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[摘 要] 湖北省近年来高度重视PPP模式的推广运用，在示范项目数量、项目实施进程、社会资本参与等方面均取得重要进展，但也存在发展不平衡、操作不规范、部门不协调等问题，需要省政府加大统筹力度，通过加强宣传培训、加大财政奖补力度以及加快培育第三方咨询机构等措施和方法，进一步推进PPP模式在湖北省的推广运用。
[关键词] PPP模式；湖北省；公共服务；投融资；社会资本
[中图分类号] F12 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）03-0073-04
2014年以来，财政部、发改委等部委大力推广政府和社会资本（PPP）模式，努力构建系统的管理制度和政策支持体系，并优中选优推出一批PPP示范项目作为发展PPP的重要抓手，可谓不惜洪荒之力。基于此，湖北省高度重视PPP的推广运用，已取得一定成效，但也存在一些亟待解决的问题。
1.湖北省PPP发展现状
1.1入选部委示范项目数量呈递增态势
在财政部第二批示范项目中，武汉市千子山循环经济产业园、孝感市文化中心、孝感市临空区地下城市综合管廊、宜昌市妇幼保健院新院区建设以及荆门市竹皮河流域水环境综合治理等5个项目入选。在财政部第三批示范项目中，湖北省入选项目增至27个，与湖南、内蒙古并列第五位。此外，咸宁武深高速公路嘉鱼北段和赤壁长江公路大桥项目入选交通部PPP示范项目，投资总金额达68.2亿元。
1.2项目实施进程加快
时至当下，湖北省推出的第一批60个PPP示范项目，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证，投资规模为1096.62亿元，其中进入执行阶段的项目12个，投资规模为355.03亿元，进入采购阶段的项目12个，投资规模為134.4亿元。入选财政部第二批示范项目的5个项目，孝感市文化中心项目、荆门市竹皮河流域水环境综合治理项目已与社会资本方签约，其余3个项目也已进入采购阶段。
1.3社会资本方来源较广
湖北省PPP项目的社会资本合作对象，既包括葛洲坝集团股份有限公司（荆门市竹皮河流域水环境综合治理项目）、中交集团第四工程局（孝感市文化中心项目）和一冶集团（荆门剧院项目）这样的央企，也包括华夏幸福基业股份有限公司（新洲问津产业新城PPP项目）、人福医药（老河口市第一医院）、碧水源（钟祥市建制镇污水处理厂项目）、武汉森泰环保股份公司（东宝区电路板产业园工业污水处理厂项目）等民企。
2.湖北省PPP发展存在的问题
2.1发展不平衡
从地区分布情况看，湖北省入选财政部第二批示范项目5个，其中武汉市1个、孝感市2个、宜昌市1个、荆门市1个。入选财政部第三批PPP示范项目的地市有武汉（6个）、黄石（4个）、咸宁（4个）、宜昌（3个）、襄阳（3个）、荆门（3个）、孝感（2个）和荆州（2个），其他市州无一项目入选。从项目实施情况看，如果地方主要领导对PPP项目比较重视，主动作为，那么，其措施就比较多，工作进展也就比较明显；反之则是从领导到具体负责的工作人员对PPP都会语焉不详，其工作效果自然不言自明。
2.2操作不规范
长期以来，行业主管部门在项目立项和管理等方面，已经固化了运作思路和思维习惯，往往照搬财政部出台的PPP操作指南等部门规章，难以促使相关部门改变工作方式，导致运用制度规范项目实施的难度和阻力较大。从调研中我们发现，有行业主管部门主导的个别项目已经走过了招标程序、具体项目已经进入建设阶段，譬如才与财政部门联系试图进入财政部的PPP示范项目库就很快获得一些政策优惠。正如2016年8月第二届中国PPP论坛上财政部金融司司长孙晓霞所指出，一些地方为尽快推进项目，通过走形式的政府购买服务进行基础设施融资；或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，可顺利借PPP之名变相融资。
2.3部门不协调
PPP项目的推进需要政府、财政部门、发改委等行业主管部门通力协作，但目前各部门之间职责尚不明确，且各有各的项目库，因而各自对下发文。比如如何定义实施机构，财政部界定为“政府或其指定的有关职能部门或事业单位”，发改委则定义为“相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”。又如在合作伙伴的选择上，发改委规定按《招标投标法》进行，财政部门则要求依据《政府采购法》实施。总体表现为政出多门，所以到市县级政府后就无所适从。
2.4 能力不够用
PPP项目运作涵盖多个领域，专业性强，操作流程繁复。从实际运作情况看，一般应是地市一级政府部门承担主要的项目策划、组织申报。但各地普遍缺乏具备相关知识储备和实际操作经验的领导干部和具体操作人员，导致各地项目储备不足，项目策划不够，符合财政部PPP项目标的精准率自然不高。
2.5社会资本不积极
PPP项目一般期限较长，资金投入大。由于此前一些省份市县级地方政府契约意识薄弱，尤其是在当地政府换届以及重大政策调整时不能严格按照合同履约，影响了社会资本的积极性。从财政部公布的示范项目来看，主要以央企和当地重要的支柱国企为主，一些体量大的上市公司也有参与。民营企业相对规模小，后期融资渠道窄、成本高，抗风险能力差，对投资大、周期长的PPP项目望而生畏。
2.6第三方机构服务不够
在PPP的推进中，第三方咨询机构承担着重要的作用。但从调研了解的情况看，咨询机构的水平参差不齐，有时为了迎合实施机构的需要规避必要程序。调研中了解到个别PPP项目实施程序有瑕疵，一问居然是咨询机构答复可以这样做。高水平的咨询机构收费过高，动辄开价数百万，远远超出市县部门承受能力；低水平的咨询机构则以前者的五分之一或三分之一低价承揽业务，但因人员经验和实力不足而在实际服务中进展缓慢。
3.几点建议
在我国经济成长趋缓、货币政策维持中性的形势下，各级政府通过PPP模式激发民间投资的积极性，提供高性价比的公共产品和服务，已是大势所趋。为了有效推进我省PPP项目实施，有必要从以下几方面发力：
3.1加大统筹推进力度
PPP的推进绝非单个部门可以成事，需要從省政府的层面强力推进。一是建议由省领导牵头建立我省推进PPP工作领导小组，协调各部门发挥职能，形成推进PPP的合力。二是建议省政府将推进PPP项目列入2017年目标责任制考核内容，年底根据实际考核结果予以奖惩。三是细化对市、县推进PPP的督导，力争那些PPP项目欠缺的地区均有实质性突破。
3.2加强宣传和培训
一是要通过各种渠道加大宣传力度，在各级政府门户网站、党报、都市报、电视台以PPP工作专栏、工作专版的形式宣传PPP理念、政策，介绍项目情况，进一步增进各级政府部门、社会资本共识，提高公众对PPP的认可度和参与度。二是要将PPP的培训纳入各级党委、各行业主管部门党组的中心组学习内容，同时在各级党校开办PPP专题学习班。三是要组织财政、各行业主管部门具体负责人员的学习培训，并组织PPP业务知识考试，不过关者不得上岗。四是要对第三方机构加强培训。联合财政部PPP中心等机构组织对咨询机构的培训，并对咨询机构的从业人员进行考核。
3.3加大奖补工作力度
市县级财政一般处于紧预算约束状态，很难拿出足够的专项资金来推进PPP工作。因此，财政部和省级政府可考虑加大以奖代补力度，对列入财政部和省级示范项目和推广运用PPP工作成绩突出的市县政府予以奖励，进一步提高市县推广运用PPP模式的积极性。
3.4加强对第三方咨询机构的管理
建立第三方咨询机构库和制定参考服务价格，实行第三方咨询机构负面清单管理制度，规范第三方咨询机构的执业行为。财政部门可连同项目实施机构对第三方咨询机构的专业能力、履约进展、服务质量及时进行考核，确保第三方咨询机构提供高质量的服务。
（感谢省财政厅金融处为本研究提供相关数据。）
[责任编辑：熊 欣]
[关键词] PPP模式；湖北省；公共服务；投融资；社会资本
[中图分类号] F12 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）03-0073-04
2014年以来，财政部、发改委等部委大力推广政府和社会资本（PPP）模式，努力构建系统的管理制度和政策支持体系，并优中选优推出一批PPP示范项目作为发展PPP的重要抓手，可谓不惜洪荒之力。基于此，湖北省高度重视PPP的推广运用，已取得一定成效，但也存在一些亟待解决的问题。
1.湖北省PPP发展现状
1.1入选部委示范项目数量呈递增态势
在财政部第二批示范项目中，武汉市千子山循环经济产业园、孝感市文化中心、孝感市临空区地下城市综合管廊、宜昌市妇幼保健院新院区建设以及荆门市竹皮河流域水环境综合治理等5个项目入选。在财政部第三批示范项目中，湖北省入选项目增至27个，与湖南、内蒙古并列第五位。此外，咸宁武深高速公路嘉鱼北段和赤壁长江公路大桥项目入选交通部PPP示范项目，投资总金额达68.2亿元。
1.2项目实施进程加快
时至当下，湖北省推出的第一批60个PPP示范项目，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证，投资规模为1096.62亿元，其中进入执行阶段的项目12个，投资规模为355.03亿元，进入采购阶段的项目12个，投资规模為134.4亿元。入选财政部第二批示范项目的5个项目，孝感市文化中心项目、荆门市竹皮河流域水环境综合治理项目已与社会资本方签约，其余3个项目也已进入采购阶段。
1.3社会资本方来源较广
湖北省PPP项目的社会资本合作对象，既包括葛洲坝集团股份有限公司（荆门市竹皮河流域水环境综合治理项目）、中交集团第四工程局（孝感市文化中心项目）和一冶集团（荆门剧院项目）这样的央企，也包括华夏幸福基业股份有限公司（新洲问津产业新城PPP项目）、人福医药（老河口市第一医院）、碧水源（钟祥市建制镇污水处理厂项目）、武汉森泰环保股份公司（东宝区电路板产业园工业污水处理厂项目）等民企。
2.湖北省PPP发展存在的问题
2.1发展不平衡
从地区分布情况看，湖北省入选财政部第二批示范项目5个，其中武汉市1个、孝感市2个、宜昌市1个、荆门市1个。入选财政部第三批PPP示范项目的地市有武汉（6个）、黄石（4个）、咸宁（4个）、宜昌（3个）、襄阳（3个）、荆门（3个）、孝感（2个）和荆州（2个），其他市州无一项目入选。从项目实施情况看，如果地方主要领导对PPP项目比较重视，主动作为，那么，其措施就比较多，工作进展也就比较明显；反之则是从领导到具体负责的工作人员对PPP都会语焉不详，其工作效果自然不言自明。
2.2操作不规范
长期以来，行业主管部门在项目立项和管理等方面，已经固化了运作思路和思维习惯，往往照搬财政部出台的PPP操作指南等部门规章，难以促使相关部门改变工作方式，导致运用制度规范项目实施的难度和阻力较大。从调研中我们发现，有行业主管部门主导的个别项目已经走过了招标程序、具体项目已经进入建设阶段，譬如才与财政部门联系试图进入财政部的PPP示范项目库就很快获得一些政策优惠。正如2016年8月第二届中国PPP论坛上财政部金融司司长孙晓霞所指出，一些地方为尽快推进项目，通过走形式的政府购买服务进行基础设施融资；或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，可顺利借PPP之名变相融资。
2.3部门不协调
PPP项目的推进需要政府、财政部门、发改委等行业主管部门通力协作，但目前各部门之间职责尚不明确，且各有各的项目库，因而各自对下发文。比如如何定义实施机构，财政部界定为“政府或其指定的有关职能部门或事业单位”，发改委则定义为“相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”。又如在合作伙伴的选择上，发改委规定按《招标投标法》进行，财政部门则要求依据《政府采购法》实施。总体表现为政出多门，所以到市县级政府后就无所适从。
2.4 能力不够用
PPP项目运作涵盖多个领域，专业性强，操作流程繁复。从实际运作情况看，一般应是地市一级政府部门承担主要的项目策划、组织申报。但各地普遍缺乏具备相关知识储备和实际操作经验的领导干部和具体操作人员，导致各地项目储备不足，项目策划不够，符合财政部PPP项目标的精准率自然不高。
2.5社会资本不积极
PPP项目一般期限较长，资金投入大。由于此前一些省份市县级地方政府契约意识薄弱，尤其是在当地政府换届以及重大政策调整时不能严格按照合同履约，影响了社会资本的积极性。从财政部公布的示范项目来看，主要以央企和当地重要的支柱国企为主，一些体量大的上市公司也有参与。民营企业相对规模小，后期融资渠道窄、成本高，抗风险能力差，对投资大、周期长的PPP项目望而生畏。
2.6第三方机构服务不够
在PPP的推进中，第三方咨询机构承担着重要的作用。但从调研了解的情况看，咨询机构的水平参差不齐，有时为了迎合实施机构的需要规避必要程序。调研中了解到个别PPP项目实施程序有瑕疵，一问居然是咨询机构答复可以这样做。高水平的咨询机构收费过高，动辄开价数百万，远远超出市县部门承受能力；低水平的咨询机构则以前者的五分之一或三分之一低价承揽业务，但因人员经验和实力不足而在实际服务中进展缓慢。
3.几点建议
在我国经济成长趋缓、货币政策维持中性的形势下，各级政府通过PPP模式激发民间投资的积极性，提供高性价比的公共产品和服务，已是大势所趋。为了有效推进我省PPP项目实施，有必要从以下几方面发力：
3.1加大统筹推进力度
PPP的推进绝非单个部门可以成事，需要從省政府的层面强力推进。一是建议由省领导牵头建立我省推进PPP工作领导小组，协调各部门发挥职能，形成推进PPP的合力。二是建议省政府将推进PPP项目列入2017年目标责任制考核内容，年底根据实际考核结果予以奖惩。三是细化对市、县推进PPP的督导，力争那些PPP项目欠缺的地区均有实质性突破。
3.2加强宣传和培训
一是要通过各种渠道加大宣传力度，在各级政府门户网站、党报、都市报、电视台以PPP工作专栏、工作专版的形式宣传PPP理念、政策，介绍项目情况，进一步增进各级政府部门、社会资本共识，提高公众对PPP的认可度和参与度。二是要将PPP的培训纳入各级党委、各行业主管部门党组的中心组学习内容，同时在各级党校开办PPP专题学习班。三是要组织财政、各行业主管部门具体负责人员的学习培训，并组织PPP业务知识考试，不过关者不得上岗。四是要对第三方机构加强培训。联合财政部PPP中心等机构组织对咨询机构的培训，并对咨询机构的从业人员进行考核。
3.3加大奖补工作力度
市县级财政一般处于紧预算约束状态，很难拿出足够的专项资金来推进PPP工作。因此，财政部和省级政府可考虑加大以奖代补力度，对列入财政部和省级示范项目和推广运用PPP工作成绩突出的市县政府予以奖励，进一步提高市县推广运用PPP模式的积极性。
3.4加强对第三方咨询机构的管理
建立第三方咨询机构库和制定参考服务价格，实行第三方咨询机构负面清单管理制度，规范第三方咨询机构的执业行为。财政部门可连同项目实施机构对第三方咨询机构的专业能力、履约进展、服务质量及时进行考核，确保第三方咨询机构提供高质量的服务。
（感谢省财政厅金融处为本研究提供相关数据。）
[责任编辑：熊 欣]