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摘 要 本文从边界和适用条件两个角度分析公众参与的适用性问题。通过对边界问题的澄清论证事实上公众参与范围应当具有的宽度，并从适用条件角度的细化，突出强调了公众参与能够在一些方面的努力下获得更广泛的适用。
关键词 公众参与 边界 适用条件
中图分类号：D922 文献标识码：A
一、是否有边界
（一）权力的边界——作为讨论的前提。
权力的边界是什么？贡斯曾指出，在古代人全面参与共同体事务的同时，共同体也可以干预个人活动的几乎所有领域。那时人们还没有明确划分出一个私人领域。那是一种“无限的人民主权”。在现代，根据经典自由主义的说法，应“给社会权利规定广泛的、明确、固定的界限”。 这个界限就是宪法。宪政国家遵循权力分配原则，使包括行政权力在内的国家权力被公民自由空间所圈定从而不得介入到私人领域中。下降到依法治国的维度看，行政权力的边界是法律和宪法。行政权力的行使不得违反宪法和法律。依法行政原则不仅仅是传统行政模式的核心，在现代行政的改革中仍然需要坚守。
（二）从公共参与在公共决策中的价值有限性看边界问题。
人们推崇公共参与，是源于公众参与对公共决策的形成所具有的价值。然而我们同时也应当看到，公众参与在解决问题的同时，面临着困境和矛盾。首先，公众作为普通人，存在非专业化、参与信息的缺乏、参与能力的限制等特点；其次，公共参与对传统行政决策过程的弥补功能在现实运行中是可能会产生副作用的。从其价值的有限性来看，公共参与形式应是一种可权衡、供选择的程序，存在着不可选择的禁区。
二、单一维度下的边界——从决策性质分析
探讨公共参与在公共决策中的边界问题，就是在讨论公共参与绝对不能够参与到哪些公共决策中。本节从公共参与的价值有限性角度只对决策性质中的可能的几个因素做简要分析，寻找可能边界的存在：
1、不可替代的决策，即政策问题的解决途径已经基本稳定化,不需要再进一步寻求其他替代的解决方案,这样,公民参与必须性的几率降低。同时，行政主体采用公共参这种更加民主化的程序形式，更多时候是对决策程序完善和改进，并非对立法原意的违反。然而，是否不可自由裁量的决策形式就是公共参与的禁区呢？这是值得商榷的。
2、紧急性的决策。紧急性的决策注重对事态的及时反应以期抢在形势恶化之前遏制危害后果的产生或持续存在。而公共参与则是一种依赖于时间积累的过程存在，在紧急性的决策过程中必然影响效率，使决策达不到预期效果。
3、专业化的决策。公共缺少专业知识，在公共决策中常常与专家扮演不同的角色；一个代表价值和正当化，另一个则促进理性和决策的科学性。不同的决策类型对两者的参与程度的要求是不同的。可以说，科学性程度是决定公共参与边界的重要因素，但这种确定只能在特定情境之下进行。
4、秘密性的决策。秘密性是决定公众参与的明确边界的较为确定的因素。但我们需考虑的是，什么是秘密？谁来决定何种信息是秘密？这种判断是来自法律和决策主体本身。当在法律空白或规定笼统时，秘密性本身仍然是一种自由裁量。
5、当我们将以上几个性质推向极致时，我们能够触摸到公共参与的边界。但问题在于，在现实中对这几个性质的确定本身很多都依靠自由裁量，即是模糊的。这种模糊的边界依据带来的是边界本身的模糊性。我们不能统一地说出边界的位置。
三、边界的变迁——公众和政府的互动结果
公众可参与到什么样的决策中需结合具体情境考察。在不同的决策環境中，某个决策是否是公众参与的禁区是各有不同的，这个禁区的形成是通过决策者和公众的选择组合来实现的。边界是政府不需要公众参与同时公众也对参与不感兴趣的结果。那么是什么导致了这种双向一致的反应？
政府不需要公众参与，只有在两种情况下，才可以产生：一是政府专制，对民主参与的任何政治意识。民众只能是被管制的对象。二是作为一个“经济人”利弊权衡的结果。公众选择不参与决策过程，只存在于以下几种情况：一是政治文化上的政治冷漠，民众习惯被管制，而没有公民意识；二是作为一个“经济人”利弊权衡的结果，其中最极端的节约成本方式是“搭便车”行为。在政府专制的体制环境下，无论民众是否政治冷漠，公众参与带来的收益有多大，公众参与没有存在的土壤，也就无所谓边界的问题。在政府民主参与意识产生的政治文化之下，公众参与才有了权威的支持；而民众的参与意识则深刻的影响着在同一环境下公众参与可适用的范围。
综合以上分析可知，在现实环境中，政府的统治理念是决定公众参与可适用的主导因素；而公众是否政治冷漠则在此基础上制约着边界的大小；公众参与的整个决策环境对边界的变迁具有重要意义。
四、结论
本文从边界角度分析公众参与的适用性问题，得出的结论是：一个具有民主统治理念的政府是公众参与的关键因素；民众的政治冷漠阻碍着公众参与的适用；一国决策环境影响着公众参与的适用范围。要扩大公众参与的边界和适用范围我们可以从以下几个方向着手：
（1）增强政府的民主统治理念。加强参与的开放性和多样性；（2）培养公民的民主观念和公民意识，提高公民的素养和整体文化水平；（3）完善信息公开制度，畅通信息沟通渠道；（4）促进公民社会的发展，培养非政府组织等社团的组织化利益功能。□
（作者单位：中南财经政法大学法学院）
注释：
王绍光.民主四讲.三联书店，第35-37页.
关键词 公众参与 边界 适用条件
中图分类号：D922 文献标识码：A
一、是否有边界
（一）权力的边界——作为讨论的前提。
权力的边界是什么？贡斯曾指出，在古代人全面参与共同体事务的同时，共同体也可以干预个人活动的几乎所有领域。那时人们还没有明确划分出一个私人领域。那是一种“无限的人民主权”。在现代，根据经典自由主义的说法，应“给社会权利规定广泛的、明确、固定的界限”。 这个界限就是宪法。宪政国家遵循权力分配原则，使包括行政权力在内的国家权力被公民自由空间所圈定从而不得介入到私人领域中。下降到依法治国的维度看，行政权力的边界是法律和宪法。行政权力的行使不得违反宪法和法律。依法行政原则不仅仅是传统行政模式的核心，在现代行政的改革中仍然需要坚守。
（二）从公共参与在公共决策中的价值有限性看边界问题。
人们推崇公共参与，是源于公众参与对公共决策的形成所具有的价值。然而我们同时也应当看到，公众参与在解决问题的同时，面临着困境和矛盾。首先，公众作为普通人，存在非专业化、参与信息的缺乏、参与能力的限制等特点；其次，公共参与对传统行政决策过程的弥补功能在现实运行中是可能会产生副作用的。从其价值的有限性来看，公共参与形式应是一种可权衡、供选择的程序，存在着不可选择的禁区。
二、单一维度下的边界——从决策性质分析
探讨公共参与在公共决策中的边界问题，就是在讨论公共参与绝对不能够参与到哪些公共决策中。本节从公共参与的价值有限性角度只对决策性质中的可能的几个因素做简要分析，寻找可能边界的存在：
1、不可替代的决策，即政策问题的解决途径已经基本稳定化,不需要再进一步寻求其他替代的解决方案,这样,公民参与必须性的几率降低。同时，行政主体采用公共参这种更加民主化的程序形式，更多时候是对决策程序完善和改进，并非对立法原意的违反。然而，是否不可自由裁量的决策形式就是公共参与的禁区呢？这是值得商榷的。
2、紧急性的决策。紧急性的决策注重对事态的及时反应以期抢在形势恶化之前遏制危害后果的产生或持续存在。而公共参与则是一种依赖于时间积累的过程存在，在紧急性的决策过程中必然影响效率，使决策达不到预期效果。
3、专业化的决策。公共缺少专业知识，在公共决策中常常与专家扮演不同的角色；一个代表价值和正当化，另一个则促进理性和决策的科学性。不同的决策类型对两者的参与程度的要求是不同的。可以说，科学性程度是决定公共参与边界的重要因素，但这种确定只能在特定情境之下进行。
4、秘密性的决策。秘密性是决定公众参与的明确边界的较为确定的因素。但我们需考虑的是，什么是秘密？谁来决定何种信息是秘密？这种判断是来自法律和决策主体本身。当在法律空白或规定笼统时，秘密性本身仍然是一种自由裁量。
5、当我们将以上几个性质推向极致时，我们能够触摸到公共参与的边界。但问题在于，在现实中对这几个性质的确定本身很多都依靠自由裁量，即是模糊的。这种模糊的边界依据带来的是边界本身的模糊性。我们不能统一地说出边界的位置。
三、边界的变迁——公众和政府的互动结果
公众可参与到什么样的决策中需结合具体情境考察。在不同的决策環境中，某个决策是否是公众参与的禁区是各有不同的，这个禁区的形成是通过决策者和公众的选择组合来实现的。边界是政府不需要公众参与同时公众也对参与不感兴趣的结果。那么是什么导致了这种双向一致的反应？
政府不需要公众参与，只有在两种情况下，才可以产生：一是政府专制，对民主参与的任何政治意识。民众只能是被管制的对象。二是作为一个“经济人”利弊权衡的结果。公众选择不参与决策过程，只存在于以下几种情况：一是政治文化上的政治冷漠，民众习惯被管制，而没有公民意识；二是作为一个“经济人”利弊权衡的结果，其中最极端的节约成本方式是“搭便车”行为。在政府专制的体制环境下，无论民众是否政治冷漠，公众参与带来的收益有多大，公众参与没有存在的土壤，也就无所谓边界的问题。在政府民主参与意识产生的政治文化之下，公众参与才有了权威的支持；而民众的参与意识则深刻的影响着在同一环境下公众参与可适用的范围。
综合以上分析可知，在现实环境中，政府的统治理念是决定公众参与可适用的主导因素；而公众是否政治冷漠则在此基础上制约着边界的大小；公众参与的整个决策环境对边界的变迁具有重要意义。
四、结论
本文从边界角度分析公众参与的适用性问题，得出的结论是：一个具有民主统治理念的政府是公众参与的关键因素；民众的政治冷漠阻碍着公众参与的适用；一国决策环境影响着公众参与的适用范围。要扩大公众参与的边界和适用范围我们可以从以下几个方向着手：
（1）增强政府的民主统治理念。加强参与的开放性和多样性；（2）培养公民的民主观念和公民意识，提高公民的素养和整体文化水平；（3）完善信息公开制度，畅通信息沟通渠道；（4）促进公民社会的发展，培养非政府组织等社团的组织化利益功能。□
（作者单位：中南财经政法大学法学院）
注释：
王绍光.民主四讲.三联书店，第35-37页.