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[摘 要] 瑞丽市是一个多民族聚居城镇水平较高的边境城市,随着城镇进程的提速,这里的失地农民问题非常突出。瑞丽市积极探索解决失地农民问题的长效机制,着力保障失地农民利益,初步走出一条“妥善解决失地问题,统筹城乡协调发展”的路子。
[关键词]少数民族失地农民问题长效机制
在我国加速向城市化、工业化、现代化迈进的历史过程之中,农村土地被大量征用,催生出一个急剧膨胀的社会群体--失地农民。当前解决好失地农民问题是实现党的十七届三中全会提出的"建立以工促农、以城带乡的长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局"的关键,是推进农村土地流转的基础,是实现社会和谐的保证。带着这些问题,德宏州委党校课题组对瑞丽市失地农民情况进行了调查,本文以解决少数民族失地农民问题为视觉,分析瑞丽市解决失地农民问题的有效做法。
一、瑞丽市失地农民概况
瑞丽市地处云南省西部、德宏州西南部,距州府芒市97公里,拥有2个国家级口岸,2个经国家批准的经济合作区,是西南沿边对外开放的国际商贸旅游城市,与缅甸交界的国境线长169.8公里,有大小渡口和通道36个,是中国对缅贸易的最大口岸,是通向东南亚、南亚的重要门户,是中国开通中缅陆水联营大通道及泛亚铁路西线的内陆港。全市总面积1020平方公里;有耕地面积18.81万亩,其中,水田10.13万亩,旱地7.76万亩,全市森林面积48103.9公顷,森林覆盖率达58.7%。全市辖3镇(勐卯镇、畹町镇、弄岛镇)、3乡(户育乡、勐秀乡、姐相乡),29个村民委员会,11个社区。2008年末总人口16.83万人(少数民族人口58%),其中城市人口8.24万人,城镇化率48.9%。国内生产总值(GDP)22.48亿元,人均生产总值1.34万元(排全州县市第一),农民人均纯收入3372元(全州县市排第一),城镇居民人均可支配收入12288元(全州县市排第一)。
据对瑞丽市勐卯镇的统计,从1987年因城市发展建设需要开始征地,至2009年6月已征用土地1.56万亩,涉及勐卯镇的7个村民委员会,42个村民小组,其中统征土地村组22个,共涉及农户2489户9412人,征用土地1.33万亩。共有预留地2043.89亩,其中已开发702.7亩。据统计勐卯镇占整个瑞丽市失地农民被征土地的96.65%,本研究报告在下面的分析中就以勐卯镇的数据资料为样本。
勐卯镇是瑞丽市政府所在地,与缅甸接壤的国境线长25.16公里,国土总面积235.9平方公里;有森林面积11221.1公顷,森林覆盖率50.48%;有耕地面积42363.12亩,其中水田41493.12亩,旱地10870亩。 勐卯镇下辖勐卯、姐岗、姐东、姐勒、芒令、勐力、团结7个村委会、69个村民小组和麓川、友谊、目脑、瑞丰、兴安、勐龙沙、卯相7个居委会,80个居民小组。2008年全镇有总户数19322户,总人口74561人,其中常住人口55371人,流动人口19190人;城镇人口45928人,城镇化率61.6%;农村人口28633人,占38.4%。主要民族以傣族、汉族、景颇族、德昂族为主是一个典型的多民族聚居镇(见表—1)。
据对德宏州主要的失地农民区域(县城所在镇)的调查统计,2008年末全州五个五县市共有失地农民2.3万人,占全州总人口的1.9%(全国大约是3%)。在城镇化速度较快的瑞丽市,失地农民占全市总人口的比重高达9.1%。勐卯镇涉及征地的村民小组42个(占全镇69个村民小组的60.9%),共征用土地1.5万多亩;22个村民小组(占全镇69个村民小组的31.9%)2489户9412人完全失地,完全地失地农民占全镇总人口的12.7%,占全镇乡村人口数的34.3%,占全镇乡村少数民族人口的43.1%;四个主要失地农民村委会(团结、勐卯、姐岗、姐勒)少数民族人口比例达78.6%,涉及傣族、景颇族、德昂族等少数民族(见表—2)。
瑞丽市勐卯镇主要失地农民村乡村人口民族结构统计表
二、瑞丽市失地农民生活状况分析
(一)瑞丽市失地农民主要生活来源
从对瑞丽市勐卯镇的调查情况看,农民土地被征后,生活成本提高,失地农民失去了稳定的生活来源,就业困难,大部分成为"种田无地、就业无岗、低保无份的""三无"人员。调查显示,失地农民目前谋生的手段主要来源于以下几个途径:
1.依靠有限的房屋和土地出租。如团结村委会的上弄安村民小组,87户,354人,失地前共有土地总面积780亩,历年被征地面积710亩(分别于1992、1998、2002年被征)。几乎每户都有房屋或土地出租,调查组走访的一户调查户(5口人),有出租房36间,每间每月180元(2009年价),年收入达77760元,是该村民小组收入最多的失地农民户。新民、姐岗、上弄安和新光四个村民小组,充分利用居住在城区的优势,建盖仓库和出租房出租,集体收入可观,集体经济实力增强,失地农民收入增加。例如团结村委会上弄安村民小组,2008年出租土地(66.2亩)收入21.14万元,出租房屋收入55.40万元,两项合计收入76.54万元。经全组村民讨论决定,集体提留后按1983年土地承包时有承包田的人口数(共279人)占70%,人均分配1500元;按2008年总人口数(352人)分配占30%,人均分配500元,共分配失地农民59.45万元。
2.开发集体的预留土地发展集体经济。如东一村民小组利用集体预留地,采用股份制運作方式,由村民小组集体控股51%,个体户控股49%的股份合作制形式,组建了瑞丽市东一大牲畜交易屠宰有限责任公司。整个项目总资2300万元,分三期逐步推进,一期工程于2005年7月完成60%,当年建设当年投产,总产值达300万元,利润30万元,上缴税金9.3万元,解决了50余名失地农民的就业问题。该项目全部建成后,可创造年3000万元销售收入,可大幅增加失地农民收入,并且解决650名以上失地农民就业岗位,上缴国家税金160万元。东一村民小组还开发了瑞丽市综合农贸市场。东二村民小组投资400万元建东二旅社,弄恩村民小组建成弄恩家俬城,新光村民小组建成新光建材市场,这些村办企业的发展,壮大了村集体经济实力,预留地经济成为失地农民重要的经济来源。
3.发展食品加工、交通运输、餐饮服务、批发零售等。如姐东村委会的蔬菜批发,勐卯村委会的餐饮服务,姐勒村委会和团结村委会的货物运输等形成"一村一品",成为失地农民就业的主要渠道和重要的经济收入来源。勐卯村委会东一村民小组大部分失地农民户都搞餐饮服务,每户的年纯收入在6000元-15000元不等。
(二)失地给失地农民生活带来的主要影响
1.失去了稳定的生活来源
土地征用前农民种田收益每亩耕地纯收入800-1200元左右,且收入比较稳定,农民生活有了稳定的来源。且日常食用的蔬菜等基本不用购买,对农民来说有了最低生活保障。土地征用后,农民丧失了土地收益这种最稳定的经济来源,对他们的生活形成了较大冲击,尤其是对过去以种植业为主的失地农民冲击更大,失去土地后这部分人口成了失地农民中的弱势人群,他们没有一技之长,无论是就业还是自营,其参与市场竞争的能力都比较低。据瑞丽市勐卯镇统计,农民失去土地后,从生活现状看,大体可分为三种类型:一是经济收入比较高,生活水平有大幅度提高。这部分农民约占失地农民的15%左右,主要是居住在城市内的"城中村"农民和居住在城郊、市场观念较强、有一定经营能力的失地农民,如团结村委会的上弄安、 等母、东一、东二、等母、姐岗等。二是经济收入比较稳定,没有因失地影响基本生活。这部分农民约占失地农民的20%左右。他们的生活来源主要靠做一些小本生意,开办小作坊、餐饮店、小门店等,收入较为稳定。三是失地后生活比较困难的失地农民群体。这部分农民约占失地农民的65%左右,他们的经济收入不稳定,混过一年是一年,失去土地后生活比较困难。他们没有一定的创收技能,有的还失去了劳动能力,征地补偿金被坐吃山空后,极有可能返贫。如芒沙、弄恩、畔崩、新平、贺肥等村民小组。这些失地农民,因刚刚变为失地农民(其土地2006年被统征),无思想、技能和心理上的准备,失地后无所适从,不会或者找不到事做,对生活处于一种焦虑和无能为力的状态。
2.生活成本提高,商品性消费比重增加。以往农民是依仗土地这一基本生产资料,自己生产自己消费,生存方式是自给自足,失地后的所有生活开支都是货币化的,都要花钱到市场上去买,无形当中增加了生活成本,而且市场经济条件下,这种生活成本受市场物价波动影响较大。虽然征地时,政府给予一定生活补偿金,但这种补偿由于数量有限且享受补偿的时间较短,只能保障近期的一部分生活供给。据对勐卯镇团结村委会上弄安村民小组的调查,失地后与失地前相比,生活消费中货币支出与失地前相比增加了大约3倍,现在每天的生活消费每人每天在10元以上。生活消费支出增加的原因主要是:①土地被征前,农民家庭食品消费如粮、菜主要依靠自产自食,现在基本上靠从市场购入,食品支出的增加导致了生活消费支出的增长;②生活融入城市后,电、火、有线电视等费用大幅度提高,生活的成本比较高;③城市生活方式的影响。生活消费支出的增长也有部分原因是那些从事二、三产业和外出务工的农民收入的增长引发的生活消费习惯的城市化带动了生活消费支出的增长。
三、瑞丽市解决失地农民问题的长效机制分析
1.健全工作机构,加强领导
为做好失地农民工作,切实解决好失地农民问题,从征地到征地后的善后工作,历届市委、市政府领导都高度重视。2008年12月24日州委常委、瑞丽市委书记杨跃国参加市政府召开的关于勐卯镇十一个村寨主要道路建设及失地农民生活补助费的专题会议; 2009年6月10日率领市四套班子领导对失地农民村组预留地开发情况到勐卯镇进行专题调研,市长刀晓瑞也就失地农民生活现状到勐卯镇进行调研,解决失地农民村组面临的生活困难,并多次主持召开解决失地农民问题的专题性会议。市委、市政府成立了由市长挂帅,分管副市长参加,由相关部门组成的失地农民工作领导小组,统筹协调失地农民工作。勐卯镇成立了由镇党委书记任组长,镇长任副组长,其他班成员、各科室主要负责人及相关村委会书记、主任为成员的征地领导小组。
2.加强宣和疏导,解决失地农民心理障碍
针对失地农民心理的忧虑和心理失衡,以及生产生活中的实际问题,市委市政府及失地农民最集中的勐卯镇党委、政府,以科学发展为指导,坚持以人为本,对失地农民反映的各种问题和诉求不回避、不压制,而是通过宣传教育和心理疏导,把解决实际困难与做好深入细致的思想工作,针对失地农民的顾虑和期盼,从宣传教育入手,把失地农民思想工作做深做透。首先,向失地农民宣讲加快城市建设、促进瑞丽经济发展与征地的关系,使失地农民充分认识到开发建设的重要性和必要性,认识到招商引资、开发建设给瑞丽市带来的经济快速发展和社会事业的全面推进,使失地农民对政府征地有一个正确的清楚的认识。第二是坚持以人为本,从本着为失地农民解决困难这个角度入手,从维护失地农民利益出发,市级各职能部门相互配合,加强协调,形成合力,共同做好失地农民工作。第三是发挥乡镇民族干部心理和语言上的特殊作用。失地农民乡镇动员所有民族干部跑村寨、蹲田坝、上山头,与群众促膝谈心,苦口婆心讲解征地政策,并就现实经济状况与将来进行比较,结合原先被征地村组壮大经济,使失地农民实际生活水平提高的一些看得见、摸得着的典型实例进行宣传和心理疏导。并动员基层民族干部发挥语言相通的优势,利用工作之余经常深入到失地农民家中,利用本民族语言加以交流和沟通。
3.加强制度建设,适时出台征地和解决失地农民问题的有关政策和规定
2005年4月瑞丽市人民政府根据瑞丽市建设用地供求矛盾日益突出的状况,为妥善解决好被征地农民的生产生活与城市发展之间的矛盾,依法合理补偿,既保护被征地农民的合法权利,又保证项目用地的正常需要,根据《中华人民共和国土地管理法》和《云南省土地管理条例》的相关规定,出台了《瑞丽市人民政府关于贯彻执行瑞丽市征用土地补偿费标的决定》(瑞政发[2005]207号),就征地费用的构成、标准及相关要求作出了明确规定。
2007年5月针对失地农民数量越来越多,建设用地规模不断扩大,失地农民问题越来越突出的实际,市委、市政府责成市委政策研究室牵头,组成了由市人大农环工委、勐卯镇政府、市农业局、市人事劳动和社会保障局、市发展和改革局、市国土资源管理局、市经济局、市建设局和市民政局9个相关部门参加的调研组,对瑞丽市失地农民情况进行了调研。在这次调研的基础上,瑞丽市人民政府制定了《瑞丽市解决失地农民有关问题的规定》(瑞丽市人民政府公告<第5号>),该规定就征地实行货币安置与留地安置相结合的原则,失地农民村组壮大集体经济规模,解决失地农民增加经济收入,提高生活水平,失地农民的就业培训和发展教育、失地农民再就业,建立健全失地农民保障机制,推进城市规划区失地农民村组基础设施建设等提出了18条具体措施和规定,使瑞丽市解决失地农民问题有了较为系统全面操作性强的政策规定。
4.采取切实有效措施帮助失地农民开发预留地,壮大集体经济实力,增加失地农民收入
瑞丽市在失地农民安置方式上实行了预留地制度,市人民政府瑞政发[2005]207号文件《瑞丽市人民政府关于贯彻执行瑞丽市征用土地补偿费标准的决定》规定,征用城市规划区内的经营性用地(市政设施用地除外),集体以征用土地的数量为基数,预留20%的集体土地作为集体自留发展建设用地,并由政府出资完善农地转用手续。市委市政府明确定,预留地的开发模式可以是土地租赁开发、土地入股开发、群众集资或集体资金投资开发、转让部分土地开发。在预留地的开发过程中,市委市政府及失地村组所在乡镇党委政府充分发挥职能,提供相关服务,制定优惠政策,加大招商引资力度。《瑞丽市解决失地农民有关问题的规定》规定:农村集体资金或群众集资开发建设预留土地,由村民小组自行经营的项目,自投产之日起,三年内各种税费收入地方所得部分实行先征后返。瑞丽市勐卯镇人民政府、瑞丽市建设局、瑞丽市国土资源局对允岗村民小组土地协商征用,就允岗村民小组提出的几项问题形成的决定中提出"村民集体研究决定在集体预留土地上自行开发的大宗项目,由政府把关项目可行性并符合国家的产业政策,在银行考察同意贷款的前提下,政府对项目贷款给予贴息三年"。
在预留地的开发和壮大集体经济规模上已取得非常好的效果。比较典型的有:东一村民小组的股份合作制运作方式,由东一村民小组控股51%,个体户控股49%成立瑞丽市东一大牲畜交易屠宰有限责任公司,整个项目投资2300万元,分期逐步推进,第一期已于2005年建成,当年建设当年投产,实现总产值300余万元,利润30万元,上交税金9.3万元,解决了50余名失地农民的就业问题。该项目市财政反哺资金150万元,全部完成建成后,年销售收入可达3000万元,年上缴国家税金可达160万元,解决650名以上失地农民就业岗位。典型开发项目还有等母村民小组自行筹资400多万元建盖宾馆(已竣工并对外招租)、弄恩村民小组自筹1400多万元建盖商住楼(已开工建设)、芒沙村民小组出租154亩预留地,平均每亩8300元/年,年收益达128万元。
5.引导失地农民发展城郊型农业,增加失地农民收入。
勐卯镇政府充分利用区位优势,引导失地农民大力发展城郊型农业,一是培育蔬菜产业。勐卯镇以大马万亩无公害蔬菜基地建设为契机,加快发展速度,发挥辐射作用,扩大发展规模,引进多品种蔬菜,为瑞丽城乡市场源源不断提供时鲜蔬菜;二是鼓励和引导失地农民发展畜牧业。勐卯镇失地农民以东一大牲畜屠宰厂为龙头企業,引导失地农民做强生猪、肉牛产业,扩大养殖规模,不断改良品种,目前已建成以勐卯村、姐岗村、姐勒村、芒令村为重点的生猪、肉牛养殖带;三是为使城郊型农业形成产业化、规模化经营,积极探索农村土地流转。勐卯镇按照"依法、自愿、有偿"的原则,积极探索多种形式的土地流转机制,不断完善相关制度,推动农村土地的集约化、规模化经营,实现城郊型农业的规模化、产业化经营。
6.引导和鼓励失地农民充分利用区位和自身的优势自谋职业,走多种经营的路子。
勐卯镇根据各失地农民村组所处的区位优势和自身的特点,引导失地农民发展房屋出租、食品加工、交通运输、餐饮服务、批发零售、中介组织等多种经营,走自谋职业的路子,姐岗村的房屋出租、姐东村的蔬菜批发、勐卯村的饮食服务、姐勒村和团结村的货物运输等已形成"一村一品"发展模式。
7.注重失地农民村组基础设施公共产品的投入。
市政府将城市规划区农村建设纳入城市建设规划,以城市化进程同步推进农村供排水、有线电视网、道路等基础工业设施建设。城市规划区农村基础设施建设实行统一规划、分步实施、量入为出的原则,不断改善失地农民村组生活条件和居住环境,实现让农民"走平坦路、喝干净水、用卫生厕、住整洁房"的目标。市政府按照"行政主导、农民自建"的模式,各村先主线,后支线,交通与自然和谐统一的原则,投资2264.5万元分批建设了芒沙、双卯、弄喊一、上弄安、等母、弄恩、屯洪、贺闷、贺肥、允岗、新平、弄喊二、金坎14个失地村组长21194未的道路硬化工程。同时加快失地农民村文化、卫生、体育等公益设施建设。
8.强化对失地农民的技能培训,引导失地农民输出劳务。
失地农民文化程度低、技能素质差是实现就业和再就业的一道坎。为此,勐卯镇通过多种形式,大力实施农民科技培训工程和绿色证书工程,按需分类培训,使每个失地农民户掌握1-2门实用技术;扩大农村劳动力转移培训"阳光工程"的规模,增强失地农民转产、转岗就业的能力。2006-2008年的三年间,勐卯镇共举办各类技能培训班50期,培训8000多人次。同时建立健全劳动信息服务网络,及时了解、掌握劳动力供求动态,有组织地扩大劳务输出。
9.重视建立和完善失地农民社会保障机制。
一是建立失地农民生活补助制度。政府对完全失地农民存在给予3年的生活补助,每人每月补助30元,勐卯镇共有9412人享受,年发放3388320元;二是逐步建立失地农民贫困户生活保障和扶贫帮困机制。《瑞丽市解决失地农民有关问题的规定》规定:建立失地农民专项资金。专项资金的来源:①从土地出让纯收益金地方留用资金中提取8%;②被征用于经营性项目的用地按2万元/亩的标准在征地成本中增加社会保障费用,由国土资源局代收后上交市财政,建立资金专户统一管理。专项资金的使用范围为:①失地农民再就业培训;②资助失地农民子女上学;③支持城市规划区农村发展产业,目前正在探索具体的措施。④资助失地农民养老保险、新型农村合作医疗和解决最低生活保障。对失地农民人均收入低于贫困线的,逐步享受最低生活保障政策。2008年勐卯镇失地村组中共有427户3438人享受城市居民最低生活保障,每月发放75935元,年发放911220元。
四、结束语
综上所述,瑞丽市积极探索解决失地农民问题的长效机制,着力保障失地农民利益,初步走出一条“妥善解决失地问题,统筹城乡协调发展”的路子。在调查中课题组也注意到,目前尚有一些失地农民问题需要给予高度关注,在实践中加以解决。一是预留地开发程度低,预留地对失地农民的作用未能充分显现。勐卯镇22个土地被统征村民小组共有预留地2043.89亩,其中已开发的仅702.7亩,仅占预留地面积的34.36%。二是政府承诺给失地农民提供的一些附加服务兑现未到位,政府信誉被打折扣。政府与村民小组签订征用土地出让协议时,承诺招用部分合同制工人、解决饮水、道路建设、安装村庄公共道路路灯等,至今未落实兑现。三是就业优惠政策缺失,失地农民素质低,就业十分困难。在目前就业普遍困难的情况下,失地农民由于自身素质等方面的原因就业更难。据瑞丽市2007年9个部门联合进行的一次失地农民调查资料提供的数据,13个失地村民小组中16-60岁人口就业者率7.8%。四是失地农民老年人的赡养存在危機。耕地是维系子女的纽带,失地后,家庭中子女对老人的赡养关系发生着微眇的变化,一些60岁以上的老人表现出了对老年生活的忧虑,他(她)们的共同感言是:"儿孙不听我们说的了"。五是失地农民心态的变化,影响社会的和谐。失地农民目前面临着两难的困境:一方面土地征用后,已无土地耕种,已不是真正意义上的农民。在城市化进程中,他们又很难被城市接纳,成不了完整意义的市民;另一方面,看到自己被征的土地成倍甚至几十倍上涨的市场价格表现出巨大的心理失衡,由此而产生的不公平心理,极易导致不稳定现象的产生。六是与城市比较,少数民族失地农民面临下一代教育的危机。失地农民在地域上已与城市居民融入一体,但在对子女的教育上存在很大差距。失地农民失地后谋生成了生活的主旋律,根本抽不出多少时间来教育子女,他们没有在子女的教育上投入太多的时间;失地补偿金和收入的分配上,首先主要用在生活方面,其次才会关心教育;部分获得较高征地补偿费的失地农民子女,现实经济状况较好,初中不毕业就弃学,自愿选择不就业,变得一味贪图享受,不思进取,成为潜在的社会不稳定因素,这批人群所引发的社会治安案件和刑事案件较为突出,偷盗、抢劫、吸毒等在这一年龄段人口中占的比例较高。
注: 本文为中共德宏州委党校校级课题基金资助项目
[关键词]少数民族失地农民问题长效机制
在我国加速向城市化、工业化、现代化迈进的历史过程之中,农村土地被大量征用,催生出一个急剧膨胀的社会群体--失地农民。当前解决好失地农民问题是实现党的十七届三中全会提出的"建立以工促农、以城带乡的长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局"的关键,是推进农村土地流转的基础,是实现社会和谐的保证。带着这些问题,德宏州委党校课题组对瑞丽市失地农民情况进行了调查,本文以解决少数民族失地农民问题为视觉,分析瑞丽市解决失地农民问题的有效做法。
一、瑞丽市失地农民概况
瑞丽市地处云南省西部、德宏州西南部,距州府芒市97公里,拥有2个国家级口岸,2个经国家批准的经济合作区,是西南沿边对外开放的国际商贸旅游城市,与缅甸交界的国境线长169.8公里,有大小渡口和通道36个,是中国对缅贸易的最大口岸,是通向东南亚、南亚的重要门户,是中国开通中缅陆水联营大通道及泛亚铁路西线的内陆港。全市总面积1020平方公里;有耕地面积18.81万亩,其中,水田10.13万亩,旱地7.76万亩,全市森林面积48103.9公顷,森林覆盖率达58.7%。全市辖3镇(勐卯镇、畹町镇、弄岛镇)、3乡(户育乡、勐秀乡、姐相乡),29个村民委员会,11个社区。2008年末总人口16.83万人(少数民族人口58%),其中城市人口8.24万人,城镇化率48.9%。国内生产总值(GDP)22.48亿元,人均生产总值1.34万元(排全州县市第一),农民人均纯收入3372元(全州县市排第一),城镇居民人均可支配收入12288元(全州县市排第一)。
据对瑞丽市勐卯镇的统计,从1987年因城市发展建设需要开始征地,至2009年6月已征用土地1.56万亩,涉及勐卯镇的7个村民委员会,42个村民小组,其中统征土地村组22个,共涉及农户2489户9412人,征用土地1.33万亩。共有预留地2043.89亩,其中已开发702.7亩。据统计勐卯镇占整个瑞丽市失地农民被征土地的96.65%,本研究报告在下面的分析中就以勐卯镇的数据资料为样本。
勐卯镇是瑞丽市政府所在地,与缅甸接壤的国境线长25.16公里,国土总面积235.9平方公里;有森林面积11221.1公顷,森林覆盖率50.48%;有耕地面积42363.12亩,其中水田41493.12亩,旱地10870亩。 勐卯镇下辖勐卯、姐岗、姐东、姐勒、芒令、勐力、团结7个村委会、69个村民小组和麓川、友谊、目脑、瑞丰、兴安、勐龙沙、卯相7个居委会,80个居民小组。2008年全镇有总户数19322户,总人口74561人,其中常住人口55371人,流动人口19190人;城镇人口45928人,城镇化率61.6%;农村人口28633人,占38.4%。主要民族以傣族、汉族、景颇族、德昂族为主是一个典型的多民族聚居镇(见表—1)。
据对德宏州主要的失地农民区域(县城所在镇)的调查统计,2008年末全州五个五县市共有失地农民2.3万人,占全州总人口的1.9%(全国大约是3%)。在城镇化速度较快的瑞丽市,失地农民占全市总人口的比重高达9.1%。勐卯镇涉及征地的村民小组42个(占全镇69个村民小组的60.9%),共征用土地1.5万多亩;22个村民小组(占全镇69个村民小组的31.9%)2489户9412人完全失地,完全地失地农民占全镇总人口的12.7%,占全镇乡村人口数的34.3%,占全镇乡村少数民族人口的43.1%;四个主要失地农民村委会(团结、勐卯、姐岗、姐勒)少数民族人口比例达78.6%,涉及傣族、景颇族、德昂族等少数民族(见表—2)。
瑞丽市勐卯镇主要失地农民村乡村人口民族结构统计表
二、瑞丽市失地农民生活状况分析
(一)瑞丽市失地农民主要生活来源
从对瑞丽市勐卯镇的调查情况看,农民土地被征后,生活成本提高,失地农民失去了稳定的生活来源,就业困难,大部分成为"种田无地、就业无岗、低保无份的""三无"人员。调查显示,失地农民目前谋生的手段主要来源于以下几个途径:
1.依靠有限的房屋和土地出租。如团结村委会的上弄安村民小组,87户,354人,失地前共有土地总面积780亩,历年被征地面积710亩(分别于1992、1998、2002年被征)。几乎每户都有房屋或土地出租,调查组走访的一户调查户(5口人),有出租房36间,每间每月180元(2009年价),年收入达77760元,是该村民小组收入最多的失地农民户。新民、姐岗、上弄安和新光四个村民小组,充分利用居住在城区的优势,建盖仓库和出租房出租,集体收入可观,集体经济实力增强,失地农民收入增加。例如团结村委会上弄安村民小组,2008年出租土地(66.2亩)收入21.14万元,出租房屋收入55.40万元,两项合计收入76.54万元。经全组村民讨论决定,集体提留后按1983年土地承包时有承包田的人口数(共279人)占70%,人均分配1500元;按2008年总人口数(352人)分配占30%,人均分配500元,共分配失地农民59.45万元。
2.开发集体的预留土地发展集体经济。如东一村民小组利用集体预留地,采用股份制運作方式,由村民小组集体控股51%,个体户控股49%的股份合作制形式,组建了瑞丽市东一大牲畜交易屠宰有限责任公司。整个项目总资2300万元,分三期逐步推进,一期工程于2005年7月完成60%,当年建设当年投产,总产值达300万元,利润30万元,上缴税金9.3万元,解决了50余名失地农民的就业问题。该项目全部建成后,可创造年3000万元销售收入,可大幅增加失地农民收入,并且解决650名以上失地农民就业岗位,上缴国家税金160万元。东一村民小组还开发了瑞丽市综合农贸市场。东二村民小组投资400万元建东二旅社,弄恩村民小组建成弄恩家俬城,新光村民小组建成新光建材市场,这些村办企业的发展,壮大了村集体经济实力,预留地经济成为失地农民重要的经济来源。
3.发展食品加工、交通运输、餐饮服务、批发零售等。如姐东村委会的蔬菜批发,勐卯村委会的餐饮服务,姐勒村委会和团结村委会的货物运输等形成"一村一品",成为失地农民就业的主要渠道和重要的经济收入来源。勐卯村委会东一村民小组大部分失地农民户都搞餐饮服务,每户的年纯收入在6000元-15000元不等。
(二)失地给失地农民生活带来的主要影响
1.失去了稳定的生活来源
土地征用前农民种田收益每亩耕地纯收入800-1200元左右,且收入比较稳定,农民生活有了稳定的来源。且日常食用的蔬菜等基本不用购买,对农民来说有了最低生活保障。土地征用后,农民丧失了土地收益这种最稳定的经济来源,对他们的生活形成了较大冲击,尤其是对过去以种植业为主的失地农民冲击更大,失去土地后这部分人口成了失地农民中的弱势人群,他们没有一技之长,无论是就业还是自营,其参与市场竞争的能力都比较低。据瑞丽市勐卯镇统计,农民失去土地后,从生活现状看,大体可分为三种类型:一是经济收入比较高,生活水平有大幅度提高。这部分农民约占失地农民的15%左右,主要是居住在城市内的"城中村"农民和居住在城郊、市场观念较强、有一定经营能力的失地农民,如团结村委会的上弄安、 等母、东一、东二、等母、姐岗等。二是经济收入比较稳定,没有因失地影响基本生活。这部分农民约占失地农民的20%左右。他们的生活来源主要靠做一些小本生意,开办小作坊、餐饮店、小门店等,收入较为稳定。三是失地后生活比较困难的失地农民群体。这部分农民约占失地农民的65%左右,他们的经济收入不稳定,混过一年是一年,失去土地后生活比较困难。他们没有一定的创收技能,有的还失去了劳动能力,征地补偿金被坐吃山空后,极有可能返贫。如芒沙、弄恩、畔崩、新平、贺肥等村民小组。这些失地农民,因刚刚变为失地农民(其土地2006年被统征),无思想、技能和心理上的准备,失地后无所适从,不会或者找不到事做,对生活处于一种焦虑和无能为力的状态。
2.生活成本提高,商品性消费比重增加。以往农民是依仗土地这一基本生产资料,自己生产自己消费,生存方式是自给自足,失地后的所有生活开支都是货币化的,都要花钱到市场上去买,无形当中增加了生活成本,而且市场经济条件下,这种生活成本受市场物价波动影响较大。虽然征地时,政府给予一定生活补偿金,但这种补偿由于数量有限且享受补偿的时间较短,只能保障近期的一部分生活供给。据对勐卯镇团结村委会上弄安村民小组的调查,失地后与失地前相比,生活消费中货币支出与失地前相比增加了大约3倍,现在每天的生活消费每人每天在10元以上。生活消费支出增加的原因主要是:①土地被征前,农民家庭食品消费如粮、菜主要依靠自产自食,现在基本上靠从市场购入,食品支出的增加导致了生活消费支出的增长;②生活融入城市后,电、火、有线电视等费用大幅度提高,生活的成本比较高;③城市生活方式的影响。生活消费支出的增长也有部分原因是那些从事二、三产业和外出务工的农民收入的增长引发的生活消费习惯的城市化带动了生活消费支出的增长。
三、瑞丽市解决失地农民问题的长效机制分析
1.健全工作机构,加强领导
为做好失地农民工作,切实解决好失地农民问题,从征地到征地后的善后工作,历届市委、市政府领导都高度重视。2008年12月24日州委常委、瑞丽市委书记杨跃国参加市政府召开的关于勐卯镇十一个村寨主要道路建设及失地农民生活补助费的专题会议; 2009年6月10日率领市四套班子领导对失地农民村组预留地开发情况到勐卯镇进行专题调研,市长刀晓瑞也就失地农民生活现状到勐卯镇进行调研,解决失地农民村组面临的生活困难,并多次主持召开解决失地农民问题的专题性会议。市委、市政府成立了由市长挂帅,分管副市长参加,由相关部门组成的失地农民工作领导小组,统筹协调失地农民工作。勐卯镇成立了由镇党委书记任组长,镇长任副组长,其他班成员、各科室主要负责人及相关村委会书记、主任为成员的征地领导小组。
2.加强宣和疏导,解决失地农民心理障碍
针对失地农民心理的忧虑和心理失衡,以及生产生活中的实际问题,市委市政府及失地农民最集中的勐卯镇党委、政府,以科学发展为指导,坚持以人为本,对失地农民反映的各种问题和诉求不回避、不压制,而是通过宣传教育和心理疏导,把解决实际困难与做好深入细致的思想工作,针对失地农民的顾虑和期盼,从宣传教育入手,把失地农民思想工作做深做透。首先,向失地农民宣讲加快城市建设、促进瑞丽经济发展与征地的关系,使失地农民充分认识到开发建设的重要性和必要性,认识到招商引资、开发建设给瑞丽市带来的经济快速发展和社会事业的全面推进,使失地农民对政府征地有一个正确的清楚的认识。第二是坚持以人为本,从本着为失地农民解决困难这个角度入手,从维护失地农民利益出发,市级各职能部门相互配合,加强协调,形成合力,共同做好失地农民工作。第三是发挥乡镇民族干部心理和语言上的特殊作用。失地农民乡镇动员所有民族干部跑村寨、蹲田坝、上山头,与群众促膝谈心,苦口婆心讲解征地政策,并就现实经济状况与将来进行比较,结合原先被征地村组壮大经济,使失地农民实际生活水平提高的一些看得见、摸得着的典型实例进行宣传和心理疏导。并动员基层民族干部发挥语言相通的优势,利用工作之余经常深入到失地农民家中,利用本民族语言加以交流和沟通。
3.加强制度建设,适时出台征地和解决失地农民问题的有关政策和规定
2005年4月瑞丽市人民政府根据瑞丽市建设用地供求矛盾日益突出的状况,为妥善解决好被征地农民的生产生活与城市发展之间的矛盾,依法合理补偿,既保护被征地农民的合法权利,又保证项目用地的正常需要,根据《中华人民共和国土地管理法》和《云南省土地管理条例》的相关规定,出台了《瑞丽市人民政府关于贯彻执行瑞丽市征用土地补偿费标的决定》(瑞政发[2005]207号),就征地费用的构成、标准及相关要求作出了明确规定。
2007年5月针对失地农民数量越来越多,建设用地规模不断扩大,失地农民问题越来越突出的实际,市委、市政府责成市委政策研究室牵头,组成了由市人大农环工委、勐卯镇政府、市农业局、市人事劳动和社会保障局、市发展和改革局、市国土资源管理局、市经济局、市建设局和市民政局9个相关部门参加的调研组,对瑞丽市失地农民情况进行了调研。在这次调研的基础上,瑞丽市人民政府制定了《瑞丽市解决失地农民有关问题的规定》(瑞丽市人民政府公告<第5号>),该规定就征地实行货币安置与留地安置相结合的原则,失地农民村组壮大集体经济规模,解决失地农民增加经济收入,提高生活水平,失地农民的就业培训和发展教育、失地农民再就业,建立健全失地农民保障机制,推进城市规划区失地农民村组基础设施建设等提出了18条具体措施和规定,使瑞丽市解决失地农民问题有了较为系统全面操作性强的政策规定。
4.采取切实有效措施帮助失地农民开发预留地,壮大集体经济实力,增加失地农民收入
瑞丽市在失地农民安置方式上实行了预留地制度,市人民政府瑞政发[2005]207号文件《瑞丽市人民政府关于贯彻执行瑞丽市征用土地补偿费标准的决定》规定,征用城市规划区内的经营性用地(市政设施用地除外),集体以征用土地的数量为基数,预留20%的集体土地作为集体自留发展建设用地,并由政府出资完善农地转用手续。市委市政府明确定,预留地的开发模式可以是土地租赁开发、土地入股开发、群众集资或集体资金投资开发、转让部分土地开发。在预留地的开发过程中,市委市政府及失地村组所在乡镇党委政府充分发挥职能,提供相关服务,制定优惠政策,加大招商引资力度。《瑞丽市解决失地农民有关问题的规定》规定:农村集体资金或群众集资开发建设预留土地,由村民小组自行经营的项目,自投产之日起,三年内各种税费收入地方所得部分实行先征后返。瑞丽市勐卯镇人民政府、瑞丽市建设局、瑞丽市国土资源局对允岗村民小组土地协商征用,就允岗村民小组提出的几项问题形成的决定中提出"村民集体研究决定在集体预留土地上自行开发的大宗项目,由政府把关项目可行性并符合国家的产业政策,在银行考察同意贷款的前提下,政府对项目贷款给予贴息三年"。
在预留地的开发和壮大集体经济规模上已取得非常好的效果。比较典型的有:东一村民小组的股份合作制运作方式,由东一村民小组控股51%,个体户控股49%成立瑞丽市东一大牲畜交易屠宰有限责任公司,整个项目投资2300万元,分期逐步推进,第一期已于2005年建成,当年建设当年投产,实现总产值300余万元,利润30万元,上交税金9.3万元,解决了50余名失地农民的就业问题。该项目市财政反哺资金150万元,全部完成建成后,年销售收入可达3000万元,年上缴国家税金可达160万元,解决650名以上失地农民就业岗位。典型开发项目还有等母村民小组自行筹资400多万元建盖宾馆(已竣工并对外招租)、弄恩村民小组自筹1400多万元建盖商住楼(已开工建设)、芒沙村民小组出租154亩预留地,平均每亩8300元/年,年收益达128万元。
5.引导失地农民发展城郊型农业,增加失地农民收入。
勐卯镇政府充分利用区位优势,引导失地农民大力发展城郊型农业,一是培育蔬菜产业。勐卯镇以大马万亩无公害蔬菜基地建设为契机,加快发展速度,发挥辐射作用,扩大发展规模,引进多品种蔬菜,为瑞丽城乡市场源源不断提供时鲜蔬菜;二是鼓励和引导失地农民发展畜牧业。勐卯镇失地农民以东一大牲畜屠宰厂为龙头企業,引导失地农民做强生猪、肉牛产业,扩大养殖规模,不断改良品种,目前已建成以勐卯村、姐岗村、姐勒村、芒令村为重点的生猪、肉牛养殖带;三是为使城郊型农业形成产业化、规模化经营,积极探索农村土地流转。勐卯镇按照"依法、自愿、有偿"的原则,积极探索多种形式的土地流转机制,不断完善相关制度,推动农村土地的集约化、规模化经营,实现城郊型农业的规模化、产业化经营。
6.引导和鼓励失地农民充分利用区位和自身的优势自谋职业,走多种经营的路子。
勐卯镇根据各失地农民村组所处的区位优势和自身的特点,引导失地农民发展房屋出租、食品加工、交通运输、餐饮服务、批发零售、中介组织等多种经营,走自谋职业的路子,姐岗村的房屋出租、姐东村的蔬菜批发、勐卯村的饮食服务、姐勒村和团结村的货物运输等已形成"一村一品"发展模式。
7.注重失地农民村组基础设施公共产品的投入。
市政府将城市规划区农村建设纳入城市建设规划,以城市化进程同步推进农村供排水、有线电视网、道路等基础工业设施建设。城市规划区农村基础设施建设实行统一规划、分步实施、量入为出的原则,不断改善失地农民村组生活条件和居住环境,实现让农民"走平坦路、喝干净水、用卫生厕、住整洁房"的目标。市政府按照"行政主导、农民自建"的模式,各村先主线,后支线,交通与自然和谐统一的原则,投资2264.5万元分批建设了芒沙、双卯、弄喊一、上弄安、等母、弄恩、屯洪、贺闷、贺肥、允岗、新平、弄喊二、金坎14个失地村组长21194未的道路硬化工程。同时加快失地农民村文化、卫生、体育等公益设施建设。
8.强化对失地农民的技能培训,引导失地农民输出劳务。
失地农民文化程度低、技能素质差是实现就业和再就业的一道坎。为此,勐卯镇通过多种形式,大力实施农民科技培训工程和绿色证书工程,按需分类培训,使每个失地农民户掌握1-2门实用技术;扩大农村劳动力转移培训"阳光工程"的规模,增强失地农民转产、转岗就业的能力。2006-2008年的三年间,勐卯镇共举办各类技能培训班50期,培训8000多人次。同时建立健全劳动信息服务网络,及时了解、掌握劳动力供求动态,有组织地扩大劳务输出。
9.重视建立和完善失地农民社会保障机制。
一是建立失地农民生活补助制度。政府对完全失地农民存在给予3年的生活补助,每人每月补助30元,勐卯镇共有9412人享受,年发放3388320元;二是逐步建立失地农民贫困户生活保障和扶贫帮困机制。《瑞丽市解决失地农民有关问题的规定》规定:建立失地农民专项资金。专项资金的来源:①从土地出让纯收益金地方留用资金中提取8%;②被征用于经营性项目的用地按2万元/亩的标准在征地成本中增加社会保障费用,由国土资源局代收后上交市财政,建立资金专户统一管理。专项资金的使用范围为:①失地农民再就业培训;②资助失地农民子女上学;③支持城市规划区农村发展产业,目前正在探索具体的措施。④资助失地农民养老保险、新型农村合作医疗和解决最低生活保障。对失地农民人均收入低于贫困线的,逐步享受最低生活保障政策。2008年勐卯镇失地村组中共有427户3438人享受城市居民最低生活保障,每月发放75935元,年发放911220元。
四、结束语
综上所述,瑞丽市积极探索解决失地农民问题的长效机制,着力保障失地农民利益,初步走出一条“妥善解决失地问题,统筹城乡协调发展”的路子。在调查中课题组也注意到,目前尚有一些失地农民问题需要给予高度关注,在实践中加以解决。一是预留地开发程度低,预留地对失地农民的作用未能充分显现。勐卯镇22个土地被统征村民小组共有预留地2043.89亩,其中已开发的仅702.7亩,仅占预留地面积的34.36%。二是政府承诺给失地农民提供的一些附加服务兑现未到位,政府信誉被打折扣。政府与村民小组签订征用土地出让协议时,承诺招用部分合同制工人、解决饮水、道路建设、安装村庄公共道路路灯等,至今未落实兑现。三是就业优惠政策缺失,失地农民素质低,就业十分困难。在目前就业普遍困难的情况下,失地农民由于自身素质等方面的原因就业更难。据瑞丽市2007年9个部门联合进行的一次失地农民调查资料提供的数据,13个失地村民小组中16-60岁人口就业者率7.8%。四是失地农民老年人的赡养存在危機。耕地是维系子女的纽带,失地后,家庭中子女对老人的赡养关系发生着微眇的变化,一些60岁以上的老人表现出了对老年生活的忧虑,他(她)们的共同感言是:"儿孙不听我们说的了"。五是失地农民心态的变化,影响社会的和谐。失地农民目前面临着两难的困境:一方面土地征用后,已无土地耕种,已不是真正意义上的农民。在城市化进程中,他们又很难被城市接纳,成不了完整意义的市民;另一方面,看到自己被征的土地成倍甚至几十倍上涨的市场价格表现出巨大的心理失衡,由此而产生的不公平心理,极易导致不稳定现象的产生。六是与城市比较,少数民族失地农民面临下一代教育的危机。失地农民在地域上已与城市居民融入一体,但在对子女的教育上存在很大差距。失地农民失地后谋生成了生活的主旋律,根本抽不出多少时间来教育子女,他们没有在子女的教育上投入太多的时间;失地补偿金和收入的分配上,首先主要用在生活方面,其次才会关心教育;部分获得较高征地补偿费的失地农民子女,现实经济状况较好,初中不毕业就弃学,自愿选择不就业,变得一味贪图享受,不思进取,成为潜在的社会不稳定因素,这批人群所引发的社会治安案件和刑事案件较为突出,偷盗、抢劫、吸毒等在这一年龄段人口中占的比例较高。
注: 本文为中共德宏州委党校校级课题基金资助项目