第一章政府非税收入问题研究综述 本章主要叙述我国理论界和实际工作部门对政府非税收入问题的研究概况。主要内容为：一是关于政府非税收入概念的界定；二是政府非税收入的特征描述；三是政府非税收入管理中存在的主要问题及其表现；四是政府非税收入存在问题的主要原因；五是政府非税收入管理创新的措施与途径。在此基础上，对上述研究概况进行了简要评述，指出其取得的成就，分析了上述研究存在的主要问题。其成效表现在：一是提出了政府非税收入的概念，完善了政府收入的形式；二是对政府非税收入的内涵和外延进行了探讨，并形成了初步的共识；三是对政府非税收入管理中存在的问题与形成原因进行了归纳概括；四是着重分析与探讨我国政府非税收入改革与创新的途径和方法。研究中存在的主要问题表现在：一是研究缺乏理论深度；二是缺乏系统的分类研究，对非税收入内部结构的发展趋势未能做出预测；三是对非税收入制度设计缺乏论述；四是研究缺乏超前思维；五是对当代西方国家政府非税收入的管理缺乏横向对比分析与研究。 第二章政府非税收入的一般分析 本章主要论述政府非税收入的概念、政府非税收入的分类、政府非税收入的特点、政府非税收入存在的必然性。行政事业性收费是实现准公共物品分配效率最大化的重要途径；惩罚性收费和罚款是矫正“负外部效应”的有效手段；公共产权收入采取非税收入形式实现更为恰当；税收与非税收入的不同特征决定了两者具有不同的活动领域；中国特色的行政管理体制使我国政府非税收入的演变以及组织、管理具有显著的特点；社会经济的和谐发展离不开政府非税收入功能的积极发挥。 第三章政府非税收入的制度分析 我国政府非税收入的管理与改革在本质上是一种制度性变革。为此，本章首先对制度经济学有关制度与制度变迁的基本理论做了一个整体性的概述。我国当前的政府非税收入制度变迁不是一个孤立的现象，它属于公共财政框架体系的一个重要组成部分，政府非税收入管理的改革与创新，必须围绕构建市场经济条件下公共财政体制来进行。为此，分析了公共财政的本质特点，以及转轨时期财政运转方面存在的主要问题，阐述了市场经济条件下建立公共财政体制框架的主要任务。并明确了非税收入制度创新的基本原则。 第四章政府非税收入制度的历史分析 回顾五十六年来走过的历程，政府非税收入增长时快时慢，这主要是由我国经济发展的需要而决定的，总的趋势是项目不断增多，范围不断拓宽，规模不断扩大。一方面支持和促进了经济社会事业发展，另一方面也带来了一些负面影响。与此相适应非税收入的管理制度，也经历了从无到有，从粗到细，从零星到系统的变化过程。 从我国政府非税收入的历史发展看，非税收入变化大致经历了三个发展阶段,本章对每一阶段的政府非税收入情况及其制度安排作了较全面的分析。 第五章现行政府非税收入制度评析 我国现行的政府非税收入管理制度体系主要由政府非税收入设立制度、预算管理制度、收入收缴制度、票据管理制度和监督管理制度等构成。 政府非税收入项目就其取得来源来看，可分两类：一类是法定设立项目，另一类是审批设立项目。我国政府非税收入设立制度是伴随着改革开放和社会主义市场经济体制的不断完善而发展成长起来的，对此，社会各界有着不同的看法与议论，但笔者认为，一方面，政府非税收入是政府取得财政收入的重要途径，是财政收入的重要组成部分，是公共财政体系中不可缺少的内容；另一方面，我国现行的政府非税收入设立制度也存在许多不容忽视的问题。 非税收入预算管理制度主要是指各级政府对非税收入采取什么样的预算管理形式。随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政体系建设的加快，我国非税收入预算管理取得了一定的成效。比如说，原来行政事业性收费从预算中分离出来，形成预算外资金，到今天从政策上明确把绝大部分行政事业性收费纳入预算管理，并淡化、逐步取消预算外资金的概念，是一大历史的进步。但政府非税收入预算管理中仍存在许多不足：1.实际上政府非税收入预算内、外的“双轨”制，带来了严重的负面效应。2.资金使用上的不规范现象十分严重。3.政府非税收入在政府间的预算分配有待进一步完善。 政府非税收入征收能否做到应收尽收，降低成本，决定于是否能设计出一个有效的政府收缴管理体系。长期以来，包括预算外资金在内的非税收入的收缴实行由执收单位设立过渡性存款账户、分散收缴的方式，收入从收缴到进入财政专户前，分散在各单位账户上，要经历一个较长的运行过程，难以进行有效的监督管理。针对这一弊端，在实施支付管理制度改革的同时，以预算外资金收入收缴管理改革为切入点，对收入收缴管理制度进行了改革。随着我国经济体制改革的不断深化，我国政府非税收入管理方式逐步完善，具有中国特色的政府非税收入收缴管理模式初步形成。 非税收入票据是单位财务收支和会计核算的合法凭证，是单位享有依法收费权力的“身份证”，是非税收入管理的基础。非税收入票据作为源头控制在非税收入管理中的作用日益增强。在票据管理中要充分体现三个结合：即票据印制与收费立项相结合；票据发放与费款纳入规范管理相结合；票据管理与监督稽查相结合，将收费票据的印制、发放、使用、流通、核销与稽查全过程都纳入一个较规范的票据管理制度体系中。 规范政府非税收入分配秩序及其收缴行为，不仅要求收支有度、管理有序，更要求监督到位、有力。政府非税收入的征收与使用监督系统既是政府非税收入管理体系中的基本内容，也是理顺财政分配关系，强化政府财政职能，健全公共财政体制的必要条件。从我国当前财政经济运行情况来看，推进我国公共财政收支管理制度的创新和财政政策的规范化，建立与全球经济一体化相适应的财政经济体制，都离不开政府非税收入监督体系的创新与规范。 第六章西方市场经济国家非税收入制度比较分析 政府非税收入在各国的分类不尽一致。按收入来源的不同性质，大体上可以归纳为五类。一是政府提供公共物品和服务的收入，相当于我国的行政事业性收费；二是罚款收入；三是公共资产收益；四是利息收入；五是其他收入。在西方市场经济国家的政府收入预算中，税收收入明显占据主导地位，政府非税收入起着补充作用，且这些国家均对其实行严格的规范化管理。本章主要选择美国、加拿大、澳大利亚、韩国等发达国家政府非税收入管理情况进行对比分析。在此基础上分析与总结市场经济国家政府非税收入管理的异同。发达市场经济国家经过多年的实践，已经建立起了法律化、规范化的政府非税收入管理体制，一些经验值得我们学习和借鉴：合理界定政府非税收入范围；科学制定政府非税收入收费标准；建立严格的政府非税收入征管制度；强化政府非税收入的预算管理；加强政府非税收入管理的法制建设；完善政府非税收入的监督机制。 第七章政府非税收入制度变迁的机遇与阻力 我国现行的政府非税收入管理办法和制度，已经同其赖以依存的经济社会环境之间发生了诸多的摩擦。根据变化了的形势，对中国现行政府非税收入管理制度做出与时俱进的调整使之适应变化了的经济社会环境的需要，早已成为人们的共识。中国现行政府非税收入管理制度一直在等待着、甚至企盼着启动新一轮改革的契机。本着历史与现实相贯通、理论与实践相结合的理念，将经济的、社会的、政治的、文化的等“多元”的变量一一收入眼底，可以认为，在当前的中国，启动新一轮政府非税收入管理制度改革的良机已经到来。政府非税收入制度变迁面临的机遇：一是政府非税收入制度变迁面临重要战略机遇期；二是政府非税收入制度变迁面临社会主义市场经济体制建立和完善的时代背景；三是政府机构改革和政府体制转型为政府非税收入制度变迂创造了良好的体制条件。但由于受传统观念及管理体制等诸多因素的制约，我国政府非税收入制度变迁还存在许多困难，面临许多阻力，主要表现在：一是陈旧的思想观念加大政府非税收入制度变迁的难度；二是政府非税收入管理的传统路径依赖是政府非税收入创新的沉重包袱；三是人治现象严重，法治建设滞后，政府非税收入制度创新缺乏有力的法律支撑；四是政府体制改革滞后是政府非税收入制度变迁的行政阻力；五是公共权力部门化、部门利益个人化既是政府非税收入不规范的始作俑者又是政府非税收入制度变迁的绊脚石。 第八章政府非税收入的制度结构优化 本章主要从三个方面进行阐述：一是以税与非税收入特征为依据，适当选择税与非税形式。二是调整内部结构，实现增量与减量的双向变迁。三是科学划分职权，建立纵横协调的政府非税收入管理体制。主要是探讨科学划分中央与地方政府非税收入管理的职责和权限、财政部门与政府其他职能部门政府非税收入管理的职责和权限以及财政部门内部对政府非税收入管理的职责和权限问题。 第九章政府非税收入制度变迁的路径选择 本章从四个方面对政府非税收入制度变迁的管理措施及路径选择进行论述。一、建设法治政府，推动政府非税收入管理法制化。笔者主要是从建设法治政府，规范政府行为，实现依法行政，健全政府非税收入管理法规，促使政府非税收入管理与创新的法制化等方面就此问题做些分析与探讨。二是创新监管机制，实现政府非税收入管理的规范化。三是推进信息化建设，提高政府非税收入管理效能。通过建立有效的信息反馈机制来获取和捕捉有价值的信息，从而为规范化管理非税收入服务，使非税收入的信息共享，工作效率提高。四是政府非税收入制度创新的三个支撑点。指出非税收入制度变迁包括非税收入结构变迁、内部结构和上下结构变迁，以及非税收入法制化、规范化、信息化如何推进，主要取决于价值、能力、支持三个方面的因素是否能够形成合力，形成的合力越大，制度变迁的实现性就越强，成功率就越高。