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摘 要 随着社会主义市场经济的发展和政治经济体制改革的不断深入,我国已初步建立了以《会计法》为主体的较为完善的会计法规体系。这对于规范会计行为,保证会计信息的真实、完整,强化经济管理,维护社会主义市场经济秩序,发挥了极其重要的作用。但在实施过程中还存在着一些问题,需要采取一系列的措施加以完善。本文对此进行了浅要谈论。
关键词 会计法规 体系 问题
中图分类号:F275文献标识码:A
一、我国现行会计法规体系存在的问题
从整体上看,会计工作的各个层次、各个方面在我国的会计法规体系中都有涉及。在会计核算方面,已形成“《会计法》→会计准则和企业会计制度→分行业会计制度”的﹁整套会计法规体系;在会计监督方面也形成了以《会计法》、《审计法》和《注册会计师法》为统帅,包括各种行政法规在内的共同指导会计监督和审计执业的法规体系;在会计基础工作、会计人员管理等方面也有不少的规章制度,如《会计基础工作规范》、《会计人员从业资格管理办法》和《会计人员继续教育暂行规定》等。我国的会计法规体系既体现了中国特色,又借鉴了国际惯例。尽管我国的会计法规建设在各方面取得了重大的成果,但也存在一些问题,仍需不斷完善。
1、《企业会计准则》(基本准则)中的一些内容已经不能够适应形势发展的需要;具体会计准则绝大部分只适用于上市公司,也远远不能够满足规范会计行为、提高会计信息质量的要求。
2、会计法规的质量不高,部分法规的内容滞后。主要表现为:第一,某些会计法规的内容陈旧过时,已不适应转变政府职能和转换企业经营机制的要求以及经济全球化的挑战,但清理废止或修订工作没有跟上。第二,某些会计法规制定时就缺乏充分的调研论证,没有很好地考虑我国的实际情况,导致其相关规定不合理、不科学,实施过程中暴露出很多问题。正因为如此,一些“补充规定”、“问题解答”、“补充办法”之类的文件不断出现,严重影响会计法规的效能发挥。第三,某些会计法规规定的过于笼统,伸缩性大,有漏洞和空子可钻,有的法规对权利义务的规定较细,但对违法者要承担的法律责任则一带而过。第四,某些会计法规的内容不够完整,一些成熟的会计理论和实证研究的成果和工作经验没有很好地总结出来,成为会计法规的内容。到目前为止,找不到会计学会、总会计师协会等会计民间组织的相关法律规定。会计委派制已在会计实际工作中实施多年,但其法律依据问题至今没有得到解决。
3、从预算会计体系上看,虽然在1997年已发布了《事业单位会计准则(试行)》(处于基本准则的地位),但政府会计准则尚未制定。因此,从完善会计准则体系角度看,客观上要求加紧制定行政单位会计准则、总预算会计准则、事业单位的具体会计准则,同时更有必要建立一个财务会计概念框架来指导预算会计准则的制定。
4、从我国会计法规的规范程序上看,政出多门的现象仍然存在。如企业会计准则和企业会计制度并行,财政部与证监会都出台法规对上市公司的会计行为进行规范等。
5、会计法律与其他相关法律存在协调问题。主要表现在:第一,会计法规与其他法规中的有关条款存在不衔接,甚至相互冲突的现象。如《会计法》第43条规定:“伪造、变造会计凭证、会计账簿,编制虚假财务会计报告,……对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处三千元以上五万元以下的罚款。”《公司法》第212条规定:“公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上十万元以下的罚款。”而《证券法》第177条规定:“经核准上市交易的证券,其发行人未按照有关规定披露信息,或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者有重大遗漏的,……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以三万元以上三十万元以下的罚款。”这三部法颁布(修订)的时间很接近,但规定的罚款金额却各不相同,真令人费解。第二,一些新立会计法规与已颁布的会计法规之间不协调。如《企业财务报告条例》、《企业会计制度》对会计要素的定义与《企业会计准则》不相同。第三,不同层次的会计法规之间的有关规定相互重复、抵触。如《会计法》、《企业财务报告条例》、《会计基础工作规范》都对记账本位币、会计记录的文字等作了相同的规定。又如《湖南省实施<会计法>办法》第26条规定:违反会计法和国家统一会计制度的规定设账的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二千元以上三万元以下的罚款。而《会计法》第42条则规定:不依法设置会计账簿和私设会计账簿的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二千元以上二万元以下的罚款,两者对罚款金额的规定不完全相同。第四,同一层次甚至是同一会计法规的有关内容也不统一,甚至相互矛盾,诸如具体准则之间、会计制度内部、具体准则与会计制度之间等都或多或少地存在一些自相矛盾之处。如中国证监会发布的《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则》与财政部对上市公司的信息披露要求就有诸多不协调的地方。
二、完善会计法规体系的对策建议
建立适应我国市场经济条件的会计法规体系应该从以下方面着手:一是要完善我国现行法律对会计违法行为处罚的规定。诸如改变重视行政及刑事责任的法律处罚、轻视民事责任的法律处罚的现象,完善对虚假会计信息具体认定的法律规定,对虚假会计信息行为是因故意还是过失造成做出具体的处理规定等,特别是对民事责任承担以及会计法律责任分担问题要做出详细规定。二是要正视和处理好我国现行的会计法规体系所面临的问题。如司法部门应完善对会计违法行为执法的具体司法解释,财政部门应尽快制定《会计法》实施细则和对违法会计行为的处理办法,要处理好《企业会计制度》在会计法规体系中的地位,在制定会计业务处理规范方面要加强与税法规定的协调。同时,要注意解决好会计改革的科学性与现实性问题。
完善我国会计法规体系,应该着重考虑以下几个方面的问题:
1、在确立我国的会计立法模式要综合考虑与企业相关的各利益集团的需求。在制定会计法规时。要综合考虑《公司法》、《证券法》、《民法》和税法等法律要求,并与这些法律协调一致,更好地满足各利益集团的要求。
2、要坚持《会计法》在我国会计法规体系中的母法地位。制定单独的《会计法》并将其置于整个会计法规体系的母法地位,有利于综合考虑各利益集团的要求。从我国修订的《会计法》来看,其立法宗旨就是规范会计行为、保证会计信息质量。高质量的会计信息表现为真实、可靠、相关和及时,因此,按照这一宗旨所建立的会计法规体系,一定能够很好地满足投资者、债权人、企业和政府等利益集团的信息需求。当然,从发展的角度看,制定会计信息披露方面的法规还要从满足国际投资者等的需要来考虑。
3、要加快立法步伐,尽快建立并实施一套完善的会计准则体系,改变会计准则与会计制度并行的局面。既要坚持我国社会主义市场经济发展的特殊要求,又要借鉴成功的国际会计惯例,使我国会计立法步入一个新的轨道。一是要抓紧对现有会计法规的清理工作,对不适应当前经济发展需要的有关法规,该废除的要及时废除,需要修订的要及时修订,并使这项工作经常化、制度化。二是要加快相关会计法规的实施细则或具体办法的制定。如加快具体会计准则和内部会计控制规范的制定等。三是要在近期内尽快制定颁布当前急需的一些重要会计法规,如会计人员职业道德规范。
4、在會计监督方面,应当在完善民间审计准则的同时,着手内部审计和政府审计准则的制定。从目前我国会计监督方面的法规体系来看,有关民间审计方面的法规体系相对完善,已形成了以《注册会计师法》为统帅,包括独立审计准则、《注册会计师职业道德基本准则》、《注册会计师质量控制基本准则》和《注册会计师职业后续教育基本准则》在内的法规体系。相比之下,内部审计和政府审计准则的制定就比较滞后,有关部门应该加紧制定,使之尽快形成体系。
5、要加快地方会计法规建设。
一是要重视和加强地方会计法规基本理论问题的研究,如地方会计法规的调整对象、原则、结构形式及规范的重点等。二是要对现行的地方性会计法规进行清理,分别情况进行修订、补充或废止。三是要在调查研究的基础上加快地方会计法规的立法步伐,先行制定出本行政区域内会计工作中急需解决的重点问题的会计法规,为中央立法积累经验。四是要加强地方会计法规贯彻执行情况的监督检查,充分发挥地方会计法规在经济建设中的作用。
6、要切实维护会计法规的统一性。
一是要尽快出台国家统一的会计制度管理办法,具体明确各部门、各地区制定国家统一会计制度的补充规定或具体办法的条件、权限和管理程序,避免重复立法,交叉立法,确保会计法规的统一性、规范性和权威性。二是要成立会计法规咨询委员会,所有会计法规的出台都应报该委员会审查,以保证会计法规之间及会计法规与其他法规之间的协调统一。
7、要提高立法质量。
一是要改革现行会计准则由财政部负责制定的制定机制,保证会计准则制定机构的独立性和制定过程的透明公开,具体可借鉴国际会计准则委员会的经验,即广泛征求社会各界的意见,对外公开征求意见稿,召开听证会,听取各方面的反映,并及时反映修改征求意见稿的进展情况,在最后形成准则时,有详细的文件说明理事会成员对准则的意见,确保会计准则的质量。二是要进一步建立健全会计法规实施情况的报告制度,及时了解和掌握会计法规落实情况及存在的问题,并对一些重要会计法规的实施情况开展经常性的调查研究和检查,为进一步完善会计法规提供可靠的依据。三是要加强会计法规问题的理论研究和实证研究,并将成熟的研究成果及时纳入会计法规体系。四是要大胆借鉴、吸收国外市场经济的立法经验和成果,保证我国的会计法规与国际惯例的充分协调,以满足社会主义市场发展的需要。
(作者单位:湖北电力工程总包有限责任公司)
参考文献:
[1]张薇.两大法系比较下的中国会计法规体制问题.计划与市场.2002(7).
关键词 会计法规 体系 问题
中图分类号:F275文献标识码:A
一、我国现行会计法规体系存在的问题
从整体上看,会计工作的各个层次、各个方面在我国的会计法规体系中都有涉及。在会计核算方面,已形成“《会计法》→会计准则和企业会计制度→分行业会计制度”的﹁整套会计法规体系;在会计监督方面也形成了以《会计法》、《审计法》和《注册会计师法》为统帅,包括各种行政法规在内的共同指导会计监督和审计执业的法规体系;在会计基础工作、会计人员管理等方面也有不少的规章制度,如《会计基础工作规范》、《会计人员从业资格管理办法》和《会计人员继续教育暂行规定》等。我国的会计法规体系既体现了中国特色,又借鉴了国际惯例。尽管我国的会计法规建设在各方面取得了重大的成果,但也存在一些问题,仍需不斷完善。
1、《企业会计准则》(基本准则)中的一些内容已经不能够适应形势发展的需要;具体会计准则绝大部分只适用于上市公司,也远远不能够满足规范会计行为、提高会计信息质量的要求。
2、会计法规的质量不高,部分法规的内容滞后。主要表现为:第一,某些会计法规的内容陈旧过时,已不适应转变政府职能和转换企业经营机制的要求以及经济全球化的挑战,但清理废止或修订工作没有跟上。第二,某些会计法规制定时就缺乏充分的调研论证,没有很好地考虑我国的实际情况,导致其相关规定不合理、不科学,实施过程中暴露出很多问题。正因为如此,一些“补充规定”、“问题解答”、“补充办法”之类的文件不断出现,严重影响会计法规的效能发挥。第三,某些会计法规规定的过于笼统,伸缩性大,有漏洞和空子可钻,有的法规对权利义务的规定较细,但对违法者要承担的法律责任则一带而过。第四,某些会计法规的内容不够完整,一些成熟的会计理论和实证研究的成果和工作经验没有很好地总结出来,成为会计法规的内容。到目前为止,找不到会计学会、总会计师协会等会计民间组织的相关法律规定。会计委派制已在会计实际工作中实施多年,但其法律依据问题至今没有得到解决。
3、从预算会计体系上看,虽然在1997年已发布了《事业单位会计准则(试行)》(处于基本准则的地位),但政府会计准则尚未制定。因此,从完善会计准则体系角度看,客观上要求加紧制定行政单位会计准则、总预算会计准则、事业单位的具体会计准则,同时更有必要建立一个财务会计概念框架来指导预算会计准则的制定。
4、从我国会计法规的规范程序上看,政出多门的现象仍然存在。如企业会计准则和企业会计制度并行,财政部与证监会都出台法规对上市公司的会计行为进行规范等。
5、会计法律与其他相关法律存在协调问题。主要表现在:第一,会计法规与其他法规中的有关条款存在不衔接,甚至相互冲突的现象。如《会计法》第43条规定:“伪造、变造会计凭证、会计账簿,编制虚假财务会计报告,……对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处三千元以上五万元以下的罚款。”《公司法》第212条规定:“公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上十万元以下的罚款。”而《证券法》第177条规定:“经核准上市交易的证券,其发行人未按照有关规定披露信息,或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者有重大遗漏的,……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以三万元以上三十万元以下的罚款。”这三部法颁布(修订)的时间很接近,但规定的罚款金额却各不相同,真令人费解。第二,一些新立会计法规与已颁布的会计法规之间不协调。如《企业财务报告条例》、《企业会计制度》对会计要素的定义与《企业会计准则》不相同。第三,不同层次的会计法规之间的有关规定相互重复、抵触。如《会计法》、《企业财务报告条例》、《会计基础工作规范》都对记账本位币、会计记录的文字等作了相同的规定。又如《湖南省实施<会计法>办法》第26条规定:违反会计法和国家统一会计制度的规定设账的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二千元以上三万元以下的罚款。而《会计法》第42条则规定:不依法设置会计账簿和私设会计账簿的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二千元以上二万元以下的罚款,两者对罚款金额的规定不完全相同。第四,同一层次甚至是同一会计法规的有关内容也不统一,甚至相互矛盾,诸如具体准则之间、会计制度内部、具体准则与会计制度之间等都或多或少地存在一些自相矛盾之处。如中国证监会发布的《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则》与财政部对上市公司的信息披露要求就有诸多不协调的地方。
二、完善会计法规体系的对策建议
建立适应我国市场经济条件的会计法规体系应该从以下方面着手:一是要完善我国现行法律对会计违法行为处罚的规定。诸如改变重视行政及刑事责任的法律处罚、轻视民事责任的法律处罚的现象,完善对虚假会计信息具体认定的法律规定,对虚假会计信息行为是因故意还是过失造成做出具体的处理规定等,特别是对民事责任承担以及会计法律责任分担问题要做出详细规定。二是要正视和处理好我国现行的会计法规体系所面临的问题。如司法部门应完善对会计违法行为执法的具体司法解释,财政部门应尽快制定《会计法》实施细则和对违法会计行为的处理办法,要处理好《企业会计制度》在会计法规体系中的地位,在制定会计业务处理规范方面要加强与税法规定的协调。同时,要注意解决好会计改革的科学性与现实性问题。
完善我国会计法规体系,应该着重考虑以下几个方面的问题:
1、在确立我国的会计立法模式要综合考虑与企业相关的各利益集团的需求。在制定会计法规时。要综合考虑《公司法》、《证券法》、《民法》和税法等法律要求,并与这些法律协调一致,更好地满足各利益集团的要求。
2、要坚持《会计法》在我国会计法规体系中的母法地位。制定单独的《会计法》并将其置于整个会计法规体系的母法地位,有利于综合考虑各利益集团的要求。从我国修订的《会计法》来看,其立法宗旨就是规范会计行为、保证会计信息质量。高质量的会计信息表现为真实、可靠、相关和及时,因此,按照这一宗旨所建立的会计法规体系,一定能够很好地满足投资者、债权人、企业和政府等利益集团的信息需求。当然,从发展的角度看,制定会计信息披露方面的法规还要从满足国际投资者等的需要来考虑。
3、要加快立法步伐,尽快建立并实施一套完善的会计准则体系,改变会计准则与会计制度并行的局面。既要坚持我国社会主义市场经济发展的特殊要求,又要借鉴成功的国际会计惯例,使我国会计立法步入一个新的轨道。一是要抓紧对现有会计法规的清理工作,对不适应当前经济发展需要的有关法规,该废除的要及时废除,需要修订的要及时修订,并使这项工作经常化、制度化。二是要加快相关会计法规的实施细则或具体办法的制定。如加快具体会计准则和内部会计控制规范的制定等。三是要在近期内尽快制定颁布当前急需的一些重要会计法规,如会计人员职业道德规范。
4、在會计监督方面,应当在完善民间审计准则的同时,着手内部审计和政府审计准则的制定。从目前我国会计监督方面的法规体系来看,有关民间审计方面的法规体系相对完善,已形成了以《注册会计师法》为统帅,包括独立审计准则、《注册会计师职业道德基本准则》、《注册会计师质量控制基本准则》和《注册会计师职业后续教育基本准则》在内的法规体系。相比之下,内部审计和政府审计准则的制定就比较滞后,有关部门应该加紧制定,使之尽快形成体系。
5、要加快地方会计法规建设。
一是要重视和加强地方会计法规基本理论问题的研究,如地方会计法规的调整对象、原则、结构形式及规范的重点等。二是要对现行的地方性会计法规进行清理,分别情况进行修订、补充或废止。三是要在调查研究的基础上加快地方会计法规的立法步伐,先行制定出本行政区域内会计工作中急需解决的重点问题的会计法规,为中央立法积累经验。四是要加强地方会计法规贯彻执行情况的监督检查,充分发挥地方会计法规在经济建设中的作用。
6、要切实维护会计法规的统一性。
一是要尽快出台国家统一的会计制度管理办法,具体明确各部门、各地区制定国家统一会计制度的补充规定或具体办法的条件、权限和管理程序,避免重复立法,交叉立法,确保会计法规的统一性、规范性和权威性。二是要成立会计法规咨询委员会,所有会计法规的出台都应报该委员会审查,以保证会计法规之间及会计法规与其他法规之间的协调统一。
7、要提高立法质量。
一是要改革现行会计准则由财政部负责制定的制定机制,保证会计准则制定机构的独立性和制定过程的透明公开,具体可借鉴国际会计准则委员会的经验,即广泛征求社会各界的意见,对外公开征求意见稿,召开听证会,听取各方面的反映,并及时反映修改征求意见稿的进展情况,在最后形成准则时,有详细的文件说明理事会成员对准则的意见,确保会计准则的质量。二是要进一步建立健全会计法规实施情况的报告制度,及时了解和掌握会计法规落实情况及存在的问题,并对一些重要会计法规的实施情况开展经常性的调查研究和检查,为进一步完善会计法规提供可靠的依据。三是要加强会计法规问题的理论研究和实证研究,并将成熟的研究成果及时纳入会计法规体系。四是要大胆借鉴、吸收国外市场经济的立法经验和成果,保证我国的会计法规与国际惯例的充分协调,以满足社会主义市场发展的需要。
(作者单位:湖北电力工程总包有限责任公司)
参考文献:
[1]张薇.两大法系比较下的中国会计法规体制问题.计划与市场.2002(7).