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摘 要 集体建设用地使用权入市流转，是我国土地制度的极大创新和发展。保护我国最广大人群——农民的土地利益，增加农村居民创收渠道，促进“三农问题”的解决，是推动这一过程的一大动力。然而，集体建设用地使用权上市流转，只是从理论上具备了实现村民收益权的可能， 要真正变成村民的实际利益， 则还要经过种种环节，包括流转、收益分配、权利救济等，任何一个环节出了问题，村民的土地收益权就难以实现。已有的集体建设用使用权流转实践也证明，建设用地使用权的流转中，集体不正当干涉流转经营、不正当支配流转受益、争议解决困难成了导致村民收益权流失严重的主要原因。这就要求以集体建设用地使用权流转为中心，建立健全和完善相关法律制度，切实保障村民收益权的实现。
关键词 集体建设用地使用权流转 宅基地 村民收益权
作者简介：丰江，内蒙古大学本科在读，研究方向：民商法；杨雨洁、申明月，内蒙古大学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-291-02
一、村民收益权受损的表现及其原因
（一）村民未能自由流转宅基地使用权并独自受益
根据我国物权法的规定，宅基地属于村集体所有。在现有的建设用地使用权的流转实践中，村集体往往以此为依据将宅基地使用权和其他建设用地使用权同样对待，直接对村民流转宅基地使用权横加干涉，或者直接支配或不当分配村民流转宅基地的收益，使得村民要么无法流转自己的宅基地使用权，要么丧失流转自己的宅基地使用权应得的收益。
（二）非宅基地集体建设用地使用权流转收益被村领导控制
村集体除了不当干涉村民流转自己的宅基地使用权和滥权支配或不当分配村民流转自己的宅基地使用权所得收益外，对于本应由其组织管理流转和分配收益的除宅基地外的集体建设用地使用权，在组织管理过程中，由于权力集中、运行不透明、村民监督缺失等，也往往滥用权力，暗箱操作，不当流转，不当支配流转受益，导致集体建设用地使用权流转收益流失，或者村集体直接吞噬掉收益中应归村民的部分。
（三）收益权受损时获得救济困难
在集体建设用地使用权流转的语境下，收益权是在流转中实现的。但在流转实践中，由于《土地管理法》第十六条规定，人民镇府的处理是土地使用权争议诉讼的必经前置程序，现实中政府往往推诿或拖延处理、或者不出具书面处理决定，当事人的起诉将被法院以未经政府处理而不予受理，很多流转争议被迫处于司法的真空，相对处于弱势的村民常常委屈求全，避免与对方发生争议，在争议发生时，或者无奈接受对方不公正的条件，或者忍气接受政府不公正的处理，结果收益权难以全面地变为现实的利益。
二、现有理论和实践之探索
学者强调，在农村集体建设用地流转中， 农村集体经济组织是集体建设用地流转的直接受益者①。农村集体经济组织是由一个个村民组成的，村民应是最终受益者。但学者们尚未足够注视到收益由集体经濟组织具体到村民个体的过程中存在的问题。就目前安徽、广东等地在试点中采取的“分权保利”②的做法，首先，争取了集体建设用地使用权入市流转的权利，其次，解决了集体建设用地使用权入市流转过程中的国家和集体的利益分配问题，但集体建设用地使用权流转中，村民流转宅基地仍收到村集体的干涉，土地流转收益在分配过程中也存在诸多问题。而浙江、江苏等地在试点中采取的“土地股份合作制”③做法，使土地使用权得以流转，村民以分红的形式获得收益，是目前建设用地使用权流转经营的卓有成效的探索，但仍将土地折股时宅基地使用权和非宅基地建设用地使用权同样处理。
三、相关制度建设和完善的建议
（一）从制度上区分宅基地使用权和非宅基地建设用地使用权
宅基地使用权作为一种独立的用益物权，首先，无疑宅基地本身属于集体所有，但宅基地使用权是法律确认的设于集体所有权之上的区别于所有权的属于村民个体的权利；其次，法律没有明文规定村民可以就宅基地使用权收益和处分，不意味着将收益权和处分权归于集体，而是为了彻底保护农村居民的安身立命之所，防止农村居民流离失所，带有浓厚的社会保障色彩；④但到如今，经济发展，人口流动频繁和迅速，其昔日的保障功能已经变成对农村居民行使权力的束缚，阻碍农村居民的土地权益的实现，理应将收益权和处分权归还给村民；再次，它是一种财产性权利，是我国农村居民重要的可支配财产之一；有学者主张，宅基地的出租已成为城乡接合部和发达地区农民的重要收入来源，建议修改宅基地使用条款，适当允许宅基地的转让、抵押，促进农民宅基地的商品化。⑤因此，由宅基地使用权不必然也不应该和非宅基地建设用地使用权一样由集体支配和经流转，而应该区别对待，改革物权法的规定，还权赋能，使宅基地使用权真正成为村民的私有财产，村民得以直接和充分地支配和流转宅基地使用权，可以就宅基地使用权收益和处分。
将集体建设用地使用权分为宅基地使用权和非宅基地建设用地使用权后，一方面，对于宅基地使用权的流转，首先，应给予农民充分的选择权和决定权，由其自主选择和决定宅基地建设用地使用权的流转方式、流转对象、流转价格等，集体组织不得对宅基地使用权的流转横加干涉。其次，宅基地使用权流转的收益归村民自己所有，在依法缴纳相关税费后，应作为其合法财产，由其自主支配，任何组织和个人不得干涉。另一方面，非宅基地建设用地使用权由村集体经济组织负责流转，收益归村集体全体成员所有，由农村集体经济组织代表全体农民支配和管理。
（二）加强对村委会的监督
首先，建立健全监督制约机制体系。监督可分为内部监督和外部监督。内部监督要求在村委会严格执行《村民委员会组织法》关于民主管理和民主监督的规定，建立专门的村务监督委员会或其他形式的村务监督机构。外部监督除了要求按《村民委员会组织法》规定落实民主评议制度、村务档案制度，推进村务公开、财务透明、责任追踪，给予村民质疑、询问、查询、检举、控告等权利，还可将管理职责纳入国家公务行为的范畴，以将其行为纳入刑法的调整范围，对非法侵占和挪用集体公共财产的行为依法给予刑事制裁。 其次，严格非宅基地建设用地使用权的流转程序。程序是看得见的争议，是正义的保证和说明。为确保集体建设用地使用权流转中的公平正义，保护村民利益。第一，应该严格按《村民委员会组织法》的规定的决策方式和程序，公众参与，民主协商，决定非宅基地建设用地使用权流转的相关事宜，包括流转的对象、数量、价格、方式、流转后用途等。第二，应严格流转的实现程序，如在流转程序上可以规定集体建设用地的流转应经村民会议讨论同意，并在依法成立的土地交易机构以公开招标、 拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行，除非确实不宜采取这些方式，如采取这些方式流转的费用占流转收益比例高、流转额小等。
再次，严格限制村集体组织对于非宅基地使用权流转收益的管理、使用。这包括使用范围上的限制和使用方式的限制。学者提出，在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用； 将土地流转收益的集体部分最大程度地运用于村民的社会保障，以保障村民的长远利益。
（三）限制《土地管理法》第十六条中“使用权争议”的范围
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。根据这一规定，对于土地使用权的争议，人民政府的处理是提起诉讼前必经的程序，未经人民政府处理，当事人不能直接向法院提起诉讼。在我国原有的土地制度下，国有土地使用权是经营性流转的唯一合法标的，集体经济组织所有的建设用地使用权，只有经过政府征收为国家所有后，建设用地使用权方能入市流转，这意味着政府必然为经营性土地使用权初次流转的一方主体，也必然成为围绕初次流转而引起的各种争议的一方主体。集体土地建设用地使用权的初次流转几乎限于公益性用地，基本不涉及经营性建设用地流转。这样一来，无论是围绕国有土地使用权流转产生的争议，还是围绕集体土地使用权的取得、内容、变更、消失等产生的争议，都具有很强的土地行政管理的性质，有的甚至有明显的政策性。因此由政府首先处理都更高效便捷，具有理论和现实的合理性。但是，在集体建设用地使用权已突破原有的法律制度束缚，开始进入市场流转后，围绕集体建设用地使用权产生的争议的内容拓展到了流转主体之间，不限于集体成员之间、集体经济组织之间、集体经济组织和集体成员之间关于土地使用权的取得、内容、变更、消失等的争议。在實践中，土地争议当事人请求有关政府处理土地使用权争议时，部分被政府借故推诿甚至无故推诿，不予受理。有的案件被受理后，政府在处理土地争议时，如果当事人承诺认可处理结果，政府就做出处理决定，如果当事人不承诺认可或可能不认可政府的处理结果，政府就推诿、拖延，不做处理决定。在没有政府处理决定的情况下，受诉法院尤其基层法院几乎全部援引《土地管理法》第十六条的规定而不予受理或予以驳回，这使得大量土地使用权争议被法院拒之门外。
首先，笔者主张将土地使用权争议分为三类，其一，因行政机关的具体行政行为引起的与行政相对人之间的土地使用权争议，其二，村集体与村集体成员之间关于土地使用权的取得、范围、变更、消灭的争议，其三，土地使用权流转中关于土地使用权的价格、范围、取得、消灭等与交易有关的争议。《土地管理法》第十六条中“土地使用权争议”应严格限制于第一类和第二类争议。这两类争议依然适用《土地管理法》第十六条的规定，并与《行政复议法》第三十条的规定相衔接。而第三类争议则不包含于《土地管理法》第十六条中“土地使用权争议”之中。对于这类争议，当事人有争议解决方式的选择权和决定权。按照《土地管理法》第十六条确立的解决机制，集体、村民与建设用地使用人的建设用地使用权争议，必须先请求有关人民政府处理，对处理决定不服的，再依法向人民法院提起诉讼，没有对争议解决途径的选择权。这一方面大大限制了争议处理方式的灵活性，不利于争议的及时高效的解决，以维护村民权益，构建社会和谐。同时还节约了争议解决的成本。（说明：相对于诉讼，行政化的解决方式往往导致当事人的参与权不够，使得当事人对处理结果的接受度低，大多当事人在行政复议后都提起了诉讼，多数案件都是在诉讼阶段才息讼止争。这无疑增加了当事人的争议解决成本，也浪费了国家的行政、司法资源。）
注释：
①宋真真、陈银蓉、安济文.农村集体建设用地流转制度变迁的可能性分析.广东土地科学.2010（5）.15-18.
②王卫国.中国土地权利研究.北京：中国政法大学出版社.1997.35.
③蒋励.股份合作制：农村土地制度改革的最优选择.农业经济问题.1994，12（2）.22-24.
④梁慧星、陈华彬.物权法.北京：法律出版社.2010.273.
⑤刘梦琴、傅跃华.农村集体建设用地制度的演进和创新—— 以广州市为例.南方农村. 2008（6）.28-32.
关键词 集体建设用地使用权流转 宅基地 村民收益权
作者简介：丰江，内蒙古大学本科在读，研究方向：民商法；杨雨洁、申明月，内蒙古大学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-291-02
一、村民收益权受损的表现及其原因
（一）村民未能自由流转宅基地使用权并独自受益
根据我国物权法的规定，宅基地属于村集体所有。在现有的建设用地使用权的流转实践中，村集体往往以此为依据将宅基地使用权和其他建设用地使用权同样对待，直接对村民流转宅基地使用权横加干涉，或者直接支配或不当分配村民流转宅基地的收益，使得村民要么无法流转自己的宅基地使用权，要么丧失流转自己的宅基地使用权应得的收益。
（二）非宅基地集体建设用地使用权流转收益被村领导控制
村集体除了不当干涉村民流转自己的宅基地使用权和滥权支配或不当分配村民流转自己的宅基地使用权所得收益外，对于本应由其组织管理流转和分配收益的除宅基地外的集体建设用地使用权，在组织管理过程中，由于权力集中、运行不透明、村民监督缺失等，也往往滥用权力，暗箱操作，不当流转，不当支配流转受益，导致集体建设用地使用权流转收益流失，或者村集体直接吞噬掉收益中应归村民的部分。
（三）收益权受损时获得救济困难
在集体建设用地使用权流转的语境下，收益权是在流转中实现的。但在流转实践中，由于《土地管理法》第十六条规定，人民镇府的处理是土地使用权争议诉讼的必经前置程序，现实中政府往往推诿或拖延处理、或者不出具书面处理决定，当事人的起诉将被法院以未经政府处理而不予受理，很多流转争议被迫处于司法的真空，相对处于弱势的村民常常委屈求全，避免与对方发生争议，在争议发生时，或者无奈接受对方不公正的条件，或者忍气接受政府不公正的处理，结果收益权难以全面地变为现实的利益。
二、现有理论和实践之探索
学者强调，在农村集体建设用地流转中， 农村集体经济组织是集体建设用地流转的直接受益者①。农村集体经济组织是由一个个村民组成的，村民应是最终受益者。但学者们尚未足够注视到收益由集体经濟组织具体到村民个体的过程中存在的问题。就目前安徽、广东等地在试点中采取的“分权保利”②的做法，首先，争取了集体建设用地使用权入市流转的权利，其次，解决了集体建设用地使用权入市流转过程中的国家和集体的利益分配问题，但集体建设用地使用权流转中，村民流转宅基地仍收到村集体的干涉，土地流转收益在分配过程中也存在诸多问题。而浙江、江苏等地在试点中采取的“土地股份合作制”③做法，使土地使用权得以流转，村民以分红的形式获得收益，是目前建设用地使用权流转经营的卓有成效的探索，但仍将土地折股时宅基地使用权和非宅基地建设用地使用权同样处理。
三、相关制度建设和完善的建议
（一）从制度上区分宅基地使用权和非宅基地建设用地使用权
宅基地使用权作为一种独立的用益物权，首先，无疑宅基地本身属于集体所有，但宅基地使用权是法律确认的设于集体所有权之上的区别于所有权的属于村民个体的权利；其次，法律没有明文规定村民可以就宅基地使用权收益和处分，不意味着将收益权和处分权归于集体，而是为了彻底保护农村居民的安身立命之所，防止农村居民流离失所，带有浓厚的社会保障色彩；④但到如今，经济发展，人口流动频繁和迅速，其昔日的保障功能已经变成对农村居民行使权力的束缚，阻碍农村居民的土地权益的实现，理应将收益权和处分权归还给村民；再次，它是一种财产性权利，是我国农村居民重要的可支配财产之一；有学者主张，宅基地的出租已成为城乡接合部和发达地区农民的重要收入来源，建议修改宅基地使用条款，适当允许宅基地的转让、抵押，促进农民宅基地的商品化。⑤因此，由宅基地使用权不必然也不应该和非宅基地建设用地使用权一样由集体支配和经流转，而应该区别对待，改革物权法的规定，还权赋能，使宅基地使用权真正成为村民的私有财产，村民得以直接和充分地支配和流转宅基地使用权，可以就宅基地使用权收益和处分。
将集体建设用地使用权分为宅基地使用权和非宅基地建设用地使用权后，一方面，对于宅基地使用权的流转，首先，应给予农民充分的选择权和决定权，由其自主选择和决定宅基地建设用地使用权的流转方式、流转对象、流转价格等，集体组织不得对宅基地使用权的流转横加干涉。其次，宅基地使用权流转的收益归村民自己所有，在依法缴纳相关税费后，应作为其合法财产，由其自主支配，任何组织和个人不得干涉。另一方面，非宅基地建设用地使用权由村集体经济组织负责流转，收益归村集体全体成员所有，由农村集体经济组织代表全体农民支配和管理。
（二）加强对村委会的监督
首先，建立健全监督制约机制体系。监督可分为内部监督和外部监督。内部监督要求在村委会严格执行《村民委员会组织法》关于民主管理和民主监督的规定，建立专门的村务监督委员会或其他形式的村务监督机构。外部监督除了要求按《村民委员会组织法》规定落实民主评议制度、村务档案制度，推进村务公开、财务透明、责任追踪，给予村民质疑、询问、查询、检举、控告等权利，还可将管理职责纳入国家公务行为的范畴，以将其行为纳入刑法的调整范围，对非法侵占和挪用集体公共财产的行为依法给予刑事制裁。 其次，严格非宅基地建设用地使用权的流转程序。程序是看得见的争议，是正义的保证和说明。为确保集体建设用地使用权流转中的公平正义，保护村民利益。第一，应该严格按《村民委员会组织法》的规定的决策方式和程序，公众参与，民主协商，决定非宅基地建设用地使用权流转的相关事宜，包括流转的对象、数量、价格、方式、流转后用途等。第二，应严格流转的实现程序，如在流转程序上可以规定集体建设用地的流转应经村民会议讨论同意，并在依法成立的土地交易机构以公开招标、 拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行，除非确实不宜采取这些方式，如采取这些方式流转的费用占流转收益比例高、流转额小等。
再次，严格限制村集体组织对于非宅基地使用权流转收益的管理、使用。这包括使用范围上的限制和使用方式的限制。学者提出，在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用； 将土地流转收益的集体部分最大程度地运用于村民的社会保障，以保障村民的长远利益。
（三）限制《土地管理法》第十六条中“使用权争议”的范围
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。根据这一规定，对于土地使用权的争议，人民政府的处理是提起诉讼前必经的程序，未经人民政府处理，当事人不能直接向法院提起诉讼。在我国原有的土地制度下，国有土地使用权是经营性流转的唯一合法标的，集体经济组织所有的建设用地使用权，只有经过政府征收为国家所有后，建设用地使用权方能入市流转，这意味着政府必然为经营性土地使用权初次流转的一方主体，也必然成为围绕初次流转而引起的各种争议的一方主体。集体土地建设用地使用权的初次流转几乎限于公益性用地，基本不涉及经营性建设用地流转。这样一来，无论是围绕国有土地使用权流转产生的争议，还是围绕集体土地使用权的取得、内容、变更、消失等产生的争议，都具有很强的土地行政管理的性质，有的甚至有明显的政策性。因此由政府首先处理都更高效便捷，具有理论和现实的合理性。但是，在集体建设用地使用权已突破原有的法律制度束缚，开始进入市场流转后，围绕集体建设用地使用权产生的争议的内容拓展到了流转主体之间，不限于集体成员之间、集体经济组织之间、集体经济组织和集体成员之间关于土地使用权的取得、内容、变更、消失等的争议。在實践中，土地争议当事人请求有关政府处理土地使用权争议时，部分被政府借故推诿甚至无故推诿，不予受理。有的案件被受理后，政府在处理土地争议时，如果当事人承诺认可处理结果，政府就做出处理决定，如果当事人不承诺认可或可能不认可政府的处理结果，政府就推诿、拖延，不做处理决定。在没有政府处理决定的情况下，受诉法院尤其基层法院几乎全部援引《土地管理法》第十六条的规定而不予受理或予以驳回，这使得大量土地使用权争议被法院拒之门外。
首先，笔者主张将土地使用权争议分为三类，其一，因行政机关的具体行政行为引起的与行政相对人之间的土地使用权争议，其二，村集体与村集体成员之间关于土地使用权的取得、范围、变更、消灭的争议，其三，土地使用权流转中关于土地使用权的价格、范围、取得、消灭等与交易有关的争议。《土地管理法》第十六条中“土地使用权争议”应严格限制于第一类和第二类争议。这两类争议依然适用《土地管理法》第十六条的规定，并与《行政复议法》第三十条的规定相衔接。而第三类争议则不包含于《土地管理法》第十六条中“土地使用权争议”之中。对于这类争议，当事人有争议解决方式的选择权和决定权。按照《土地管理法》第十六条确立的解决机制，集体、村民与建设用地使用人的建设用地使用权争议，必须先请求有关人民政府处理，对处理决定不服的，再依法向人民法院提起诉讼，没有对争议解决途径的选择权。这一方面大大限制了争议处理方式的灵活性，不利于争议的及时高效的解决，以维护村民权益，构建社会和谐。同时还节约了争议解决的成本。（说明：相对于诉讼，行政化的解决方式往往导致当事人的参与权不够，使得当事人对处理结果的接受度低，大多当事人在行政复议后都提起了诉讼，多数案件都是在诉讼阶段才息讼止争。这无疑增加了当事人的争议解决成本，也浪费了国家的行政、司法资源。）
注释：
①宋真真、陈银蓉、安济文.农村集体建设用地流转制度变迁的可能性分析.广东土地科学.2010（5）.15-18.
②王卫国.中国土地权利研究.北京：中国政法大学出版社.1997.35.
③蒋励.股份合作制：农村土地制度改革的最优选择.农业经济问题.1994，12（2）.22-24.
④梁慧星、陈华彬.物权法.北京：法律出版社.2010.273.
⑤刘梦琴、傅跃华.农村集体建设用地制度的演进和创新—— 以广州市为例.南方农村. 2008（6）.28-32.