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中国的邮政体制改革，有必要从邮政的性质入手，从中国的具体情况出发，根据邮政性质和运行规律来选择邮政体制改革的路径和目标，并继续推进改革。
邮政既不同于一般竞争性产业，也不同于通常的垄断性行业。由于特殊，各国对邮政体制进行了不同方式的改革。如英国进行了类似于电信的体制改革，建立了独立的邮政行业监管机构——英国邮政行业管理委员会;美国在1970年进行了邮政企业化改革，成立了企业化管理的美国邮政和负责邮政监管的邮政资费委员会，将企业的经营职能与政府的监管职能部分分离；日本则因为邮政民营化改革，争议大至解散议会；香港等地继续执行国有公司垄断经营。相比而言，从邮政脱胎出来的电信，以及其它垄断行业的改革，世界各国采取的方式大致相同。因此，研究我国的邮政体制改革，有必要从邮政的性质入手，从我国的具体情况出发，根据邮政性质和运行规律来选择邮政体制改革的路径和目标，并继续推进改革。
四种性质
（一）公务性。邮政是从古代驿站传递官方文书演变而来的，现代邮政仍承担着为国家传送内部公务文书的功能，如机要通信，这就是邮政的公务性。其鲜明特征是一种专门为国家机关单一主体服务的活动。在我国，邮政的这种公务性还扩展到党报党刊的传递和义务兵免费通信。
（二）公益性。在本国境内，无论距离有多遥远、路途有多险峻，传递成本有多高，邮政都必须把公民的信件廉价地送达目的地。其鲜明特征是一种为全社会每个公民生产、生活服务的活动。相比而言，电信、电力、交通等公益性服务现在还都达不到像邮政廉价、便民、普及的水平。
（三）公司性。邮政除承办公务性、公益性业务外，还经营了快递业务等，与社会上的快递企业在市场上形成了竞争，这就是邮政的公司性。其鲜明特征是一种为花得起和愿意花钱的用户提供个性化和高附加值服务的活动。
（四）公正性。由于兼有以上几方面特征，政府对邮政活动要制定服务标准和游戏规则,维护竞争秩序,运用强制性权力惩处违规行为,维护邮政业的公正性就显得更为重要。其鲜明特征是一种对所有邮政市场主体都一视同仁的监管活动。
四种角色的运行规律
我国邮政实行“政企合一”体制，同时具有公务性、公益性、公司性、公正性四种性质，扮演着公务角色、公益角色、公司角色、公正角色，这四种角色的运行规律是不一样的。
（一）公务角色的运行规律
1．本职性。国家公务应当由国家机关自己承担。邮政承担的公务本身就是国家机关公务活动的组成部分，是国家机关维系自身运转的需要，应当由国家机关自己承担，自己的事自己办，自己办也放心。
2．有限委托性。国家公务的委托，有三个限制性条件：一是信任度。高度保密的公务传递，不宜委托，只能由国家机关自己办。二是效果。即将国家公务委托传递，与国家机关自己亲自来做，所达到的效果应当是一样的。三是成本。国家公务委托传递，在运行成本上，应比国家机关自己做更经济。
3．非再委托性。国家公务委托给邮政企业，邮政企业不能再委托。且邮政企业要按照政府的要求，根据公务活动的需要，内部配备专门的机构和人员，自成体系，封闭运行，以满足国家公务的基本要求。
（二）公益角色的运行规律
1．无差别性。本国境内的所有用户，不论贫穷还是富贵，不论住在城市还是农村、甚至偏远的山区，都享有同等的邮政服务。
2．廉价性。邮政提供的这种服务价格不能高，必须保证人人可以承受。
3．便民性。邮政设施必须靠近人们的活动场所，方便公民办理邮政业务。
4．非营利性。邮政经营收入只能用于邮政公益事业的发展,不能用于分红。
5．永久性。只要社会普遍需求一直存在，邮政服务就要永久满足。
（三）公司角色的运行规律
1．差异性。邮政经营快递等业务是为了满足用户的特殊需要，只要用户有要求并付得起钱，邮政就应提供相应的个性化服务。
2．营利性。邮政为用户提供个性化和高附加值的服务,是为了追求赢利最大化。
3.竞争性。邮政快递等竞争性业务,只要存在赢利空间和稳定的利润来源,社会就会自动产生出大量企业,参与竞争。
（四）公正角色的运行规律
1．独立性。为保证平等竞争，邮政不能集裁判员、运动员于一身，必须“政企分开”。
2．强制性。邮政的公正性有赖于行政权力（power）做保障，能够对违法行为实施制裁。
3．公平性。邮政监管必须对所有邮政市场主体一视同仁，不得歧视。邮政市场主体在法律上都是平等的，享有平等的民事权利（right）。对用户而言，谁提供的服务好，就选择谁。
按规律选择不同的改革路径
邮政的公务角色、公益角色、公司角色、公正角色四个角色的不同规律，决定了邮政体制改革要按照规律选择不同的改革路径。
（一）邮政公正角色的改革路径
邮政公正角色的运行规律决定了邮政监管必须体现独立性、强制性和公平性，改革路径就是政企分开。这方面的工作，已在近期的邮政体制改革中得以实现，主要是将原政企合一的国家邮政局，分开为专门从事邮政监管的国家邮政局和经营各类邮政业务的中国邮政集团公司。国家邮政局的主要职能是：研究提出邮政业的发展战略、发展规划和有关政策；起草邮政行业的法律、行政法规和规章草案；依法监督市场，保障公平竞争；负责邮政市场准入；保障通信与信息安全；研究提出邮政服务价格政策和基本邮政业务价格建议，并监督执行；制定邮政服务标准，监督邮政服务质量；推进邮政普遍服务机制的建立和完善；负责纪念邮票的选题和图案审查；负责审定纪念邮票和特种邮票年度计划；代表国家参加国际邮政组织，处理政府间邮政事务；办理国务院交办的其他事项。
（二）邮政公益角色的改革路径
邮政公益角色的运行规律，决定了邮政普遍服务必须体现无差别性、廉价性、便民性、非营利性和永久性。改革的路径有两种:一是事企分开，将邮政公益性业务分离出来，由政府采取事业单位的方式向全社会提供服务；二是事企不分。
目前必须由中国邮政集团公司继续承担公益角色。因为，第一，无论政府出资办邮政公益机构，还是由中国邮政集团公司承担邮政公益性服务，出资人都是政府，都需要政府投入。长期以来，国家已经对邮政基础设施建设投入了大量的资金。由中国邮政集团公司继续承担邮政公益性服务，不需另起炉灶，成本更低。第二，邮政企业长期从事普遍服务，基本实现了公益性目标，与电信、交通等其它行业的公益性服务相比，做得最好，覆盖面最广，价格最低廉。第三，政府作为唯一出资人，能够控制住、保证中国邮政集团公司不偏离邮政的公益目标。如果中国邮政集团公司进行股份化改造和上市，逐渐偏离了邮政公益性目标，政府就需要考虑事企分开了。
（三）邮政公务角色的改革路径
邮政公务角色的运行规律，决定了邮政公务必须体现本职性、有限委托性和非再委托性。邮政公务角色的改革路径与公益角色的改革路径相似，也有两种：一是公企分离，将邮政公务性业务分离出来，纳入政府自身的公务体系；二是公企合一。
在目前公企合一的模式下，中国邮政集团公司在履行国务院规定的办理机要通信业务和义务兵通信业务等邮政公务性服务职责时,要特别注意以下两个问题。
1．封闭运行。中国邮政集团公司受托从事国家公务性业务，要按照政府的要求，适应公务活动的需要，内部设立专门的机构和人员，形成独立的作业系统和生产组织方式，尽量避免与普通邮件交叉作业，应当实现自成体系运行。
2．账目分离。中国邮政集团公司受托从事国家公务性业务，账目上要与公益性、竞争性业务分开，单独核算。也不能搞交叉补贴，杜绝将公务性业务经费挪用弥补其它业务的亏损。公务性业务经费应当全部由中央政府支出，纳入财政预算。
（四）邮政公司角色的改革路径
邮政公司角色的运行规律，决定了经营邮政快递业务要体现差异性、营利性、竞争性。改革的路径有两种。一是分业经营，中国邮政集团公司不再经营快递业务，从这类邮政竞争性领域中退出，成立单独的邮政速递公司；二是继续混业经营。
从理论上讲，快递业务应当属于市场充分竞争领域，政府的国有资金不宜投入竞争领域与民争利。但我们不能就理论讲理论。目前，应当允许中国邮政集团公司继续经营快递业务。一是由于目前快递服务竞争主要发生在同城和城与城之间，还不能覆盖到城市以外的广大地区，这些地区也有一些快递需求，考虑到中国邮政集团公司现有网络齐备，能够覆盖这些地区，政府容许其经营快递业务，可以满足这些地区特殊人群的快递需求。二是从培育国内企业的角度，应当支持中国邮政集团公司整合国内快递资源，争取能有一些大的国内企业形成力量，以和外资快递企业“共舞”。当然，在整合中应当继续改革邮政集团公司的体制。
在当前混业经营模式下，中国邮政集团公司要特别注意做好统一核算工作，即中国邮政集团公司应把目前以省公司为独立核算单位的做法，改由集团公司统一核算。也就是省公司发生的费用由集团公司统一下拨，收入全部上收集团公司管理。竞争性业务的利润，全部纳入国家资本金预算。
作者:华中科技大学博士研究生
责编：南焱nanyan8002@yahoo.com.cn
邮政既不同于一般竞争性产业，也不同于通常的垄断性行业。由于特殊，各国对邮政体制进行了不同方式的改革。如英国进行了类似于电信的体制改革，建立了独立的邮政行业监管机构——英国邮政行业管理委员会;美国在1970年进行了邮政企业化改革，成立了企业化管理的美国邮政和负责邮政监管的邮政资费委员会，将企业的经营职能与政府的监管职能部分分离；日本则因为邮政民营化改革，争议大至解散议会；香港等地继续执行国有公司垄断经营。相比而言，从邮政脱胎出来的电信，以及其它垄断行业的改革，世界各国采取的方式大致相同。因此，研究我国的邮政体制改革，有必要从邮政的性质入手，从我国的具体情况出发，根据邮政性质和运行规律来选择邮政体制改革的路径和目标，并继续推进改革。
四种性质
（一）公务性。邮政是从古代驿站传递官方文书演变而来的，现代邮政仍承担着为国家传送内部公务文书的功能，如机要通信，这就是邮政的公务性。其鲜明特征是一种专门为国家机关单一主体服务的活动。在我国，邮政的这种公务性还扩展到党报党刊的传递和义务兵免费通信。
（二）公益性。在本国境内，无论距离有多遥远、路途有多险峻，传递成本有多高，邮政都必须把公民的信件廉价地送达目的地。其鲜明特征是一种为全社会每个公民生产、生活服务的活动。相比而言，电信、电力、交通等公益性服务现在还都达不到像邮政廉价、便民、普及的水平。
（三）公司性。邮政除承办公务性、公益性业务外，还经营了快递业务等，与社会上的快递企业在市场上形成了竞争，这就是邮政的公司性。其鲜明特征是一种为花得起和愿意花钱的用户提供个性化和高附加值服务的活动。
（四）公正性。由于兼有以上几方面特征，政府对邮政活动要制定服务标准和游戏规则,维护竞争秩序,运用强制性权力惩处违规行为,维护邮政业的公正性就显得更为重要。其鲜明特征是一种对所有邮政市场主体都一视同仁的监管活动。
四种角色的运行规律
我国邮政实行“政企合一”体制，同时具有公务性、公益性、公司性、公正性四种性质，扮演着公务角色、公益角色、公司角色、公正角色，这四种角色的运行规律是不一样的。
（一）公务角色的运行规律
1．本职性。国家公务应当由国家机关自己承担。邮政承担的公务本身就是国家机关公务活动的组成部分，是国家机关维系自身运转的需要，应当由国家机关自己承担，自己的事自己办，自己办也放心。
2．有限委托性。国家公务的委托，有三个限制性条件：一是信任度。高度保密的公务传递，不宜委托，只能由国家机关自己办。二是效果。即将国家公务委托传递，与国家机关自己亲自来做，所达到的效果应当是一样的。三是成本。国家公务委托传递，在运行成本上，应比国家机关自己做更经济。
3．非再委托性。国家公务委托给邮政企业，邮政企业不能再委托。且邮政企业要按照政府的要求，根据公务活动的需要，内部配备专门的机构和人员，自成体系，封闭运行，以满足国家公务的基本要求。
（二）公益角色的运行规律
1．无差别性。本国境内的所有用户，不论贫穷还是富贵，不论住在城市还是农村、甚至偏远的山区，都享有同等的邮政服务。
2．廉价性。邮政提供的这种服务价格不能高，必须保证人人可以承受。
3．便民性。邮政设施必须靠近人们的活动场所，方便公民办理邮政业务。
4．非营利性。邮政经营收入只能用于邮政公益事业的发展,不能用于分红。
5．永久性。只要社会普遍需求一直存在，邮政服务就要永久满足。
（三）公司角色的运行规律
1．差异性。邮政经营快递等业务是为了满足用户的特殊需要，只要用户有要求并付得起钱，邮政就应提供相应的个性化服务。
2．营利性。邮政为用户提供个性化和高附加值的服务,是为了追求赢利最大化。
3.竞争性。邮政快递等竞争性业务,只要存在赢利空间和稳定的利润来源,社会就会自动产生出大量企业,参与竞争。
（四）公正角色的运行规律
1．独立性。为保证平等竞争，邮政不能集裁判员、运动员于一身，必须“政企分开”。
2．强制性。邮政的公正性有赖于行政权力（power）做保障，能够对违法行为实施制裁。
3．公平性。邮政监管必须对所有邮政市场主体一视同仁，不得歧视。邮政市场主体在法律上都是平等的，享有平等的民事权利（right）。对用户而言，谁提供的服务好，就选择谁。
按规律选择不同的改革路径
邮政的公务角色、公益角色、公司角色、公正角色四个角色的不同规律，决定了邮政体制改革要按照规律选择不同的改革路径。
（一）邮政公正角色的改革路径
邮政公正角色的运行规律决定了邮政监管必须体现独立性、强制性和公平性，改革路径就是政企分开。这方面的工作，已在近期的邮政体制改革中得以实现，主要是将原政企合一的国家邮政局，分开为专门从事邮政监管的国家邮政局和经营各类邮政业务的中国邮政集团公司。国家邮政局的主要职能是：研究提出邮政业的发展战略、发展规划和有关政策；起草邮政行业的法律、行政法规和规章草案；依法监督市场，保障公平竞争；负责邮政市场准入；保障通信与信息安全；研究提出邮政服务价格政策和基本邮政业务价格建议，并监督执行；制定邮政服务标准，监督邮政服务质量；推进邮政普遍服务机制的建立和完善；负责纪念邮票的选题和图案审查；负责审定纪念邮票和特种邮票年度计划；代表国家参加国际邮政组织，处理政府间邮政事务；办理国务院交办的其他事项。
（二）邮政公益角色的改革路径
邮政公益角色的运行规律，决定了邮政普遍服务必须体现无差别性、廉价性、便民性、非营利性和永久性。改革的路径有两种:一是事企分开，将邮政公益性业务分离出来，由政府采取事业单位的方式向全社会提供服务；二是事企不分。
目前必须由中国邮政集团公司继续承担公益角色。因为，第一，无论政府出资办邮政公益机构，还是由中国邮政集团公司承担邮政公益性服务，出资人都是政府，都需要政府投入。长期以来，国家已经对邮政基础设施建设投入了大量的资金。由中国邮政集团公司继续承担邮政公益性服务，不需另起炉灶，成本更低。第二，邮政企业长期从事普遍服务，基本实现了公益性目标，与电信、交通等其它行业的公益性服务相比，做得最好，覆盖面最广，价格最低廉。第三，政府作为唯一出资人，能够控制住、保证中国邮政集团公司不偏离邮政的公益目标。如果中国邮政集团公司进行股份化改造和上市，逐渐偏离了邮政公益性目标，政府就需要考虑事企分开了。
（三）邮政公务角色的改革路径
邮政公务角色的运行规律，决定了邮政公务必须体现本职性、有限委托性和非再委托性。邮政公务角色的改革路径与公益角色的改革路径相似，也有两种：一是公企分离，将邮政公务性业务分离出来，纳入政府自身的公务体系；二是公企合一。
在目前公企合一的模式下，中国邮政集团公司在履行国务院规定的办理机要通信业务和义务兵通信业务等邮政公务性服务职责时,要特别注意以下两个问题。
1．封闭运行。中国邮政集团公司受托从事国家公务性业务，要按照政府的要求，适应公务活动的需要，内部设立专门的机构和人员，形成独立的作业系统和生产组织方式，尽量避免与普通邮件交叉作业，应当实现自成体系运行。
2．账目分离。中国邮政集团公司受托从事国家公务性业务，账目上要与公益性、竞争性业务分开，单独核算。也不能搞交叉补贴，杜绝将公务性业务经费挪用弥补其它业务的亏损。公务性业务经费应当全部由中央政府支出，纳入财政预算。
（四）邮政公司角色的改革路径
邮政公司角色的运行规律，决定了经营邮政快递业务要体现差异性、营利性、竞争性。改革的路径有两种。一是分业经营，中国邮政集团公司不再经营快递业务，从这类邮政竞争性领域中退出，成立单独的邮政速递公司；二是继续混业经营。
从理论上讲，快递业务应当属于市场充分竞争领域，政府的国有资金不宜投入竞争领域与民争利。但我们不能就理论讲理论。目前，应当允许中国邮政集团公司继续经营快递业务。一是由于目前快递服务竞争主要发生在同城和城与城之间，还不能覆盖到城市以外的广大地区，这些地区也有一些快递需求，考虑到中国邮政集团公司现有网络齐备，能够覆盖这些地区，政府容许其经营快递业务，可以满足这些地区特殊人群的快递需求。二是从培育国内企业的角度，应当支持中国邮政集团公司整合国内快递资源，争取能有一些大的国内企业形成力量，以和外资快递企业“共舞”。当然，在整合中应当继续改革邮政集团公司的体制。
在当前混业经营模式下，中国邮政集团公司要特别注意做好统一核算工作，即中国邮政集团公司应把目前以省公司为独立核算单位的做法，改由集团公司统一核算。也就是省公司发生的费用由集团公司统一下拨，收入全部上收集团公司管理。竞争性业务的利润，全部纳入国家资本金预算。
作者:华中科技大学博士研究生
责编：南焱nanyan8002@yahoo.com.cn