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2010年全国对口援疆工作会议召开已一年有余，新一轮对口援疆工作也已经全面展开。对口援疆对推动新疆经济社会发展产生了深远的影响，但在实施过程中也存在着一些不容忽视的问题，就政府的角度看，集中体现在两个方面：一是对口援疆工作的制度建设相对落后，缺乏一套完善的政策、法规来规制对口援疆工作的顺利开展。二是对口援疆工作缺乏必要的监督、评估和管理。政府在对口援疆工作中究竟应承担怎样的作用责任，成了摆在我们面前的一个突出问题。
一、尽快出台对口援疆的法律条款，构建对口援疆的法律基础
目前，国家关于对口援疆的一些规定还没有上升到法律的高度，由于没有相应的法律制度作支撑，部分项目在实施过程中存在随意性和不确定性。基于项目实施过程中表现出的实际问题，尽快构建对口援疆的法律基础就显得尤为迫切和必要。
（一）加强对口援疆法律体系建设
《民族区域自治法》第64条规定：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援。”《西部开发促进法》（征求意见稿）第5条明确要求承担对口支援任务的援助方政府制定专门援助计划。因此，应当尽快制定以前述规定为原则的多层次的对口援疆相关立法，包括中央政府的对口援疆行政法规、援助方的地方性法规或规章、受援方的地方性法规、单行条例或规章等。此外，还应注意加强《民族区域自治法》与西部开发有关法律文件之间的协调，以避免政出多门、矛盾冲突迭出的现象。
（二）明确援助方与受援方的权利和义务
根据一般的法理，援助方的权利主要包括：及时了解受援方的基本情况与实际需求，享受国家和地方的优惠政策，要求受援方提供各种必要条件及协助。援助方的义务主要包括：遵守当地法律与政策，履行企业的社会责任，严格執行援助计划，依法纳税，优先招收本地的劳动力进入企业工作。受援方的权利主要包括：参与援助规划的制定，参与援助项目的建设与管理等。受援方的义务主要包括：配合与协助义务、优化投资软环境等。
（三）规定对口援疆企业和各类民间机构的社会责任
援助方企业和民间机构在经济开发和对口援疆过程中，应承诺承担环境保护等“额外义务”，致力于提高员工及其家庭、当地社区以及整个社会的生活质量来支持可持续发展。当前急需落实的企业社会责任，一是对生态环境造成的损失给予经济上的补偿，这种补偿应当带有普遍性，只要其开发行为对生态环境造成负面影响即予补偿，可以考虑这种补偿以税、费的形式体现，不同于一般意义上的环境污染损害赔偿。二是优先招收本地劳动力进入企业工作。我国《民族区域自治法》第22条和第23条规定都是针对当地企业、事业单位和自治机关的。为了保证整个开发项目的顺利进行，在越来越提倡企业社会责任的今天，对在民族自治地方从事援助开发活动的其他企业同样具有借鉴意义。
二、尽快完善对口援疆的制度建设,提供完备的执行依据
（一）建立稳定的资金和物资筹集及管理制度
资金的筹集是发达地区政府、企事业单位实施对口援疆的前提，特别是发达地区政府对民族地区无偿援助，更需要建立稳定的资金和物资筹措及管理制度。除财政资金之外，还要充分动员一切社会力量积极赞助。要针对援疆工作设立专门的募集机构，根据新疆各地的实际需求，募集对口援疆资金和物资。无论是财政资金还是社会募集资金，都要对其实行专户存储，确保专款专物的专用。
（二）构建制度化的启动和退出机制
对口援疆从启动到退出是一个完整过程。目前，关于在什么情况下可以启动对口支援，达到什么条件可以退出对口支援，并没有明确的规定。我们在调研中了解到，有些县市5年的援疆目标2、3年内就可完成。由于国家没有对退出作出规定，已经影响到这些支援省（市）下一步援疆任务的确定和开展。还有一些地方，由于对对口援疆基础设施的运行成本没有充分考虑，有些项目实施后，运行和管理成本很高，加之没有后续资金的跟进，直接影响到这些设施的运行和管理。这种状况要求国家尽快建立对口援疆制度化的启动和退出机制，确保工作有效开展和支援的长期效果。
（三）形成稳定的人才选派制度
对口援疆工作开展以来，在人才支援方面做了很大努力，但仍存在较多问题，最为突出的就是缺乏人才智力的选派机制，致使东部人才参与对口援疆的积极性不高，一定程度上影响了对口援疆的实施效果。目前，只有卫生部、教育部和科技部制定了相关文件，总体上尚未形成系统的人才选派机制。尽快制定相应的人才选派机制是保证人才和智力支援的重要措施，承担对口援疆任务的援助方政府应抓紧制定相关的规章制度，具体规定人才选派的条件、程序、待遇等，以确保对口援疆制度的顺利实施。
（四）完善支援项目的跟踪协调制度
2004年3月国务院发布的《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》指出：“加强西部与东部、中部地区之间的经济交流与合作，建立市场化的跨地区企业协作机制。加大东部地区和中央单位对口支援西部地区的工作力度。”这一规定对于推进对口援疆和经济及技术协作有重要的意义。支援方和受援方政府应当制定专门的对口支援和经济技术协作项目的后续跟踪协调制度，明确双方在支援项目建设中和建设后的责任。在支援项目协议签订后，支援方应当积极采取各种措施，在资金、物资以及人员等各方面做好项目实施的准备，受援方应当做好相关的配套工作，积极配合项目的落实。
三、建立、健全对口援疆的考核评价机制
（一）加大对援疆工程的全方位监督
在援疆工作中，有的支援省和受援方在确定援助项时存在盲目性，一些援建项目建设标准制定得过高，大大超过了当地发展的实际需要，对口援建的民生工程变成致病工程（形象工程、 烂尾工程）。有些建设项目存在偷工减料、施工质量差、规划不足等问题，当地居民意见很大。在对口援疆工作中，一定要建立严格的监督审查制度，严防致病工程出现。除了考虑成立专门的督察机构，还应发挥全方位的社会监督功能，让信息成本较低的人群参与监督，通过媒体和当地居民监督来保证工程质量更为重要。
（二）建立强有力的奖励制度
对口援疆是一种补充性战略工程，需要政府强有力的引导和激励。1983年《国务院批转关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要的通知》，曾在几个方面提出适当放宽某些经济政策，对援助方给予相应的鼓励，但是相关的专门鼓励措施至今未见出台。2001年《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》在地区经济技术协作优惠措施上提出了“比照外商投资的有关优惠政策”。但是东部各个省区在这方面的专门规定却是凤毛麟角。当前，急需建立对口援疆的奖励制度，对于积极履行对口援疆义务、成效显著的省市及有关人员进行奖励，并尽快出台详细的奖励办法。
（三）加强和完善对口援疆工作的评估考核管理
在调研中我们发现，现行的对口援疆政策监督的广度和深度还很不够，尤其缺乏绩效监督的内容。部分发达地区给予新疆较多的资金和物资帮助，规划了一大批对口援疆项目，但相当数量是短期项目，长期项目投资协作较少，作用十分有限。建议中央政府加强和完善对口援疆工作的评估管理机制。建立专门的专家评价组，定期和不定期地监查援疆工程的运行情况，做到及时诊断、反馈和矫正；完善对口援疆工作评价考核机制，建立专门的评估指标体系衡量对口援疆工作的绩效，从而保证对口援疆工作有效、健康地发展。
（四）加大对援疆资金漏斗效应的防范
对口援建资金出了本身的建设功能外，最重要的还是要在施援地区形成购买力。在我们所调查的援疆基建项目中，不少项目都存在漏斗效应。以对口援建的建筑项目为例，有不少建材都是由施援地调运而来，设计单位和工程单位也都由施援地提供，资金存在严重的漏斗效应。有些援建项目带来的是施援地区的市场放大效应，不利于受援地区市场范围的扩大，甚至产生了对受援地区市场的挤出效应，对受援地的经济发展、就业带动势必有限。建议国家出台援建项目详细的实施细则，严防漏斗效应的发生。
四、加大宣传力度，营造对口援疆的良好氛围
目前，有些施援地区认为自身还没有发展起来, 不应该花大力气支援其他地区，这在一定程度上说明对口援疆的宣传工作做得还很不够。为此，政府应加大援疆工程的宣传力度，通过广播、电视、新闻等媒体，提高全社会对对口援疆工作的认识。要通过各种媒体，对那些在援疆工作中做出突出贡献的企业、个人、社会组织给予一定的宣传与精神奖励，努力培育全社会关注对口援疆工作的良好氛围，在人们心中形成支持对口援疆的文化价值观念，使人们从内心理解和支持对口援疆工程。
（刘春宇，新疆自治区发展改革委经济研究院市场与价格研究所所长、博士）
一、尽快出台对口援疆的法律条款，构建对口援疆的法律基础
目前，国家关于对口援疆的一些规定还没有上升到法律的高度，由于没有相应的法律制度作支撑，部分项目在实施过程中存在随意性和不确定性。基于项目实施过程中表现出的实际问题，尽快构建对口援疆的法律基础就显得尤为迫切和必要。
（一）加强对口援疆法律体系建设
《民族区域自治法》第64条规定：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援。”《西部开发促进法》（征求意见稿）第5条明确要求承担对口支援任务的援助方政府制定专门援助计划。因此，应当尽快制定以前述规定为原则的多层次的对口援疆相关立法，包括中央政府的对口援疆行政法规、援助方的地方性法规或规章、受援方的地方性法规、单行条例或规章等。此外，还应注意加强《民族区域自治法》与西部开发有关法律文件之间的协调，以避免政出多门、矛盾冲突迭出的现象。
（二）明确援助方与受援方的权利和义务
根据一般的法理，援助方的权利主要包括：及时了解受援方的基本情况与实际需求，享受国家和地方的优惠政策，要求受援方提供各种必要条件及协助。援助方的义务主要包括：遵守当地法律与政策，履行企业的社会责任，严格執行援助计划，依法纳税，优先招收本地的劳动力进入企业工作。受援方的权利主要包括：参与援助规划的制定，参与援助项目的建设与管理等。受援方的义务主要包括：配合与协助义务、优化投资软环境等。
（三）规定对口援疆企业和各类民间机构的社会责任
援助方企业和民间机构在经济开发和对口援疆过程中，应承诺承担环境保护等“额外义务”，致力于提高员工及其家庭、当地社区以及整个社会的生活质量来支持可持续发展。当前急需落实的企业社会责任，一是对生态环境造成的损失给予经济上的补偿，这种补偿应当带有普遍性，只要其开发行为对生态环境造成负面影响即予补偿，可以考虑这种补偿以税、费的形式体现，不同于一般意义上的环境污染损害赔偿。二是优先招收本地劳动力进入企业工作。我国《民族区域自治法》第22条和第23条规定都是针对当地企业、事业单位和自治机关的。为了保证整个开发项目的顺利进行，在越来越提倡企业社会责任的今天，对在民族自治地方从事援助开发活动的其他企业同样具有借鉴意义。
二、尽快完善对口援疆的制度建设,提供完备的执行依据
（一）建立稳定的资金和物资筹集及管理制度
资金的筹集是发达地区政府、企事业单位实施对口援疆的前提，特别是发达地区政府对民族地区无偿援助，更需要建立稳定的资金和物资筹措及管理制度。除财政资金之外，还要充分动员一切社会力量积极赞助。要针对援疆工作设立专门的募集机构，根据新疆各地的实际需求，募集对口援疆资金和物资。无论是财政资金还是社会募集资金，都要对其实行专户存储，确保专款专物的专用。
（二）构建制度化的启动和退出机制
对口援疆从启动到退出是一个完整过程。目前，关于在什么情况下可以启动对口支援，达到什么条件可以退出对口支援，并没有明确的规定。我们在调研中了解到，有些县市5年的援疆目标2、3年内就可完成。由于国家没有对退出作出规定，已经影响到这些支援省（市）下一步援疆任务的确定和开展。还有一些地方，由于对对口援疆基础设施的运行成本没有充分考虑，有些项目实施后，运行和管理成本很高，加之没有后续资金的跟进，直接影响到这些设施的运行和管理。这种状况要求国家尽快建立对口援疆制度化的启动和退出机制，确保工作有效开展和支援的长期效果。
（三）形成稳定的人才选派制度
对口援疆工作开展以来，在人才支援方面做了很大努力，但仍存在较多问题，最为突出的就是缺乏人才智力的选派机制，致使东部人才参与对口援疆的积极性不高，一定程度上影响了对口援疆的实施效果。目前，只有卫生部、教育部和科技部制定了相关文件，总体上尚未形成系统的人才选派机制。尽快制定相应的人才选派机制是保证人才和智力支援的重要措施，承担对口援疆任务的援助方政府应抓紧制定相关的规章制度，具体规定人才选派的条件、程序、待遇等，以确保对口援疆制度的顺利实施。
（四）完善支援项目的跟踪协调制度
2004年3月国务院发布的《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》指出：“加强西部与东部、中部地区之间的经济交流与合作，建立市场化的跨地区企业协作机制。加大东部地区和中央单位对口支援西部地区的工作力度。”这一规定对于推进对口援疆和经济及技术协作有重要的意义。支援方和受援方政府应当制定专门的对口支援和经济技术协作项目的后续跟踪协调制度，明确双方在支援项目建设中和建设后的责任。在支援项目协议签订后，支援方应当积极采取各种措施，在资金、物资以及人员等各方面做好项目实施的准备，受援方应当做好相关的配套工作，积极配合项目的落实。
三、建立、健全对口援疆的考核评价机制
（一）加大对援疆工程的全方位监督
在援疆工作中，有的支援省和受援方在确定援助项时存在盲目性，一些援建项目建设标准制定得过高，大大超过了当地发展的实际需要，对口援建的民生工程变成致病工程（形象工程、 烂尾工程）。有些建设项目存在偷工减料、施工质量差、规划不足等问题，当地居民意见很大。在对口援疆工作中，一定要建立严格的监督审查制度，严防致病工程出现。除了考虑成立专门的督察机构，还应发挥全方位的社会监督功能，让信息成本较低的人群参与监督，通过媒体和当地居民监督来保证工程质量更为重要。
（二）建立强有力的奖励制度
对口援疆是一种补充性战略工程，需要政府强有力的引导和激励。1983年《国务院批转关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要的通知》，曾在几个方面提出适当放宽某些经济政策，对援助方给予相应的鼓励，但是相关的专门鼓励措施至今未见出台。2001年《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》在地区经济技术协作优惠措施上提出了“比照外商投资的有关优惠政策”。但是东部各个省区在这方面的专门规定却是凤毛麟角。当前，急需建立对口援疆的奖励制度，对于积极履行对口援疆义务、成效显著的省市及有关人员进行奖励，并尽快出台详细的奖励办法。
（三）加强和完善对口援疆工作的评估考核管理
在调研中我们发现，现行的对口援疆政策监督的广度和深度还很不够，尤其缺乏绩效监督的内容。部分发达地区给予新疆较多的资金和物资帮助，规划了一大批对口援疆项目，但相当数量是短期项目，长期项目投资协作较少，作用十分有限。建议中央政府加强和完善对口援疆工作的评估管理机制。建立专门的专家评价组，定期和不定期地监查援疆工程的运行情况，做到及时诊断、反馈和矫正；完善对口援疆工作评价考核机制，建立专门的评估指标体系衡量对口援疆工作的绩效，从而保证对口援疆工作有效、健康地发展。
（四）加大对援疆资金漏斗效应的防范
对口援建资金出了本身的建设功能外，最重要的还是要在施援地区形成购买力。在我们所调查的援疆基建项目中，不少项目都存在漏斗效应。以对口援建的建筑项目为例，有不少建材都是由施援地调运而来，设计单位和工程单位也都由施援地提供，资金存在严重的漏斗效应。有些援建项目带来的是施援地区的市场放大效应，不利于受援地区市场范围的扩大，甚至产生了对受援地区市场的挤出效应，对受援地的经济发展、就业带动势必有限。建议国家出台援建项目详细的实施细则，严防漏斗效应的发生。
四、加大宣传力度，营造对口援疆的良好氛围
目前，有些施援地区认为自身还没有发展起来, 不应该花大力气支援其他地区，这在一定程度上说明对口援疆的宣传工作做得还很不够。为此，政府应加大援疆工程的宣传力度，通过广播、电视、新闻等媒体，提高全社会对对口援疆工作的认识。要通过各种媒体，对那些在援疆工作中做出突出贡献的企业、个人、社会组织给予一定的宣传与精神奖励，努力培育全社会关注对口援疆工作的良好氛围，在人们心中形成支持对口援疆的文化价值观念，使人们从内心理解和支持对口援疆工程。
（刘春宇，新疆自治区发展改革委经济研究院市场与价格研究所所长、博士）