自上个世纪80年代约瑟夫·毕塞特首创“协商民主”这个概念以来,随着自由主义民主在实践中暴露出种种问题,这一概念无论是被当做希腊古典民主范式的复兴,还是被视为超越传统的理论创新,都获得了极大的关注,成为人们心目中克服或弥补自由主义民主缺陷的有效方案。协商民主概念自创立以来,得到了许多大家的关注和研究,如罗尔斯、哈贝马斯,他们基于不同的立场和观点,对协商民主的内涵进行了各自不同的界定,导致人们对协商民主的基本涵义产生了多样化的理解,但是在纷繁多样的研究中,依旧能够找到本质上的共同点,如平等的参与、公民理性的表达自身偏好、在与其他公民、组织、政府的对话与辩论中实现偏好转换进而达成共识等,正是基于在本质内涵上的这些共识,本文对协商民主做出如下界定:法律规范和权力制约的共同体中,平等公民基于权利和理性,经过审慎思考,通过对话和辩论方式实现偏好转换,进而达成具有高度合法性的共识和决策。协商民主重视平等参与、偏好表达、理性协商、偏好转换、合法决策,这种建立在公民平等参与基础上的类似直接民主的制度赋予了治理和决策较高的合法性。现代政治话语中,合法性与有效性就像硬币的两面,总是相伴而行,但对协商民主理论的研究即便如今成为一门“显学”,对其有效性的研究仍然少之又少,协商民主有效性的内涵很少得到探讨,其表现则更少有人谈到。在关注协商民主及其实践的同时,我们的目光势必被浙江东南部的温岭所吸引,这个连续多年进入“全国百强县”的县级市,利用“民主恳谈会”这个平台,对基层协商民主进行了多年的探索,取得了良好的制度绩效和社会效果,并成为当地的一张新名片。之后,当地锐意革新的政府官员在探索如何将制度外的民主恳谈会融入现行制度的过程中,借鉴国外参与式预算的经验,在当地某些乡镇连续十年开展了参与式预算实验,同样取得了丰硕成果,成为当代基层政治改革的典型范例。一方面是协商民主有效性的相关研究付之阙如,一方面是基层参与式预算制度的持续运作,这中间本应存在的重要联系尚未引起学界主流注意,本文试图对此问题进行初步的探讨,并大胆做出假设:参与式预算制度持续稳定运行的深层次原因,正是由于它体现了协商民主的有效性。为了论证这个问题的真伪,首先需要对协商民主有效性的概念做出准确界定。参考李普塞特、拉里·戴蒙德等学者关于有效性的相关论述,并结合马克思主义理论关于价值属性的相关内容,文章认为协商民主有效性是指协商民主在满足人们的需求和实现其目的方面所展现的正面特性。正面特性即积极特性,满足人们的需求意味着协商民主是对客观和主观愿望的双重呼应,而实现人们目的则表示协商民主作为一种制度能够具有良好的治理绩效。协商民主有效性作为该制度在实践过程中产生的效应和功能,主要体现在理念和物质两个方面。物质层面是指对人们需求的满足,政治和经济作为人类社会的两大支柱,提供了人们生活的大部分需求,协商民主是否有效以及效果如何,很大程度上取决于它在政治和经济方面所展现的成果。理念层面主要是指政治共同体及其成员的价值理念,文化能够得以集中表现,基层协商民主若能在政治文化方面发挥积极作用,则可认为它具备理念层面的有效性。综上所述,基层协商民主有效性的表现主要存在于三个层面:政治层面、经济层面和文化层面。在明确协商民主有效性内涵及其表现的基础上,采取何种数据、资料去观察参与式预算是否体现协商民主的有效性就成为接下来着重解决的问题。政治层面主要从两个维度去考察,分别是决策维度和参与维度,而决策维度又可以从决策的透明度、科学性、合法性三个角度去衡量,参与维度则可以用参与的广度和深度去衡量。经济层面可以从收入和支出两个维度去观察,其中收入维度可以用当地的国内生产总值、财政收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等数据去衡量,而支出维度则可以用当地财政支出、民生支出、三公经费等数据去衡量。文化方面可从政府理念、公民理念、民主氛围三个维度去观察分析参与式预算对当地政治文化生态带来的影响。通过对以上资料、数据的分析,可以认为前文所述的假设是成立的,即参与式预算在温岭得以持续、稳定、健康的运行,缘于该制度充分发挥了协商民主的有效性,在政治、经济、文化三方面都创造了良好绩效。参与式预算在温岭虽然发挥了良好的效果,在全国一些地区也得到了推广,但它在理论和现实上仍存在一定的限度和问题,有待于进一步的完善。其中在理论上存在的限度主要有以下表现:共识难以达成、占主导地位的决策方——政府——只愿在很小的范围内分享权力、公民自身无法推动行政逻辑主导下的参与式预算制度。现实层面,参与式预算则面临着较多的局限,可以将其分为三类:第一类是政府层面的局限,如政府的预算编制水平和透明度不够高、组织的能力和技术不足、当地主要领导的意愿对制度的运行有着重大影响;第二类是公民层面的局限,如参与能力不足、参与条件的不平等、参与的广泛性不足;第三类是社会组织层面的局限,即社会团体在参与式预算中极低的参与度。局限及不足的存在从另一个方面理解即是改进空间的存在,参与式预算的全过程是伴随着公民参与的三部曲:会前编制预算草案——会中审核批准预算草案——会后监督预算案,既然这项制度鼓励公民用参与助推三大步骤的民主化、公共化,那么参与式预算实践也就存在着四层可能改进的空间,分别是参与、编制、审核、监督。有改进的空间,就存在改进的路径,大体而言,可从以下四个方面加以落实:一是完善操作技术,推进技术性改革,二是扩大参与的广泛性和透明性,三是改革地方人大制度,强化人大权力,四是合理发挥专家作用。温岭的参与式预算经历了十年发展后,制度日益完善,产出了良好的政治、经济、文化绩效,充分展现了基层协商民主的有效性,预示着协商民主在我国必将大有可为。从全国层面观察,参与式预算呈现出一些令人欣喜的趋势:第一,实践呈现向上层扩展的趋势,目前各地的实践在镇、区、市等多层次展开,已不仅仅局限于乡镇层级;第二,公民和人大代表的权利日益扩大,最初仅能审核草案提出修改意见,如今可以提出修改议案,票决通过后不管政府是否接受都应修改草案,预算的执行监督方面也有了长足进展,这些都体现了制度的不断完善;第三,预算的公开程度日益增强,预算公开成为一股难以阻挡的潮流,如今中央和地方各级政府基本都能做到公开预算,且内容日益细化,呈现良好的发展势头。治理战略和治理技术的关系是一个值得长期探讨的话题,本文在结语部分只做了非常粗浅的尝试,期待下一步能够有更为系统、精进的研究成果出现。基层协商民主从本质上来说就是基层的一种治理模式,但它是纲领性的、宏观的、战略层面的,而参与式预算其实质是一种基层的治理方法,它是操作性的、微观的、技术层面的,即协商民主本质是一种治理战略,而参与式预算本质是一种治理技术。治理战略宏观上指导、规范治理技术的方向,而治理技术的良好运用才能成就治理战略,两者不可忽视,在完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,我们既要制定科学、指引性强的治理战略,同时也要学习、探索更多操作性强、效果好的治理技术。