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市场经济条件下,市场机制不可能完全脱离政府单纯地发挥作用。现代制度经济学家G.霍奇逊认为,一个纯粹的市场体系是行不通的,“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”,“干预”本质上一定是制度性的,市场通过一张“制度网”发挥作用,这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。为了分析方便,本文根据政府与市场的作用特点和方式不同,将政府与市场关系抽象为相互替代、相互互补和完全排斥三种情况。作为一个主权国家,实施政治统治、经济和社会管理的实体机构——政府,应处于何种态势,在全球化的市场经济中政府的职能如何,如何对产业结构进行调整,都是十分重要的问题。
一、市场与政府的关系
(一)相互替代
政府与市场的相互替代关系是一种“非此即彼”和“此消彼长”的博弈关系,即选择一定的政府,通过发挥政府职能作用来获得一定的产出,就意味着必须放弃一定的市场机制作用。或者说,选择一定的市场,通过市场机制的作用来获得一定的产出,就意味着放弃一定的政府职能作用。在政府与市场相互替代条件下,关于政府与市场的优化组合问题,除了可采取以上等产量线与等成本线关系来描述以外。还可以通过其它方法来描述。由于政府和市场的作用各自都有成本和收益,因而可以根据政府与市场的成本和收益的比较来确定其最优组合的均衡点,如果用政府去替代市场,目的是为了节约市场交易费用,但同时将增加政府的成本,当增加的政府成本等于节约的市场交易费用时,则政府与市场处于均衡点,这个均衡点就是政府与市场相互替代的有效边界。当增加的政府成本大于节约的市场交易成本时,就应该选择和扩大市场机制作用,直至政府与市场的作用达到替代边界:当增加的政府成本小于节约的交易费用时,则应当选择和扩大政府职能作用,直至政府与市场替代边界。就政府某一项具体的政策而言,也可以依据政府与市场的均衡关系来进行选择。一项政策措施的出台可能引起政府成本的增加或减少,也可能引起交易成本的增加或减少。当某项政策措施带来的政府成本的节约大于其所引起的市场交易成本的增加,或者该项政策措施所带来的政府成本的增加小于其所节约的市场交易费用,就应该选择和实施该政策:反之。就不应该选择和实施该项政策措施。
(二)相互补充
政府与市场的关系并不是永远处在一种“此消彼长”的博弈关系。在许多情况下,政府与市场是相互补充的,呈现出一种“你中有我,我中有你”的相互融合关系,这就是政府与市场的互补关系。在政府与市场的互补关系中,不存在政府一定要排斥市场或者市场一定要排斥政府的问题,从整个社会经济体来讲,政府与市场的互补关系,是市场经济条件下的基本关系。更严格地讲。市场经济体制下的政府与市场互补关系是政府对市场的补充关系,而市场在资源配置中发挥着基础性作用。但就某个具体领域而言,政府与市场的互补关系会表现出一些不同特征。政府与市场是否是一种互补关系,可通过政府和市场各自单独发生作用的净收益和它们共同发挥作用的净收益的对比来进行判断。在判断市场对政府的互补关系方面,可对政府单独作用的净收益与政府和市场共同作用的净收益进行比较。如果政府和市场共同作用的净收益大于政府单独发挥作用的净收益,市场就成为政府的必要补充。也就是说,在发挥政府职能的同时,必须引入和发挥市场机制作用。在判断政府对市场的互补关系方面,同样可对市场单独作用的净收益与,市场和政府共同作用的净收益进行比较。如果市场和政府共同作用的净收益大于市场单独发挥作用的净收益,则政府就成为市场的必要补充,或者说,市场机制作用的有效发挥离不开政府的作用。
(三)完全排斥
政府与市场之间的这种完全排斥关系,是由政府或市场的内在缺陷导致的。政府与市场的完全排斥关系,就是“有你没我,有我没你”的关系。也就是说,政府在某些领域永远做不了或做不好市场所能做或做得好的事情,此种情况下政府不应该进行干预,只能通过发挥和不断完善市场机制的调节作用,比如私人领域的生产经营活动。或者说,市场在某些领域永远做不了或做不好政府所能做或做得好的事情,此种情况下不能将市场机制引入其中,只能充分发挥和不断完善政府的职能,比如国防等纯公共产品的生产。那么,怎样才能确定政府与市场两者之间是一种完全排斥的关系呢?当政府与市场关系属于完全排斥关系时,市场作用的范围和程度将不随政府作用范围和程度的改变而发生变化,同样,政府作用的范围和程度也不随市场作用范围和程度的改变而发生变化。政府作用和市场作用都有成本和收益,政府或市场的作用范围和程度可依据其各自成本和收益的对比来进行选择。政府和市场作用各自都有一个有效的作用边界或“度”。如果用边际分析法来考察,这个“度”就是其各自的边际成本等于边际收益的均衡点,即政府或市场作用的有效边界。如果政府或市场的作用偏离这个均衡点,就不可能使政府或市场发挥最大效率。为此。就应当对政府或市场的作用范围和程度进行合理调整。以使政府或市场作用达到最大效用。以政府的作用为例,政府作用的边际成本等于边际收益为均衡点,如果政府作用的边际成本小于边际收益,可进一步扩大政府的作用,直至政府作用达到均衡点:反之,就应该减少政府的作用,直至政府作用也达到均衡点。在政府与市场关系为完全排斥关系情况下。尽管其各自的作用不随对方情况而发生变化,但不能据此认为两者之间就互不相干。实际上,政府和市场两者之间是相互影响和相互制约的。比如,政策法规的制定和监督实施是市场不可替代的政府职能,但政府制定和监督实施政策法规职能的发挥会直接影响和制约市场作用的效果。如果政府制定的政策法规比较合理且监督有力,市场的效率就比较好。反之,市场的效率就比较低。
二、产业结构调整中政府的失灵及其表现
(一)政府机构及其官员的利益最大化倾向,使产业政策决策的科学性并非必然
政府作为公共利益的化身,本应公正无私地矫治市场失灵,以优化资源配置和促进社会福利最大化。然而,在产业政策决策过程中,政府机构及其官员会从自身利益最大化的角度出发,力求使制定出来的产业政策符合其利益取向,置社会整体利益与社会福利目标于不顾。
(二)行政性(或经济性)分权的不彻底,致使产业政策在贯彻与执行中被扭曲变形
一些地方政府为增加地方财政收入,不考虑国家中长期经济发展规划和产业政策导向,不考虑周边地区的经济环境,千方百计扩大基建规模,盲目发展短期内高盈利的产业,加剧了重复建设, 造成了地区产业结构趋同的现象,阻碍了地区产业结构的优化。致使国家的产业政策在具体的执行中被扭曲变形,进而影响了国家产业政策目标的实现。
(三)信息不完全与政府机构运行效率低下,导致产业政策决策的失误与滞后
在市场经济条件下,由于信息是在大多数分散的个体行为者之间发生和传递,以及现代经济社会的复杂性和多变性,政府要全面掌握和准确分析所有信息非常困难。而且成本高昂,产业政策决策失误在所难免。
三、我国政府如何在产业结构调整中发挥作用
从国际经验看。大多数国家的政府都对产业结构的重大调整发挥干预作用。首先,政府应充分尊重市场机制在实现资源配置中的作用,政府对社会经济的干预都以不破坏市场调节为前提,其干预的范围也多是为弥补市场失灵而做出必要决策。其次,政府都十分注重对教育和科研开发的投资和建设,以科技进步推动产业结构向高度化演进。第三,政府在产业政策决策时注意吸收社会各利益集团(包括私营企业)的意见和建议,以使其制定出来的产业政策符合社会各集团的利益,在实践中便于贯彻和执行。
目前我国各产业之间机构不协调,第一产业结构升级缓慢,农产品加工与社会化服务体系落后:第二产业中基础工业与加工工业增长不协调,传统产业比重大,高新技术产业发育不足,加工业能力过剩:第三产业发展不足且结构不合理。区域产业发展巾,地区产业结构严重趋同,组织结构水平低。针对现存产业结构失衡问题,政府应采取的措施有:
(一)转变政府职能,推进体制改革。为产业结构调整创造有利的制度环境
政府的调控行为必须依法在范围、力度和方式上作双向调整。在某些方面强化政府调控以纠正调控不足,在另一些方面弱化政府的调控,以纠正调控过度。例如,为保护竞争,维护市场秩序:质量规制和打击假冒伪劣。而进行的政府行为必须强化。,加大力度改革不合理的劳动就业制度和户籍制度,尽快形成合理的投资融资机制,完善证券市场的功能,建立统一开放的市场体系,真正实行“非禁即人”市场准入制度、改审批制为备案制。
(二)推进以国有企业改革为中心的经济体制改革,加强市场机制对产业结构战略性调整的调节作用
“十五”期间,政府推进产业结构调整的方式和政策,应当有较大的转变和相应的改革。不仅要提出鼓励或限制的产业和产品目录,要有符合市场规律要求的经济和法律手段加以配合,而要重视加强和完善市场调节功能,使结构调整韵政策手段主要通过市场机制起作用。
(三)为了加强市场机制对产业结构战略性调整的调节作用
需要重点推进以下几项改革:推进国有企业的体制改革,加快以股份制为基本形式的现代企业制度建设:完善全国城乡市场,健全市场体系:深化投融资体制改革,尽快形成合理的投融资机制:进一步完善市场竞争的规则和机制,加快优胜劣汰的进程:继续消除地区之间的割据状态,促进资源在区域之间、产业之间和各种所有制企业之间的合理流动和有效配置:推进社会保障体系的建设,构建企业破产和职工再就业的系统工程。
四、结语
产业结构的调整升级是我国经济持续发展的关键环节。目前,产业结构不合理已成为制约我国经济持续增长的瓶颈。政府在科技进步推动产业结构调整过程中应发挥服务和引导作用,制定合理的产业政策,使产业结构不断合理化和高级化,进而促进经济增长。
一、市场与政府的关系
(一)相互替代
政府与市场的相互替代关系是一种“非此即彼”和“此消彼长”的博弈关系,即选择一定的政府,通过发挥政府职能作用来获得一定的产出,就意味着必须放弃一定的市场机制作用。或者说,选择一定的市场,通过市场机制的作用来获得一定的产出,就意味着放弃一定的政府职能作用。在政府与市场相互替代条件下,关于政府与市场的优化组合问题,除了可采取以上等产量线与等成本线关系来描述以外。还可以通过其它方法来描述。由于政府和市场的作用各自都有成本和收益,因而可以根据政府与市场的成本和收益的比较来确定其最优组合的均衡点,如果用政府去替代市场,目的是为了节约市场交易费用,但同时将增加政府的成本,当增加的政府成本等于节约的市场交易费用时,则政府与市场处于均衡点,这个均衡点就是政府与市场相互替代的有效边界。当增加的政府成本大于节约的市场交易成本时,就应该选择和扩大市场机制作用,直至政府与市场的作用达到替代边界:当增加的政府成本小于节约的交易费用时,则应当选择和扩大政府职能作用,直至政府与市场替代边界。就政府某一项具体的政策而言,也可以依据政府与市场的均衡关系来进行选择。一项政策措施的出台可能引起政府成本的增加或减少,也可能引起交易成本的增加或减少。当某项政策措施带来的政府成本的节约大于其所引起的市场交易成本的增加,或者该项政策措施所带来的政府成本的增加小于其所节约的市场交易费用,就应该选择和实施该政策:反之。就不应该选择和实施该项政策措施。
(二)相互补充
政府与市场的关系并不是永远处在一种“此消彼长”的博弈关系。在许多情况下,政府与市场是相互补充的,呈现出一种“你中有我,我中有你”的相互融合关系,这就是政府与市场的互补关系。在政府与市场的互补关系中,不存在政府一定要排斥市场或者市场一定要排斥政府的问题,从整个社会经济体来讲,政府与市场的互补关系,是市场经济条件下的基本关系。更严格地讲。市场经济体制下的政府与市场互补关系是政府对市场的补充关系,而市场在资源配置中发挥着基础性作用。但就某个具体领域而言,政府与市场的互补关系会表现出一些不同特征。政府与市场是否是一种互补关系,可通过政府和市场各自单独发生作用的净收益和它们共同发挥作用的净收益的对比来进行判断。在判断市场对政府的互补关系方面,可对政府单独作用的净收益与政府和市场共同作用的净收益进行比较。如果政府和市场共同作用的净收益大于政府单独发挥作用的净收益,市场就成为政府的必要补充。也就是说,在发挥政府职能的同时,必须引入和发挥市场机制作用。在判断政府对市场的互补关系方面,同样可对市场单独作用的净收益与,市场和政府共同作用的净收益进行比较。如果市场和政府共同作用的净收益大于市场单独发挥作用的净收益,则政府就成为市场的必要补充,或者说,市场机制作用的有效发挥离不开政府的作用。
(三)完全排斥
政府与市场之间的这种完全排斥关系,是由政府或市场的内在缺陷导致的。政府与市场的完全排斥关系,就是“有你没我,有我没你”的关系。也就是说,政府在某些领域永远做不了或做不好市场所能做或做得好的事情,此种情况下政府不应该进行干预,只能通过发挥和不断完善市场机制的调节作用,比如私人领域的生产经营活动。或者说,市场在某些领域永远做不了或做不好政府所能做或做得好的事情,此种情况下不能将市场机制引入其中,只能充分发挥和不断完善政府的职能,比如国防等纯公共产品的生产。那么,怎样才能确定政府与市场两者之间是一种完全排斥的关系呢?当政府与市场关系属于完全排斥关系时,市场作用的范围和程度将不随政府作用范围和程度的改变而发生变化,同样,政府作用的范围和程度也不随市场作用范围和程度的改变而发生变化。政府作用和市场作用都有成本和收益,政府或市场的作用范围和程度可依据其各自成本和收益的对比来进行选择。政府和市场作用各自都有一个有效的作用边界或“度”。如果用边际分析法来考察,这个“度”就是其各自的边际成本等于边际收益的均衡点,即政府或市场作用的有效边界。如果政府或市场的作用偏离这个均衡点,就不可能使政府或市场发挥最大效率。为此。就应当对政府或市场的作用范围和程度进行合理调整。以使政府或市场作用达到最大效用。以政府的作用为例,政府作用的边际成本等于边际收益为均衡点,如果政府作用的边际成本小于边际收益,可进一步扩大政府的作用,直至政府作用达到均衡点:反之,就应该减少政府的作用,直至政府作用也达到均衡点。在政府与市场关系为完全排斥关系情况下。尽管其各自的作用不随对方情况而发生变化,但不能据此认为两者之间就互不相干。实际上,政府和市场两者之间是相互影响和相互制约的。比如,政策法规的制定和监督实施是市场不可替代的政府职能,但政府制定和监督实施政策法规职能的发挥会直接影响和制约市场作用的效果。如果政府制定的政策法规比较合理且监督有力,市场的效率就比较好。反之,市场的效率就比较低。
二、产业结构调整中政府的失灵及其表现
(一)政府机构及其官员的利益最大化倾向,使产业政策决策的科学性并非必然
政府作为公共利益的化身,本应公正无私地矫治市场失灵,以优化资源配置和促进社会福利最大化。然而,在产业政策决策过程中,政府机构及其官员会从自身利益最大化的角度出发,力求使制定出来的产业政策符合其利益取向,置社会整体利益与社会福利目标于不顾。
(二)行政性(或经济性)分权的不彻底,致使产业政策在贯彻与执行中被扭曲变形
一些地方政府为增加地方财政收入,不考虑国家中长期经济发展规划和产业政策导向,不考虑周边地区的经济环境,千方百计扩大基建规模,盲目发展短期内高盈利的产业,加剧了重复建设, 造成了地区产业结构趋同的现象,阻碍了地区产业结构的优化。致使国家的产业政策在具体的执行中被扭曲变形,进而影响了国家产业政策目标的实现。
(三)信息不完全与政府机构运行效率低下,导致产业政策决策的失误与滞后
在市场经济条件下,由于信息是在大多数分散的个体行为者之间发生和传递,以及现代经济社会的复杂性和多变性,政府要全面掌握和准确分析所有信息非常困难。而且成本高昂,产业政策决策失误在所难免。
三、我国政府如何在产业结构调整中发挥作用
从国际经验看。大多数国家的政府都对产业结构的重大调整发挥干预作用。首先,政府应充分尊重市场机制在实现资源配置中的作用,政府对社会经济的干预都以不破坏市场调节为前提,其干预的范围也多是为弥补市场失灵而做出必要决策。其次,政府都十分注重对教育和科研开发的投资和建设,以科技进步推动产业结构向高度化演进。第三,政府在产业政策决策时注意吸收社会各利益集团(包括私营企业)的意见和建议,以使其制定出来的产业政策符合社会各集团的利益,在实践中便于贯彻和执行。
目前我国各产业之间机构不协调,第一产业结构升级缓慢,农产品加工与社会化服务体系落后:第二产业中基础工业与加工工业增长不协调,传统产业比重大,高新技术产业发育不足,加工业能力过剩:第三产业发展不足且结构不合理。区域产业发展巾,地区产业结构严重趋同,组织结构水平低。针对现存产业结构失衡问题,政府应采取的措施有:
(一)转变政府职能,推进体制改革。为产业结构调整创造有利的制度环境
政府的调控行为必须依法在范围、力度和方式上作双向调整。在某些方面强化政府调控以纠正调控不足,在另一些方面弱化政府的调控,以纠正调控过度。例如,为保护竞争,维护市场秩序:质量规制和打击假冒伪劣。而进行的政府行为必须强化。,加大力度改革不合理的劳动就业制度和户籍制度,尽快形成合理的投资融资机制,完善证券市场的功能,建立统一开放的市场体系,真正实行“非禁即人”市场准入制度、改审批制为备案制。
(二)推进以国有企业改革为中心的经济体制改革,加强市场机制对产业结构战略性调整的调节作用
“十五”期间,政府推进产业结构调整的方式和政策,应当有较大的转变和相应的改革。不仅要提出鼓励或限制的产业和产品目录,要有符合市场规律要求的经济和法律手段加以配合,而要重视加强和完善市场调节功能,使结构调整韵政策手段主要通过市场机制起作用。
(三)为了加强市场机制对产业结构战略性调整的调节作用
需要重点推进以下几项改革:推进国有企业的体制改革,加快以股份制为基本形式的现代企业制度建设:完善全国城乡市场,健全市场体系:深化投融资体制改革,尽快形成合理的投融资机制:进一步完善市场竞争的规则和机制,加快优胜劣汰的进程:继续消除地区之间的割据状态,促进资源在区域之间、产业之间和各种所有制企业之间的合理流动和有效配置:推进社会保障体系的建设,构建企业破产和职工再就业的系统工程。
四、结语
产业结构的调整升级是我国经济持续发展的关键环节。目前,产业结构不合理已成为制约我国经济持续增长的瓶颈。政府在科技进步推动产业结构调整过程中应发挥服务和引导作用,制定合理的产业政策,使产业结构不断合理化和高级化,进而促进经济增长。