政府转移支付的目标，流行的观点是，解决财政的横向不公平。按照这一理论，任何时期，财政资金都将主要流向落后地区。但是，20世纪80年代以来，中国在邓小平“两个大局”思想指导下，凭借政府转移支付，首先开发东部，取得了举世瞩目的成就。这说明不同时期、不同宏观经济条件下，财政拨款的流向，应有所不同。鲜活的事实，引起了作者对政府转移支付目标的重新思考。作者首先对传统的“均等化”目标进行考察，批判了横向不公平必然造成人民福利和资源配置效率损失的观点，认为一味地追求“均等”，会导致总产出损失，经济增长缓慢，人们福利的实际增长低于潜在增长，并从理论上予以了证明。接着，作者提出“效率”目标的概念，认为政府转移支付，是通过最有效地使用财政资金，达到社会稳定、人民经济福利改善的目的。而政府之所以将政府转移支付目标定位在“效率”上，原因在于政府也是“经济人”，也有“自身”利益，并追求“自身”利益最大化。这种“自身”利益，就是“政权巩固”。而政权巩固，一是要求社会稳定。社会动乱，政权更迭，谈不上政权巩固。二是改善人民经济福利。人民得到实惠，才会真心拥护现任政府。因此，政府必定利用政府转移支付这一手段，以实现稳定和增长。在理论证明的基础上，作者选取人均GDP、少数民族人口比重为稳定因素，各地对中央财政的贡献、地区发展等级为发展因素，给出了“效率”目标下的财政拨款模型。最后，作者利用这一模型，对我国现行的财政拨款制度进行了实证分析。与流行的“均等化”目标相比，“效率”目标的特点是：财政资金有时会侧重发达地区，有时会侧重贫穷地区，具体流向，要由当时的政治环境、经济环境决定。同时，“均等化”目标只讨论如何切蛋糕，而“效率”目标强调的是如何做大蛋糕，在做大蛋糕的基础上再去切蛋糕。