2018年12月27日,民政部发布《民政部中央组织部中央政法委中央文明办司法部农业农村部全国妇联关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》。该意见提出,到2020年,全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约,推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制”的工作目标。行政村作为我国的基本治理单位,应结合我国社会发展实践,完善村规民约,推动村民自治的进程,构建法治、自治、德治相结合的乡村治理体系。2020年中央一号文件指出,加强农村基层治理要健全乡村治理工作体系,这对基层治理提出了明确目标。本文结合这一新要求,从法理基础、制度规范、实践环节等展开研究,探讨村规民约尤其是民族地区村规民约对当前社会治理的理论意义和实践价值。论文综合应用文献分析、历史研究、案例分析等研究方法,重点关注四个方面的问题:一是对村规民约进行价值分析,探讨为什么要倡导村规民约建设的问题;二是从法理和现实两个角度对村规民约设置惩罚性条款的正当性进行解析,阐述惩罚性条款的正当性基础;三是对当前村规民约罚则中存在的问题进行剖析,为更好的发挥罚则效力提供依据;四是在村民自治的实践中,研究村规民约罚则建设应该怎么完善。为推进村民自治实践,完善乡村治理体系,新时代要善于挖掘村规民约的价值,提高乡村治理能力。民族地区与一般行政村的村规民约,在功能上既有共性又有特性,具体来说:一是村民在长期的生产生活实践中总结出一套自有的治理经验,吸收其中合理部分的村规民约成为村民自主解决纠纷的文本依据;二是对于民族地区而言,村规民约作为一种载体,在符合法律的前提下,吸收民族习惯法的内容,有效衔接国家法与民族习惯法,促进民族团结与民族融合;三是广泛吸纳村民参与到制定过程中,增加村民对村规民约的认同感,减少基层政权组织的压力,实现社会治理的高效能。村规民约要想发挥稳定村内秩序的功能,罚则条款的设定必不可少,但针对村规民约能否设置罚则条款,学界观点不一。为此,在本文的第二部分着重讨论其设立基础。笔者认为,村规民约设置惩罚性条款既有法理支撑又有现实基础。由于不少学者基于《行政处罚法》而否认村规民约有设置惩罚性条款的效力,首先便是对村民自治权和行政权的概念进行区分;其次,从法理上分析罚则设立的正当性基础:一是村民自治权作为村民自治中的核心概念,到底属于权力还是权利,理论上存在分歧,笔者通过梳理和分析各位学者的观点,得出村民自治权兼具权利和权力的双重属性;二是村规民约作为村民集中意愿的体现,是民主协商的产物,村民对自己权利的让渡也是处罚权的正当来源;最后,从当前惩罚性条款设置的普遍性和必要性以及民族地区有遵循传统的习惯来论证罚则设立的正当性。遗憾的是,当前村规民约罚则中还存在诸多问题,影响罚则效力发挥,无法实现村规民约调整农村社会秩序的功能。首先是罚则的运行机制不规范,具体又包括制定主体不合法、制定过程不民主和执行程序出现偏差。其次是罚则内容规定的不完善,主要是惩罚手段的单一化和惩罚方式的严厉。再者村规民约与国家法律衔接上存在问题,一是内容迎合国家法律,失去本土性特点,使得村民自治沦为形式;二是内容超越国家法律,特别是在对破坏公共秩序的处罚和对违法犯罪的认定上,与国家法律的规定存在出入。最后是外部指导监督的缺位,又包括行政监督和司法监督。在行政监督中主要是乡镇政府缺少对村规民约的备案指导工作,而在司法层面上,法院要么否认村规民约设置惩罚性条款的效力,要么以该事项属于村民自治的范围,对具体的内容不进行审核。基于上述的分析,本文认为需从四个方面来完善村规民约的罚则内容,以期更好的发挥村规民约效力。一是完善村规民约的运行机制,重点讨论村规民约的制定主体问题,如何让村民的主体地位落到实处以及吸引村民主动参与到村规民约的制定中来;针对当前制定程序的问题,如何保障村民都参与到村规民约的制定中来,实现程序正义;二是设置合法有效的村规民约罚则条款。村规民约实施的不是以国家强制力作为保障,而是依靠社会强制力,具体而言:国家法律对村规民约的认可、村民对传统习惯的认同、道德舆论对村民的心理强制;村规民约可以设置经济性违约责任,其设置标准要适当,充分考虑到当地的人均收入水平和具体村民的经济承受力度等因素,同时执行过程要规范,村民委员会可以组建专门的执行队伍,吸纳村内德高望重的老人或者群众信任的老党员,在执行手段上杜绝暴力执法,建立村民监督委员会,村民委员会及时公开执行程序,保障执行程序公开透明,行使村民监督权。三是促进村规民约与国家法的有机衔接与互补。村规民约与国家法之间的调适既是必要的又是可行的,一方面要村规民约的内容符合国家法律的要求,另一方面要发挥村规民约能够弥补“送法下乡”不足的功能;四是完善行政监督和司法监督的外部指导监督机制。具体到行政备案制度上,要将指导、审查、备案结合起来,不能使备案工作流于形式;为完善司法监督,首先应在法律中肯定司法建议的效力,其次提高司法建议的质量,最后建立司法监督的长效机制,定期回访。