成依法加强和实施应急管理工作的良好局面。