农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础,也是受自然风险和市场风险双重约束的弱质产业。我国是一个发展中的农业大国,近年来我国把解决“三农”问题作为工作重点,加大了支农力度,各种形式的农业专项资金大量投向农村。这些资金在引进新技术、提高农业科技含量、改善农村生产、生活条件及生态环境方面起到了积极的引导和推动作用。但从实践来看,农业专项资金存在“重投入、轻效益”的现象,资金管理中存在很多问题,其合规性、经济性、效率性和效果性有待进一步提高。本文旨在通过分析我国农业专项资金在立项、拨付、使用、审计、评估等方面的现状,多角度、多层次地揭示农业专项资金存在的问题,总结以前学者合理的建议,并借鉴国外经验和成功事例,在此基础上针对性地提出适合我国国情的具体措施,以期能提高我国农业专项资金支出效益,切实提高财政对农业的支持力度,加快我国农业现代化进程。一、文章的主要内容及观点第一章是导论。首先从选题意义和目的出发,论述了现阶段研究农业专项资金管理的必要性和重要性。然后对已有的相关文献做了综述总结,为本文奠定了研究方向。最后介绍了本文所运用的研究方法,并对本文的逻辑结构做出简要概述。第二章是农业专项资金理论概述,分为三节。第一节从内涵、来源、特点三个方面对农业专项资金加以界定,并阐述了农业专项资金的重要作用。第二节通过分析农业自身特点以及我国现实国情,阐述了财政支持农业发展的必要性。农业具有明显的外部性,是自然风险与市场风险交织的弱质产业,比较利益低,同时由于农业在我国的基础性地位,近年来农业生产环境变差,加之加入WTO面临挑战,我国农业仍具有明显的传统农业特征,“三农”问题已成为制约国民经济可持续发展的“瓶颈”。公共财政框架下,政府应加大财政支农力度,提高支农政策效果,建设现代化农业。第三节阐述了我国农业专项资金的数量、使用方向、范围,在肯定大量农业专项资金在改善农业生产条件和农村基础设施等方面的巨大作用的同时,强调要加强农业专项资金管理,在国家财力有限的客观制约下,提高资金支出效益。第三章是对我国农业专项资金管理现状及存在问题的研究,分为四节,从立项和预算、拨付、使用、审计与评价等方面揭示农业专项资金存在的问题。我国农业专项资金在立项上存在的主要问题是项目论证不足、安排不科学,造成资金浪费。编制预算上重视不够,编制不够规范。在资金拨付上,拨付渠道不一,环节过多,资金拨付不及时,且没有明确的支出标准。在资金使用上,会计基础工作薄弱,报账程序不规范,难以真正做到“专款专用”,另外资金使用分散难以形成支农资金集中使用的合力。在资金审计上,行政型审计体制影响审计独立性,加之农业资金来源渠道较多,违纪违规手法多样,资金审计查证比较困难,事后账面审计方法作用有限。资金绩效评价上,由于我国对财政支出绩效的研究尚处于初步阶段,实际应用中绩效评价指标的设置缺乏合理性、准确性,绩效评价也未发挥应有的作用。这些问题都亟待解决。第四章是国外农业专项资金管理的分析与借鉴,分为两节。第一节是印度小额贷款管理及对我国的启示。农业小额贷款是农业专项资金支出的重要形式之一。首先介绍印度小额贷款模式的基本运作情况,然后分析了其成功的主要经验,并结合我国国情,认为我国发展小额贷款应正确定位,以市场化原则为导向,协调政府扶贫行为和小额贷款的商业行为的关系。还需要建立多层次的农村金融体系,以满足不同经济发展水平的农户的金融需求。同时吸收商业资本进入,建立客观规范的信用评定标准,政府为农村金融机构提供一定的利润空间,推进小额贷款可持续发展。第二节是世界银行项目管理对我国的启示。世行积累了丰富的项目管理经验,在项目规划设计、、项目执行中的监测和评价等都具有一系列完整的管理规范和操作程序,值得我国借鉴。首先介绍了世界银行的发展史及其项目周期的各个环节,然后引用黄土高原水土保持世界银行贷款项目这个成功案例,总结出成功经验有充分做好前期准备、财务报账制以及完善的监测评价体系。第五章是加强我国农业专项资金管理的建议,分为五节。第一节结合前面对农业专项资金管理中存在问题的研究和对国外成功经验的借鉴,提出合理选择农业专项资金的支出形式的设想,即按照农业专项资金的性质和用途分为三类：用于专门项目建设的资金；以农业贷款的方式直接发放到农户手中的资金；用于农业风险防范的资金。以农业贷款的方式直接发放到农户手中的资金即第四章所讨论的小额贷款模式,通过农村金融渠道达到农户手中。对于用于农业风险防范的资金,建议组建农业风险专项基金,主要用于建立农业信息服务体系、农民购买农业保险的补贴、平抑农产品价格的过度波动和解决农民的灾后补偿。由于目前财政直接拨款用于专门项目建设仍然是农业专项资金最主要的形式,以下几节将从资金的立项和编制、拨付、使用、审计和评价等方面进行研究。第二节是资金立项和预算方面的管理。立项上,建议参照世界银行的做法,首先对项目进行技术、经济、财务、组织机构和社会等五个方面进行可行性研究,然后对项目评估,包括技术评估、组织机构评估、经济评价和财务分析。确保科学、合理地立项。在预算管理上,一是要规范预算编制；二是要强化预算的刚性,维护预算的严肃性；三是要加强项目结余资金的管理。第三节,在资金拨付方面,首先,改革现行农业专项资金管理体制,整合农业专项资金拨付的各项制度；其次,加强对不同渠道的资金的管理；最后,要着重寻找资金整合的切入点和着力点,努力构建资金整合的载体。为减少拨付环节,推行规范的农业专项资金拨付方式——国库集中支付制度。第四节,在资金使用方面,首先要坚持“专款专用”；其次要加强会计工作,建立健全内部管理制度,积极推行国库集中支付制度,尚未推行国库集中支付制度的地区,要严格执行县级财政报账制度,从支付方式上加以规范。再次,积极推行招投标和政府采购制度,世界银行的招标采购模式体现了科学、公平、公正,我国在农业项目建设中应积极引用和推广,规范招投标过程,确保专项资金使用的公开、公平和透明。第五节是资金审计与绩效评价。由于农业专项资金多数是以项目的形式实施的,因此在审计环节应把重点放到工程项目管理上,专项资金审计与基本建设项目审计相结合,通过审计工程项目来核实专项资金的使用情况。在农业项目绩效评价上,一是应推进财政支农项目绩效评价的法制建设。二是探索建立科学合理的农业项目绩效评价指标。三是建立专项资金考核评价制度,奖优罚劣。全面总结农业专项资金管理运作中的成功经验,切实提高财政农业专项资金的管理效能和使用效益。二、文章的主要创新一是选题和研究角度创新。以往的学者在对财政支农资金的研究上,集中在财政支农政策、支农资金投入的方向、结构等方面,针对专项资金管理的研究比较零散,且只研究某一方面。本文以农业专项资金管理为研究核心,把农业专项资金的运作作为一个有机的逻辑整体,通过对立项、预算、拨付、使用、审计、评价等各环节的研究,发现相互之间的逻辑联系,并从整体的角度来讨论系统各部分的相互联系和整个系统的协调与改进。二是研究方法创新。本文将规范分析与案例分析相结合,通过典型案例的分析加深对现状的认识,分析原因所在,同时结合成功案例总结经验,探索适合我国国情的措施。三是政策建议创新。为加强对我国农业专项资金的管理,本文创新地结合我国现状,建议将现有农业专项资金按性质和通途分类,不同类别的资金采取不同支出形式,在各自范围内最大程度发挥作用。对于农业小额贷款,借鉴印度小额贷款的成功经验,建议适当提高小额贷款资金在农业专项资金中的比重,充分调动农民增加收入的积极性和主动性。在项目管理程序上,借鉴世界银行先进的项目管理模式和招标采购模式,规范我国农业项目建设过程；在项目评价方面,借鉴世界银行每年发行项目后评价报告书的做法,建议我国也对外公布政府投资项目后评价报告,增强政府支出的透明度。同时全面总结农业专项资金管理运作中的成功经验,为以后政府决策提供有效依据。