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摘要：为解决巴士线路专营导致的公交线网分布不均、恶性竞争严重和服务质量差等问题，本文在分析香港市非专营巴士发展现状及规制情况的基础上，提出深圳市非专营巴士规划方法。深圳市非专营巴士功能定位为公共交通系统的辅助，仅为特定乘客提供特色服务，以实现高峰补足服务、规律性强客流服务、封闭社区服务等服务模式。研究可见，非专营巴士有利于缓解常规专营公交服务需求，为特殊地区和特定人群提供服务，建议部分区域先试点后推广。
关键词：交通规划 非专营巴士 经营模式 香港 区域专营
Abstract: to solve the bus line to specialize in the transit network uneven distribution and vicious competition and so on quality of service serious problems, the article analyzes the specializes in Hong Kong city bus development present situation and the rules and regulations of the situation presented, based on the bus in shenzhen city planning method. Shenzhen the specializes in bus functions of public transportation system of the auxiliary, only for specific passengers specialty services, in order to achieve peak complement service, strong regularity passenger service, closed community service and other service mode. Research shows, the specializes in bus can reduce the conventional specializes in bus service demand, for special areas and certain population provide service, suggest areas of the first after the pilot promotion.
Keywords: transportation planning in the bus operation mode in Hong Kong area
中圖分类号：U491 文献标识码： 文章编号：
1．引言
2012年3月，随着最后9条未解除承包合同的公交线路全部移交深圳市西部公共汽车公司，深圳市全市公交区域专营改革正式完成。但由于城市客运需求特征、土地规划开发模式及部分区域交通基础设施建设水平限制，区域专营模式难以完全适应，主要表现为：深圳高峰期公交出行量约占全日出行量的60%[1]（同类城市约为40%），高、平峰客流落差大，供需矛盾难以调和；房地产快速发展使得特区外不断涌现若干零散分布的新楼盘，客流分散且规模较小；部分区域出行规律性强，仅在特定地点、特点时间有客流，且客流量大，专营公交服务投入成本高、运营效益差；受原有城中村格局的道路条件限制，一些大型居民社区及城中村现有专营巴士难以进入，不能提供公交服务。
在深圳市现阶段三大公交区域专营格局下，平衡专营公司的营利性、政府的合理财政投入和公交行业的社会公益性成为公交事业发展难点。而香港非专营巴士作为专营巴士线路的有效补充，满足了香港居民出行需求。分析香港非专营巴士发展经验，有助于提高深圳巴士运营水平。本文分析香港非专营巴士概况，基于非专营巴士发展经验，提出深圳市非专营巴士规划方法。
2．香港非专营巴士发展概况
2.1 香港公共交通概况
香港是少数无需政府直接资助提供公共交通服务的地方之一，铁路、电车、巴士、小巴、的士和渡轮等多种交通方式构建了香港多模式一体化的公共交通体系，实现日载客超过1100万人次。随着公共交通服务水平和运营网络大为改善，每天超过九成的乘客使用公共交通。如表1[2]所示，在合理资源分配下，香港各种公共交通工具的市场占有率和功能达到均势，各自发挥不同的功用。
表1 2011年香港各类公交的每日载客量分布及功能
名称 占用率（%） 功能
铁路 34.5 高容量的主干交通工具
巴士（公共汽车） 34.3 中容量交通工具，主要作为铁路接驳及行走非铁路走廊
非专营巴士 2.4 舒缓市民主要在繁忙时间需求及提供特别市场需要的服务
小型公共汽车 15.8 低容量交通工具，行走低需求的地方及不适宜其他模式公共交通工具的地区
的士 9.6 个性化公共交通服务
渡轮 1.3 角色渐微但仍往返离岛区主要服务
电车 1.9 历史性公共交通工具，只在港岛北岸行驶
山顶缆车 0.1 历史性公共交通工具，往返港岛北岸至山顶
2.2 非专营巴士定位
香港非专营巴士允许社会车辆在规定时间、规定地段为特定乘客提供特色服务，以此作为公共交通的辅助补充。非专营巴士定位为：
（1）缓解高峰期市民对常规专营公交服务的需求；
（2）在一些常规专营公交营运效益低的地区提供巴士服务；
（3）为特定的乘客提供特色服务，如酒店、商场、学生及员工出勤等服务。
2.3 非专营巴士分类及服务对象
香港非专营巴士服务分为八类，即雇员服务、国际乘客服务、居民服务、复式类型交通服务、游览服务、酒店服务、学生服务和合约式出租服务[3]。每一类都有其固定的服务对象和服务特点，其中雇员服务、国际乘客服务、居民服务和复式类型交通服务属于专线服务，其线路、停车地点、时间表等均需符合主管部门制定的相关细则；游览服务、酒店服务、学生服务和合约式出租服务属于非专线服务，其运营在营运证制度下享有较大弹性，以便向乘客提供特色服务。
表2 香港公共非专营巴士类型及相关服务特征
服务类型 服务对象 服务特点
雇员服务 接载员工上下班 属于专线服务
专线服务运营包括路线、停车地点、时间表等均需符合主管部门批准的服务细则或服务详情表内所订明的细则
国际乘客服务 接载旅客往返酒店或各个口岸
居民服务 上下班繁忙时间，接载乘客由其居住屋往返主要交通交汇处
复式类型交通服务 结合另一种或多种公交服务，运载乘客往返
游览服务 接载旅客往返旅游地点 属于非专线服务
其运营在营运证制度下享有较大弹性，以便向乘客提供特色服务
酒店服务 接载酒店顾客往返酒店
学生服务 接载学生往返学校
合约式出租服务 满足其他七个类别未能覆盖的临时服务需求，以合约形式出租，提供巴士服务
2.4 非专营巴士的规制
非专营巴士实行市场化运作，政府不给予非专营巴士财政补贴，仅制定严密的政策监管其运营服务，并明确政府与运营商的责任权力关系。为强化非专营巴士管理，香港政府从发牌机制、规管架构和执法机制等方面对非专营巴士进行严格管理。
（1）发牌机制：非专营巴士必须获得主管部门客运营业证授权后才能提供服务。承运人准备相关材料提出运营申请，然后政府按照审批的相关准则，派发营运证。承运人必须按照不同类型的运营规定进行运营。一旦违反运营规定，相关部门将根据有关法律进行查处。
（2）规管架构：主管部门根据客运需求制定车辆准入制度[4]，针对非专营巴士服务类型进行差别管理，同时制定各类非专营巴士服务的详细内容和相关服务标准，并建立长期有效的监督机制，以规范非专营巴士运营。
（3）执法机制：制定相关执法标准，对违反营运规定的运营商实行警告、检控或研训等相关措施，并严厉制裁。同时，在执法手段和方式上，加强与运输署和警方的合作，发挥合力作用，并利用车辆识别系统等智能工具提高执法效率。
3．香港非专营巴士发展经验对深圳市的启示
根据深圳市城市交通特点，借鉴香港成功经验，针对现阶段三大专营公司经营模式带来的服务缺失，引入非专营巴士理念，构建深圳市非专营巴士体系。
3.1 深圳非专营巴士定位
非专营巴士是专营巴士的有益补充，在公共交通系统中担当辅助角色，仅为特定乘客提供特色的服务，以满足特定市场需要。非专营巴士具体服务定位为：
（1）缓解高峰期市民对常规专营公交的服务需求；
（2）满足出行规律性强（仅在特定地点、特定时间有客流，且客流量大）、不适宜开通常规公交线路的服务需求；
（3）满足因道路条件限制而无法进入区域的服务需求。
3.2 非专营巴士规划原则
作为特色化的公共服务，为预防非专营巴士对常规公交行业产生冲击，避免公交专营企业经营利益损失，非专营巴士规划应符合以下原则：
（1）仅在常规公交投入效益比差或难以提供公交服务的区域进行运营，以弥补专营巴士的服务缺失。原则上非专营巴士不得与常规公交产生冲突；
（2）为规范非专营巴士市场营运秩序，确保其提供不同于常规公交的特色化服务，政府应提前建立一整套的发牌机制、规管条例及执法机制；
（3）运营商按照市场原则自主经营，无需政府财政补贴；
（4）运营商取得非专营巴士营运权后方可开展非专营巴士服务。视具体情况，营运权可授予企业，也可授予个人；
（5）营运权授予年限不宜过长，到期必须经过新一轮审核后方可续约，且营运权不可转让；
（6）取得非专营巴士营运权的车辆必须在规定时间、规定区域内提供授权的服务，不可提供授权范围外的服务。
3.3 非专营巴士规划设想
针对非专营巴士的服务定位，建议引入以下三种服务模式：
（1）高峰补足服务
高峰补足服务适用于高峰期通道客流量巨大、高平峰客流量落差大的主要城市通道，如深圳“梅林关-华强北”通道。该服务模式特点如下：
1）线路运营方式
非专营巴士行驶线路、班次、服务时段、停靠站点、票价等指标由政府统一规划。由于该类型线路行驶于高峰期客流规模巨大的城市主干道，为降低城市交通影响，避免与专营巴士竞争，其线路运营指标由政府统一规划。
2）经营主体选择
经营主体必须为正规租赁公司或旅游巴士公司，需满足注册资本及规模等限制性条件，以便选择综合实力强、信誉好的运营商。
3）经营权确定方式
政府通過公开招标授予中标企业线路经营权，使投标方在服务质量方面展开竞争，为居民提供高质的公交服务。
（2）规律性、潮汐性强的客流服务
规律性、潮汐性强的客流服务适用于出行规律性强、客流集中、在特定时间有规模较大的客流需求等区域，例如上下班时间接载乘客由居住地往返工作地的主要路段与交通节点。
1）需求方要求
需求方必须为独立的法人机构，作为组织而不是独立的个体而集中提出需求，有利于客流组织和管理，提高线路运营效率。
2）线路运营方式
需求方对运营商要求不尽相同，且易于掌握相关人员的出行需求。因此需求方可自行选取运营商，并与运营商共同协商拟定线路、班次、车型、票价、途径道路、上落客点、营运时间等具体的服务事宜；达成协议后，由需求方和运营商向政府共同提交服务申请。政府按照相关规定对申请进行审批，并登记备案。
（3）封闭社区服务
封闭社区服务适用于受道路条件限制、常规公交无法覆盖的大型居住社区及城中村。
1） 需求方要求
需求方必须为独立的法人机构。
2）线路运营方式
需求方自行选取运营商，共同协商拟定服务范围、营运时间、车型、票价等具体服务事宜；由需求方和运营商向政府共同提交服务申请。政府按照相关规定对申请进行审批，并登记备案。
3）行驶区域划定
营运区域必须限定在周边市政道路的界限内，不得在市政道路上运行，以便于监管，避免冲击公交专营客运市场。
4．结论
为补充专营公共交通服务功能，满足居民出行需求，分析香港非专营巴士发展概况，探索并总结适合深圳市的非专营巴士发展模式。为减少对深圳市现有三大专营巴士的冲击，保证政府既定方案实施，非专营巴士应实现高峰补足服务、规律性、潮汐性强的客流服务和封闭社区服务，且通过建立一套发牌、规管和处罚制度，保证非专营巴士不超越其既定经营范围。非专营巴士作为一个引进的新生事物，为预防水土不服，建议在部分区域先试点后推广。
参考文献：
[1] 刘丽. 深圳首个《城市交通白皮书》日前公示，到2015年—“公交出行分担率将达56%” [EB/OL].(2011-10-12)[2011-10-12].http://epaper.nfdaily.cn/html/2011-10/12/content_7013861.htm#.
[2] 李朝阳，华智. 新时期大都市公共交通发展策略研究—香港公交发展启示[J]. 人文地理，2011(1)：105-108.
[3] 湛世坤，李洪波. 香港公交运输管理及收费政策研究[J]. 市场经济与价格, 2010(8):14-18.
[4] 立法会交通事务委员会. 非专营巴士营运的规管架构和发牌制度[R].香港：香港特别行政区政府运输署，2004.
关键词：交通规划 非专营巴士 经营模式 香港 区域专营
Abstract: to solve the bus line to specialize in the transit network uneven distribution and vicious competition and so on quality of service serious problems, the article analyzes the specializes in Hong Kong city bus development present situation and the rules and regulations of the situation presented, based on the bus in shenzhen city planning method. Shenzhen the specializes in bus functions of public transportation system of the auxiliary, only for specific passengers specialty services, in order to achieve peak complement service, strong regularity passenger service, closed community service and other service mode. Research shows, the specializes in bus can reduce the conventional specializes in bus service demand, for special areas and certain population provide service, suggest areas of the first after the pilot promotion.
Keywords: transportation planning in the bus operation mode in Hong Kong area
中圖分类号：U491 文献标识码： 文章编号：
1．引言
2012年3月，随着最后9条未解除承包合同的公交线路全部移交深圳市西部公共汽车公司，深圳市全市公交区域专营改革正式完成。但由于城市客运需求特征、土地规划开发模式及部分区域交通基础设施建设水平限制，区域专营模式难以完全适应，主要表现为：深圳高峰期公交出行量约占全日出行量的60%[1]（同类城市约为40%），高、平峰客流落差大，供需矛盾难以调和；房地产快速发展使得特区外不断涌现若干零散分布的新楼盘，客流分散且规模较小；部分区域出行规律性强，仅在特定地点、特点时间有客流，且客流量大，专营公交服务投入成本高、运营效益差；受原有城中村格局的道路条件限制，一些大型居民社区及城中村现有专营巴士难以进入，不能提供公交服务。
在深圳市现阶段三大公交区域专营格局下，平衡专营公司的营利性、政府的合理财政投入和公交行业的社会公益性成为公交事业发展难点。而香港非专营巴士作为专营巴士线路的有效补充，满足了香港居民出行需求。分析香港非专营巴士发展经验，有助于提高深圳巴士运营水平。本文分析香港非专营巴士概况，基于非专营巴士发展经验，提出深圳市非专营巴士规划方法。
2．香港非专营巴士发展概况
2.1 香港公共交通概况
香港是少数无需政府直接资助提供公共交通服务的地方之一，铁路、电车、巴士、小巴、的士和渡轮等多种交通方式构建了香港多模式一体化的公共交通体系，实现日载客超过1100万人次。随着公共交通服务水平和运营网络大为改善，每天超过九成的乘客使用公共交通。如表1[2]所示，在合理资源分配下，香港各种公共交通工具的市场占有率和功能达到均势，各自发挥不同的功用。
表1 2011年香港各类公交的每日载客量分布及功能
名称 占用率（%） 功能
铁路 34.5 高容量的主干交通工具
巴士（公共汽车） 34.3 中容量交通工具，主要作为铁路接驳及行走非铁路走廊
非专营巴士 2.4 舒缓市民主要在繁忙时间需求及提供特别市场需要的服务
小型公共汽车 15.8 低容量交通工具，行走低需求的地方及不适宜其他模式公共交通工具的地区
的士 9.6 个性化公共交通服务
渡轮 1.3 角色渐微但仍往返离岛区主要服务
电车 1.9 历史性公共交通工具，只在港岛北岸行驶
山顶缆车 0.1 历史性公共交通工具，往返港岛北岸至山顶
2.2 非专营巴士定位
香港非专营巴士允许社会车辆在规定时间、规定地段为特定乘客提供特色服务，以此作为公共交通的辅助补充。非专营巴士定位为：
（1）缓解高峰期市民对常规专营公交服务的需求；
（2）在一些常规专营公交营运效益低的地区提供巴士服务；
（3）为特定的乘客提供特色服务，如酒店、商场、学生及员工出勤等服务。
2.3 非专营巴士分类及服务对象
香港非专营巴士服务分为八类，即雇员服务、国际乘客服务、居民服务、复式类型交通服务、游览服务、酒店服务、学生服务和合约式出租服务[3]。每一类都有其固定的服务对象和服务特点，其中雇员服务、国际乘客服务、居民服务和复式类型交通服务属于专线服务，其线路、停车地点、时间表等均需符合主管部门制定的相关细则；游览服务、酒店服务、学生服务和合约式出租服务属于非专线服务，其运营在营运证制度下享有较大弹性，以便向乘客提供特色服务。
表2 香港公共非专营巴士类型及相关服务特征
服务类型 服务对象 服务特点
雇员服务 接载员工上下班 属于专线服务
专线服务运营包括路线、停车地点、时间表等均需符合主管部门批准的服务细则或服务详情表内所订明的细则
国际乘客服务 接载旅客往返酒店或各个口岸
居民服务 上下班繁忙时间，接载乘客由其居住屋往返主要交通交汇处
复式类型交通服务 结合另一种或多种公交服务，运载乘客往返
游览服务 接载旅客往返旅游地点 属于非专线服务
其运营在营运证制度下享有较大弹性，以便向乘客提供特色服务
酒店服务 接载酒店顾客往返酒店
学生服务 接载学生往返学校
合约式出租服务 满足其他七个类别未能覆盖的临时服务需求，以合约形式出租，提供巴士服务
2.4 非专营巴士的规制
非专营巴士实行市场化运作，政府不给予非专营巴士财政补贴，仅制定严密的政策监管其运营服务，并明确政府与运营商的责任权力关系。为强化非专营巴士管理，香港政府从发牌机制、规管架构和执法机制等方面对非专营巴士进行严格管理。
（1）发牌机制：非专营巴士必须获得主管部门客运营业证授权后才能提供服务。承运人准备相关材料提出运营申请，然后政府按照审批的相关准则，派发营运证。承运人必须按照不同类型的运营规定进行运营。一旦违反运营规定，相关部门将根据有关法律进行查处。
（2）规管架构：主管部门根据客运需求制定车辆准入制度[4]，针对非专营巴士服务类型进行差别管理，同时制定各类非专营巴士服务的详细内容和相关服务标准，并建立长期有效的监督机制，以规范非专营巴士运营。
（3）执法机制：制定相关执法标准，对违反营运规定的运营商实行警告、检控或研训等相关措施，并严厉制裁。同时，在执法手段和方式上，加强与运输署和警方的合作，发挥合力作用，并利用车辆识别系统等智能工具提高执法效率。
3．香港非专营巴士发展经验对深圳市的启示
根据深圳市城市交通特点，借鉴香港成功经验，针对现阶段三大专营公司经营模式带来的服务缺失，引入非专营巴士理念，构建深圳市非专营巴士体系。
3.1 深圳非专营巴士定位
非专营巴士是专营巴士的有益补充，在公共交通系统中担当辅助角色，仅为特定乘客提供特色的服务，以满足特定市场需要。非专营巴士具体服务定位为：
（1）缓解高峰期市民对常规专营公交的服务需求；
（2）满足出行规律性强（仅在特定地点、特定时间有客流，且客流量大）、不适宜开通常规公交线路的服务需求；
（3）满足因道路条件限制而无法进入区域的服务需求。
3.2 非专营巴士规划原则
作为特色化的公共服务，为预防非专营巴士对常规公交行业产生冲击，避免公交专营企业经营利益损失，非专营巴士规划应符合以下原则：
（1）仅在常规公交投入效益比差或难以提供公交服务的区域进行运营，以弥补专营巴士的服务缺失。原则上非专营巴士不得与常规公交产生冲突；
（2）为规范非专营巴士市场营运秩序，确保其提供不同于常规公交的特色化服务，政府应提前建立一整套的发牌机制、规管条例及执法机制；
（3）运营商按照市场原则自主经营，无需政府财政补贴；
（4）运营商取得非专营巴士营运权后方可开展非专营巴士服务。视具体情况，营运权可授予企业，也可授予个人；
（5）营运权授予年限不宜过长，到期必须经过新一轮审核后方可续约，且营运权不可转让；
（6）取得非专营巴士营运权的车辆必须在规定时间、规定区域内提供授权的服务，不可提供授权范围外的服务。
3.3 非专营巴士规划设想
针对非专营巴士的服务定位，建议引入以下三种服务模式：
（1）高峰补足服务
高峰补足服务适用于高峰期通道客流量巨大、高平峰客流量落差大的主要城市通道，如深圳“梅林关-华强北”通道。该服务模式特点如下：
1）线路运营方式
非专营巴士行驶线路、班次、服务时段、停靠站点、票价等指标由政府统一规划。由于该类型线路行驶于高峰期客流规模巨大的城市主干道，为降低城市交通影响，避免与专营巴士竞争，其线路运营指标由政府统一规划。
2）经营主体选择
经营主体必须为正规租赁公司或旅游巴士公司，需满足注册资本及规模等限制性条件，以便选择综合实力强、信誉好的运营商。
3）经营权确定方式
政府通過公开招标授予中标企业线路经营权，使投标方在服务质量方面展开竞争，为居民提供高质的公交服务。
（2）规律性、潮汐性强的客流服务
规律性、潮汐性强的客流服务适用于出行规律性强、客流集中、在特定时间有规模较大的客流需求等区域，例如上下班时间接载乘客由居住地往返工作地的主要路段与交通节点。
1）需求方要求
需求方必须为独立的法人机构，作为组织而不是独立的个体而集中提出需求，有利于客流组织和管理，提高线路运营效率。
2）线路运营方式
需求方对运营商要求不尽相同，且易于掌握相关人员的出行需求。因此需求方可自行选取运营商，并与运营商共同协商拟定线路、班次、车型、票价、途径道路、上落客点、营运时间等具体的服务事宜；达成协议后，由需求方和运营商向政府共同提交服务申请。政府按照相关规定对申请进行审批，并登记备案。
（3）封闭社区服务
封闭社区服务适用于受道路条件限制、常规公交无法覆盖的大型居住社区及城中村。
1） 需求方要求
需求方必须为独立的法人机构。
2）线路运营方式
需求方自行选取运营商，共同协商拟定服务范围、营运时间、车型、票价等具体服务事宜；由需求方和运营商向政府共同提交服务申请。政府按照相关规定对申请进行审批，并登记备案。
3）行驶区域划定
营运区域必须限定在周边市政道路的界限内，不得在市政道路上运行，以便于监管，避免冲击公交专营客运市场。
4．结论
为补充专营公共交通服务功能，满足居民出行需求，分析香港非专营巴士发展概况，探索并总结适合深圳市的非专营巴士发展模式。为减少对深圳市现有三大专营巴士的冲击，保证政府既定方案实施，非专营巴士应实现高峰补足服务、规律性、潮汐性强的客流服务和封闭社区服务，且通过建立一套发牌、规管和处罚制度，保证非专营巴士不超越其既定经营范围。非专营巴士作为一个引进的新生事物，为预防水土不服，建议在部分区域先试点后推广。
参考文献：
[1] 刘丽. 深圳首个《城市交通白皮书》日前公示，到2015年—“公交出行分担率将达56%” [EB/OL].(2011-10-12)[2011-10-12].http://epaper.nfdaily.cn/html/2011-10/12/content_7013861.htm#.
[2] 李朝阳，华智. 新时期大都市公共交通发展策略研究—香港公交发展启示[J]. 人文地理，2011(1)：105-108.
[3] 湛世坤，李洪波. 香港公交运输管理及收费政策研究[J]. 市场经济与价格, 2010(8):14-18.
[4] 立法会交通事务委员会. 非专营巴士营运的规管架构和发牌制度[R].香港：香港特别行政区政府运输署，2004.