政府性基金是我国财政制度的重要组成内容,是“为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金”。要实现对这一财政制度的有效治理,需要完善政府性基金设立的法律控制体系。我国政府性基金设立制度的问题,在形式层面体现为政府性基金的设立权限不明确、设立文件层级低和设立程序不透明,在实质层面体现为政府性基金设立的政策目标缺乏特殊性、缴费义务人群体过于宽泛和征收时间不明。政府性基金的设立具有诠释量益负担理念、实现政府公共职能和破解“财政幻觉”的积极意义,也存在侵犯公民基本权利、背离财政法定原则和挑战税收国家目标的潜在危险,对政府性基金施行宪法与财政法控制有其理论依据与现实必要。在政府性基金设立的形式法治方面,应合理配置立法机关与行政机关、中央与地方之间设立权限,完善相应的设立程序。政府性基金的设立应该坚持法律保留原则、授权明确和正当程序原则,将法律作为政府性基金创设的唯一依据,授权国务院或地方人大制定行政法规、地方性法规对其征收要素予以明确规定。政府性基金的设立程序需要在公开透明的基础上要求缴费义务人的民主参与。在政府性基金设立的实质法治方面,需要坚持比例原则与量益负担原则,规制政府性基金的设立权力,保护缴费义务人权利。比例原则要求政府性基金设立所追求的目标与手段具备合理的比例关系,分别检验政府性基金设立的政策目标是否属于政府职能的范畴、政府性基金的设立是否为实现政策目标的最佳方式以及该项基金对公民财产权的限制程度是否适当。量益课征原则要求,在设立政府性基金时,保证缴费义务人应当具备同质性、群体有责性与群体用益性等特征。在明确政府性基金设立的形式法治与实质法治的要求后,有必要探索设立制度完善的具体路径。在宪法控制层面,应该完善政府性基金设立的宪法解释和合宪性审查机制,实现对政府性基金设立的宪法控制。在财政法控制层面,应当完善用于指导、规范政府性基金设立的财政法体系,并在政府性基金设立方面进行适当的调整,确立“法律保留原则”与“授权明确原则”,阐明法律作为政府性基金创设的唯一形式,并实现政府性基金设立的实质法治诉求。对于现有的政府性基金项目,应当以形式法治与实质法治为尺度,清理没有保留必要的基金项目,优化有保留必要的基金项目,实现我国政府性基金体系的法治化改造。