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政府规制是现代政府管理市场经济的主要职能之一，兴起于20世纪70年代，其基本含义是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体以及活动进行规范、约束和限制，最大限度地发挥并保障市场机制的良性效能，通过优化资源配置，促进社会经济效率最优化和福利最大化，实现国民经济的和谐发展。政府规制包括市场准入规制、价格规制、质量规制和环境保护规制等。
政府规制和宏观调控同为政府经济职能的组成部分，但我国学界尚未准确把握政府规制与宏观调控的关系。政府规制和宏观调控既有联系，又有区别。其联系在于两者同为政府对市场的介入，目的都是为了弥补市场经济运行过程中出现的缺陷。不同的是，政府规制是一种直接的行政性手段，往往以政府限价、经济立法等方式干预市场活动；而宏观调控则是一种间接的经济性手段，通过财政、货币等政策调控宏观经济总量。两者各自作用的范围和层面也不同，政府规制作用于某一产业、某一行业或某一市场活动等较具个性特征的企业和组织，而宏观调控调节社会总供给和总需求，作用于整个国民经济。
一、当前我国政府规制市场存在的主要问题
我国目前正处于经济体制转轨时期，伴随着经济体制的改革，由计划经济发展起来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了很大的改观，但依然存在着许多问题。
（一）政府规制执法出现脱节的倾向
地方各级政府及其所属机构是政府规制执法的基层组织。由于与不同功能区相适应的差别财税体制尚未形成，目前地方各级政府，特别是中西部地区县乡政府，财权和事权不相匹配，支出负担与收入不对称，致使其在行政目标、政绩评价、行为趋向上与中央政府不完全一致。为缓解支出压力，部分地方政府消极对待政府规制政策，放松执法，超越现实条件搞投资、上项目，如在当前节能减排任务繁重的情况下，部分地区高耗能、高污染产业的扩张趋势依然存在。一方面，地方政府通过“上有对策、下有对策”的方式使自己在区域竞争中受益；另一方面，极力使中央政府在投资和政策上向本地区倾斜，曲解、变通甚至阻隔中央有关政策的实施。此外，地方行政执法部门还存在人员少，设备老旧，执法人员员业务素质不高等问题。以上因素，造成政府规制政策执法脱节，也是当前政府规制 时常发生缺位现象的主要原因。
（二）政府规制观念模糊
改革开放以来，政府规制等微观干预手段常常被用来解决宏观经济问题，而财税、金融等宏观调控措施常常用来调节某一产业或某一行业。由于政府规制和宏观调控在对象、方法和作用上差异很大，二者相互混淆，不但成本高昂，效果也不明显。如近年来为遏制电解铝等高耗能产业盲目发展，政府多次出台财税政策对其进行调控，取消了出口退税、增加了15％的出口关税。出口成本增长，致使国内铝价低于国际价格10％左右。而电解铝是重要的功能材料，涉及38个工业门类，受铝价低廉影响，下游行业加速发展，出口大幅增加，几年内铝消费增长了50％以上。同时由于限制电解铝工业盲目发展的政府规制执法脱节，受需求拉动，国内电解铝生产能力和产量也随之大幅增长，以电解铝等高耗能产品为中心的产业链出现了超常发展，占国民经济的比重越来越大，调控效果适得其反。
(三) 规制法规建设滞后
就我国规制法规建设的情况来看，还滞后于市场经济发展的需要，其主要表现在以下三个方面：
第一，规制法规零散，不成系统。我国具有立法权的机关上有全国人民代表大会及其常务委员会，下至省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和各级政府机关，呈现多层次和多元化特征。这可以保证立法工作的灵活性与统一性。然而，这对于及时将改革发展各阶段上的成熟经验和成功措施具体化、条文化和规范化，及时上升到统一的具有全国效力的法律和法规工作又是不利的，给执法和司法工作带来了很大不便。
第二，法律规范的空白点较多。作为上层建筑，法律要及时反映经济现实，当经济基础变革较快时，法律也应及时调整。对于转型时期的中国而言，法律调整相对缓慢，表现出了很大的“惰性”，法律规范空白点多。比如，为了消除市场上的信息不对称状况，美国1996年颁布了《信息自由法》，而我国到目前为止尚无统一的立法，公民的知情权也就无法保证，利益也就经常受到损害。
第三，行政性规制文件大量存在。《行政许可法》颁布和实施以来，在规范行政管理机关政务活动方面起到了积极的作用。但受传统的行政管理模式的影响，目前在实施政府规制管理中，仍然有大量未经有关立法部门授权的行政文件存在，仍然有未经有关立法部门授权的行政文件出台。相对法规而言，行政性规制文件存在程序不透明、缺乏公众参与、技术有失严密等问题，具有部门利益倾向，而且容易产生寻租环境，孳生腐败。
(四) 政府规制体系不健全
政府规制过程有三个相互独立的主体, 即决定对某产业进行规制的立法机构、具体实施规制的行政执行机构以及被规制对象。为最大限度地保证立法机构的公正立法和规制机构的独立行政，前两者与后者之间应不存在任何意义上的财产关系或利益牵连。长期以来, 我国对自然垄断性质突出的基础设施产业基本上实行政府垄断经营的管理体制, 电力、通信、铁路运输、煤气和自来水等基础设施产业的主要业务是由中央政府或地方政府所属企业独家垄断经营, 政府既是政策的制定者和监督者, 又是具体业务的实际经营者。虽然政府有关部门对自然垄断行业的准入、价格、投资等都实行了严格的规制政策，但作为规制者的政府主管部门与企业之间, 政企不分的现象大量存在, 难以摆脱部门偏好, 很容易形成政企同盟，造成资源配置的扭曲，带来了企业内部的低效率。同时, 各省市所辖的规制机构,在规制中往往要听从本地政府主要领导的指令, 要顾及本地的经济发展和政府的形象。受局部利益驱使，规制机构就很难站从全局的立场上严格进行执法活动。
到目前为止，我国设有工商总局、环保总局、质检总局、安检总局、食品药品监督局、发展改革委（物价）专事规制职能机构，在规范、约束和限制微观经济主体行为时，由上述行政管理机关按照各自的管理职能共同执法。由不同政府部门共同规制同一产业，必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一，重复执法，以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题，并为寻租活动提供更多的机会。
二、对加强我国政府规制市场能力的建议
针对以上的矛盾和问题，借鉴西方国家政府规制的经验教训，结合我国市场经济建设的实际情况，对加强我国政府规制能力建设提出如下建议：
（一）加强规制执法是当前政府规制工作的重中之重
加强地方各级政府及其所属机构规制执法能力建设，要按照《“十一五”规划》的要求，合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的权责，结合当前节能减排工作，将社会性政府规制执行情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价的重要内容，建立起地方政府规制执法工作的责任制和问责制，层层抓落实，形成强有力的工作格局。结合财政体制改革，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，逐步推行基本公共财政均等化，缓解中西部地区政府特别是部分县乡政府财权和事权间的矛盾，调动其行政执法的主动性和积极性。充实规制执法力量，根据其专业性强的特点，加大对现有执法人员的业务知识培训，更新执法设备，提高规制执法的准确性和时效性。政府规制许多内容与群众生活休戚相关，增加政府规制执法的透明度，将整个规制执法过程置于社会舆论的有效监督之下，针对执行中可能出现的各种问题，建立监督反馈机制，做到程序透明，执行到位。
（二）健全政府规制的法律法规体系
面对经济全球化和产业转移的新形势，我国政府规制体系必须吸收发达国家在政府规制法律制度方面的经验，在现有的《行政许可法》等法律法规的基础上，进一步建立和健全政府规制的法律框架，作为政府规制的基本准则。继续开放立法程序，通过听证制度，吸纳各种利益群体共同参与到法律法规的制定中，尽可能反映社会公共利益。全面清理现有法规中不合时宜的条款，及时修订完善，使之符合现实发展的需要。抓紧制定一些现实急需的专门法，将一些成功的经验与做法条文化、制度化，将实践成功的部门规章法律化。最后，还要对地方或部门进行适当的限制，防止其借立法之名，实施地方或部门保护。
(三)提高政府部门的市场规制能力
当前要结合政府职能转变，提高政府部门的市场规制能力，为国民经济持续健康发展保驾护航。
第一，加强政府职能部门自身的相关理论学习。政府职能部门公务人员通过加强相关理论知识学习，提高其自身战略思维和行政能力，针对当前经济发展中存在的矛盾和问题，综合运用宏观调控和政府规制等管理手段，制定行之有效的政策措施，少走弯路，提高政府行政工作的效率和效能。
第二，构建高效和权威的规制机构。改变目前在行业准入、价格制定，服务标准监控等职能方面存在的“多龙治水”的现象，逐步建立统一高效的规制体系。
第三，政企分开。打破规制者与被规制企业之间的直接利益联系，才能使政府规制的政策取向回归到以大多数人民群众的利益为中心，为各类经济成分提供平等的竞争环境，进一步优化社会资源配置；才能使规制监督和执法公正廉明，依法规制。
第四，建立完善的行政程序制度和外部监督机制。健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示。推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府规制工作的知情权、参与权、表达权和监督权，充分发挥社会监督的重要作用。
市场失灵的表现是多种多样的，政府规制作为国家干预市场活动的一种方式，也不可能独立解决全部市场失灵的问题。但作为克服市场缺陷的直接经济管理手段，政府规制在治国方略中仍占据主要位置。加强政府规制能力建设，适应我国改革开发和社会主义现代化建设的新要求，应作为当前我国转变政府职能、提高政府执政能力的重要内容。
（作者单位：国家发展改革委产业司）
政府规制和宏观调控同为政府经济职能的组成部分，但我国学界尚未准确把握政府规制与宏观调控的关系。政府规制和宏观调控既有联系，又有区别。其联系在于两者同为政府对市场的介入，目的都是为了弥补市场经济运行过程中出现的缺陷。不同的是，政府规制是一种直接的行政性手段，往往以政府限价、经济立法等方式干预市场活动；而宏观调控则是一种间接的经济性手段，通过财政、货币等政策调控宏观经济总量。两者各自作用的范围和层面也不同，政府规制作用于某一产业、某一行业或某一市场活动等较具个性特征的企业和组织，而宏观调控调节社会总供给和总需求，作用于整个国民经济。
一、当前我国政府规制市场存在的主要问题
我国目前正处于经济体制转轨时期，伴随着经济体制的改革，由计划经济发展起来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了很大的改观，但依然存在着许多问题。
（一）政府规制执法出现脱节的倾向
地方各级政府及其所属机构是政府规制执法的基层组织。由于与不同功能区相适应的差别财税体制尚未形成，目前地方各级政府，特别是中西部地区县乡政府，财权和事权不相匹配，支出负担与收入不对称，致使其在行政目标、政绩评价、行为趋向上与中央政府不完全一致。为缓解支出压力，部分地方政府消极对待政府规制政策，放松执法，超越现实条件搞投资、上项目，如在当前节能减排任务繁重的情况下，部分地区高耗能、高污染产业的扩张趋势依然存在。一方面，地方政府通过“上有对策、下有对策”的方式使自己在区域竞争中受益；另一方面，极力使中央政府在投资和政策上向本地区倾斜，曲解、变通甚至阻隔中央有关政策的实施。此外，地方行政执法部门还存在人员少，设备老旧，执法人员员业务素质不高等问题。以上因素，造成政府规制政策执法脱节，也是当前政府规制 时常发生缺位现象的主要原因。
（二）政府规制观念模糊
改革开放以来，政府规制等微观干预手段常常被用来解决宏观经济问题，而财税、金融等宏观调控措施常常用来调节某一产业或某一行业。由于政府规制和宏观调控在对象、方法和作用上差异很大，二者相互混淆，不但成本高昂，效果也不明显。如近年来为遏制电解铝等高耗能产业盲目发展，政府多次出台财税政策对其进行调控，取消了出口退税、增加了15％的出口关税。出口成本增长，致使国内铝价低于国际价格10％左右。而电解铝是重要的功能材料，涉及38个工业门类，受铝价低廉影响，下游行业加速发展，出口大幅增加，几年内铝消费增长了50％以上。同时由于限制电解铝工业盲目发展的政府规制执法脱节，受需求拉动，国内电解铝生产能力和产量也随之大幅增长，以电解铝等高耗能产品为中心的产业链出现了超常发展，占国民经济的比重越来越大，调控效果适得其反。
(三) 规制法规建设滞后
就我国规制法规建设的情况来看，还滞后于市场经济发展的需要，其主要表现在以下三个方面：
第一，规制法规零散，不成系统。我国具有立法权的机关上有全国人民代表大会及其常务委员会，下至省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和各级政府机关，呈现多层次和多元化特征。这可以保证立法工作的灵活性与统一性。然而，这对于及时将改革发展各阶段上的成熟经验和成功措施具体化、条文化和规范化，及时上升到统一的具有全国效力的法律和法规工作又是不利的，给执法和司法工作带来了很大不便。
第二，法律规范的空白点较多。作为上层建筑，法律要及时反映经济现实，当经济基础变革较快时，法律也应及时调整。对于转型时期的中国而言，法律调整相对缓慢，表现出了很大的“惰性”，法律规范空白点多。比如，为了消除市场上的信息不对称状况，美国1996年颁布了《信息自由法》，而我国到目前为止尚无统一的立法，公民的知情权也就无法保证，利益也就经常受到损害。
第三，行政性规制文件大量存在。《行政许可法》颁布和实施以来，在规范行政管理机关政务活动方面起到了积极的作用。但受传统的行政管理模式的影响，目前在实施政府规制管理中，仍然有大量未经有关立法部门授权的行政文件存在，仍然有未经有关立法部门授权的行政文件出台。相对法规而言，行政性规制文件存在程序不透明、缺乏公众参与、技术有失严密等问题，具有部门利益倾向，而且容易产生寻租环境，孳生腐败。
(四) 政府规制体系不健全
政府规制过程有三个相互独立的主体, 即决定对某产业进行规制的立法机构、具体实施规制的行政执行机构以及被规制对象。为最大限度地保证立法机构的公正立法和规制机构的独立行政，前两者与后者之间应不存在任何意义上的财产关系或利益牵连。长期以来, 我国对自然垄断性质突出的基础设施产业基本上实行政府垄断经营的管理体制, 电力、通信、铁路运输、煤气和自来水等基础设施产业的主要业务是由中央政府或地方政府所属企业独家垄断经营, 政府既是政策的制定者和监督者, 又是具体业务的实际经营者。虽然政府有关部门对自然垄断行业的准入、价格、投资等都实行了严格的规制政策，但作为规制者的政府主管部门与企业之间, 政企不分的现象大量存在, 难以摆脱部门偏好, 很容易形成政企同盟，造成资源配置的扭曲，带来了企业内部的低效率。同时, 各省市所辖的规制机构,在规制中往往要听从本地政府主要领导的指令, 要顾及本地的经济发展和政府的形象。受局部利益驱使，规制机构就很难站从全局的立场上严格进行执法活动。
到目前为止，我国设有工商总局、环保总局、质检总局、安检总局、食品药品监督局、发展改革委（物价）专事规制职能机构，在规范、约束和限制微观经济主体行为时，由上述行政管理机关按照各自的管理职能共同执法。由不同政府部门共同规制同一产业，必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一，重复执法，以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题，并为寻租活动提供更多的机会。
二、对加强我国政府规制市场能力的建议
针对以上的矛盾和问题，借鉴西方国家政府规制的经验教训，结合我国市场经济建设的实际情况，对加强我国政府规制能力建设提出如下建议：
（一）加强规制执法是当前政府规制工作的重中之重
加强地方各级政府及其所属机构规制执法能力建设，要按照《“十一五”规划》的要求，合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的权责，结合当前节能减排工作，将社会性政府规制执行情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价的重要内容，建立起地方政府规制执法工作的责任制和问责制，层层抓落实，形成强有力的工作格局。结合财政体制改革，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，逐步推行基本公共财政均等化，缓解中西部地区政府特别是部分县乡政府财权和事权间的矛盾，调动其行政执法的主动性和积极性。充实规制执法力量，根据其专业性强的特点，加大对现有执法人员的业务知识培训，更新执法设备，提高规制执法的准确性和时效性。政府规制许多内容与群众生活休戚相关，增加政府规制执法的透明度，将整个规制执法过程置于社会舆论的有效监督之下，针对执行中可能出现的各种问题，建立监督反馈机制，做到程序透明，执行到位。
（二）健全政府规制的法律法规体系
面对经济全球化和产业转移的新形势，我国政府规制体系必须吸收发达国家在政府规制法律制度方面的经验，在现有的《行政许可法》等法律法规的基础上，进一步建立和健全政府规制的法律框架，作为政府规制的基本准则。继续开放立法程序，通过听证制度，吸纳各种利益群体共同参与到法律法规的制定中，尽可能反映社会公共利益。全面清理现有法规中不合时宜的条款，及时修订完善，使之符合现实发展的需要。抓紧制定一些现实急需的专门法，将一些成功的经验与做法条文化、制度化，将实践成功的部门规章法律化。最后，还要对地方或部门进行适当的限制，防止其借立法之名，实施地方或部门保护。
(三)提高政府部门的市场规制能力
当前要结合政府职能转变，提高政府部门的市场规制能力，为国民经济持续健康发展保驾护航。
第一，加强政府职能部门自身的相关理论学习。政府职能部门公务人员通过加强相关理论知识学习，提高其自身战略思维和行政能力，针对当前经济发展中存在的矛盾和问题，综合运用宏观调控和政府规制等管理手段，制定行之有效的政策措施，少走弯路，提高政府行政工作的效率和效能。
第二，构建高效和权威的规制机构。改变目前在行业准入、价格制定，服务标准监控等职能方面存在的“多龙治水”的现象，逐步建立统一高效的规制体系。
第三，政企分开。打破规制者与被规制企业之间的直接利益联系，才能使政府规制的政策取向回归到以大多数人民群众的利益为中心，为各类经济成分提供平等的竞争环境，进一步优化社会资源配置；才能使规制监督和执法公正廉明，依法规制。
第四，建立完善的行政程序制度和外部监督机制。健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示。推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府规制工作的知情权、参与权、表达权和监督权，充分发挥社会监督的重要作用。
市场失灵的表现是多种多样的，政府规制作为国家干预市场活动的一种方式，也不可能独立解决全部市场失灵的问题。但作为克服市场缺陷的直接经济管理手段，政府规制在治国方略中仍占据主要位置。加强政府规制能力建设，适应我国改革开发和社会主义现代化建设的新要求，应作为当前我国转变政府职能、提高政府执政能力的重要内容。
（作者单位：国家发展改革委产业司）