城市商业银行是我国金融体系中的一个重要组成部分,对发挥金融支持地方经济特别是中小企业起到了显著的作用,与此同时,城市商业银行也在伴随自己所支持的实体经济的发展得到较快成长,据银监会最新数据显示,2013年1月我国城商行总资产规模在银行业金融机构中占比近百分比之十左右,规模已超过十万亿,城商行数量达到138家,称为成为银行业的“第三梯队”。近年来在监管政策的支持下,城市商业银行在发展过程中呈现出跨区域经营的趋势,自2006上海银行成立宁波分行成为城市商业银行第一家异地分行,城商行纷纷开始了跨区域发展之路,2011年底,城商行已有130多家通过多种方式实现跨区域发展,总资产规模增长27.15%,远高于整个银行业18.87%的资产规模增长速度,呈现出“速度加快、范围扩大”的总体态势。城商行的跨区经营除了追求规模经济、分散风险等内在原因外,还深受地方政府的影响。由于历史原因,城商行自建立之初就与地方政府形成密不可分的关系,1995年《城市商业银行暂行管理办法》规定城市商业银行股东由地方财政、当地企业、个体工商以及城市居民组成,其中地方财政为最大股东,入股最高比例为30%,单个企业被规定入股不得超过10%,个人不得超过2%,而且入股的当地企业基本上都是国有企业,地方国有企业的所有权属于地方政府,因此从城商行一成立,地方政府就拥有了城市商业银行的绝对控股权。地方政府作为产权的主体,不具有人格化特征,必然会选择银行官员作为政府行使权力的代理人,这就出现了委托-代理问题,地方政府行政化的命令往往与城商行收益最大化的目标相偏离。地方政府为了做出政绩,希望做大做强本地金融机构,甚至寻求上市,代理人在级别晋升的目标下就产生了规模扩张的偏好,推动城商行在异地设分机构,实现资产规模的扩大。行政干预代替市场引导,必然会给城商行的经营效率带来负面的影响,但是就当前的城商行发展情况来看,跨区域经营总体情况发展良好,为城商行带来了丰厚的收益。2011年城商行实现税后利润1081亿元,较2010年增长40.4%,资产收益率为1.08%,比2010年增长0.1%,从近6年的数据来看,城商行的资产收益率也处于稳定增长状态,表明政府干预下的城商行经营并不全然缺乏效率,行政干预下的跨区域经营就对城商行发展是有积极意义的。城商行的跨区域经营与政府管辖的地域不再“重合”可以解释这一矛盾,异地经营突破了地方政府行政管辖的界限,地方政府在“能力”和“激励”上都降低了对城商行的控制,降低了行政干预强度,同时城商行在异地经营,失去了地方政府的保护和支持,促使其激烈的竞争中实行市场化改革,因而能弱化政府干预带来的负面影响。虽然跨区域经营使得城商行实力增强,品牌效益也得到提高,但是同时迅速的跨区域步伐也暴露出一些问题,从经营业绩来看,北京银行2010年年报显示当年新设立的南京分行和济南分行,经营业绩分别亏损2958万元和3909.7万元。急促的扩张脚步使城商行越来越偏离原有的市场定位。城商行成立之初的历史使命是“服务地方市民,服务中小企业和服务地方经济”,现今的跨区域经营使得其触角伸出了某一地域,延伸至更多的城市和客户群体,虽然经营范围的扩大为城商行开拓了更广的市场空间,但是市场定位模糊已经开始凸显出城商行跨区域经营的弊端,监管当局也开始重新审视城商行的发展,加强城商行跨区域经营的准入门槛,城商行跨区域的发展战略和市场定位引起了越来越多人的关注和思考。本文主要研究地方政府在城商行跨区域发展中扮演的角色,其控股股东的地位会对城商行经营产生什么影响,城商行的跨区域经营能否真正弱化政府的干预,以及城商行未来的发展战略,希望对正处在转型期的城市商业银行提供一定的借鉴意义。文章共分为五章,首先从政府方面梳理了监管当局对跨区域经营的政策变化,可以看出政府对于跨区域经营经历了放松管制到从严从紧的管制过程,说明我国政府希望借此引导城商行的适度发展。随后对国内外学者关于跨区域经营和政府控股作了简要概述,增长极理论、金融共生理论和市场细分理论分别从发展路径和市场定位为城商行的发展提供理论指引。对于跨区域经营国内外学者研究主要集中于跨区域经营的可行性、区域定位及是否存在规模经济上,认为中小银行应根据所在城市的特点、自身发展战略目标以及自身的比较优势,进行跨区域发展。在政府控股对银行绩效的影响上,国内外学者观点分为发展型和政治型观点,发展观认为政府为了实现社会福利最大化,可以克服市场失灵,解决外部性问题,因而政府对银行的所有权有利于金融和经济发展。政治型理论认为政府对银行的所有权会使政府利用权力将信贷资源流向可能无效的项目,对私人企业的有效融资产生“挤出效应”。第三章从城商行的发展呈现政治性、地域性和跨区域发展的特征出发,概述了跨区域经营模式,并从数量上分析了城商行跨区域经营的现状、问题及动因,城商行的跨区域经营总体呈现发展速度快,但个体差异较大的趋势,从数量上看,2006年至今,资产规模从25938亿元增长至123469亿元,5年内实现了近5倍的高速增长,从异地分支机构数目看,从2008年的56家异地分行上升至2011年的91家,但是在发展过程中城市商业银行在资产规模、区域布局、盈利能力、发展模式上都存在差异性。一些城商行如上海银行、北京银行已发展成为覆盖全国网络的大规模城商行,另一些中小规模城商行则在省内形成区域性经营网络。近年来由于金融管制的从严,城商行在异地设立分支机构受到审慎监管,城商行前几年的快速扩张步伐开始放缓,开始着力于从省内市场的精耕细化。从现状中分析了城商行跨区域存在的问题,包括区域选择同质化,市场定位不清晰：依赖于传统的存贷业务,业务种类单一；人才储备不足,难以适应新的形势；风险控制能力不足。随后从从内在动因和外在动因分析了城商行跨区域经营的动机,从内在动因来看,城商行跨区域经营是为了追求规模优势、突破单一的盈利模式以及规避区域风险,外在动因主要指政府干预,政府干预会导致城市商业银行的规模偏好。分税制改革,地方融资渠道的缺失,对国有银行地方分行的控制弱化更使得政府强化对城商行的控制,同时由于地方政府掌握对城商行的任命、解聘的人事权利,又背负着政绩考核的压力,因此地方政府往往将地方金融机构的做大做强作为政绩表现,所以会鼓励城商行跨区域经营,以扩大资产规模。文章用徽商银行案例说明了政府如何通过干预帮助城商行实现跨区域经营,干预手段主要体现在地方政府控制银行的人事任免权,插手管理层人事安排。虽然政府控股会造成城商行效率低下,但是城商行的跨区域经营突破了地方政府行政管辖的界限,并且城商行的异地经营促使其激烈的竞争中实行市场化改革,提高信贷配置效率,因而能弱化政府干预带来的负面影响。第四章的实证表明,就地方政府控股对城商行所起到的作用来看,可以认为地方政府总体表现为掠夺之手,政府对城市商业银行的行政干预影响了城商行的发展,正是地方政府为了追逐自身政治利益,导致一些城市商业银行选择跨区域经营。治理制度的不完善使得行政干预具有短视性,加剧了城商行的经营风险,而城商行的跨区域经营在一定程度弥补了现代治理制度的缺少,引导城商行按市场化原则经营,弱化地方政府控股带来的负面影响。最后文章提出了城商行发展战略和政府监管的政策建议,市场经济条件下,城商行跨区域发展是必然趋势,不仅促进了城商行自身的进步,也推动了地区经济的发展,但是应避免盲目扩张,同质化竞争。跨区域经营应立足于地市级城市,服务于中小企业,走特色差异的核心竞争力。政府不应简单的提高准入门槛堵住城商行跨区域经营的势头,而应以政策引导鼓励的城商行走好跨区域经营,在全面考量城商行整体现状的基础上,针对城商行个体差异进行分类管理,完善准入政策。