论文部分内容阅读
摘要：地质类事业单位企业化经营改革历经三十余年，经历了有探索到全面推进的过程。在这一历史进程中，呈现出了以经济绩效为中心和改革步伐参差不齐的特点。企业化经营的本质是地质类事业单位组织性质的转变，但在实践中也显露出了一些弊端，尤其是企业化经营中公益性地质工作遭受到了较大冲击。全面深化改革，对地质类事业单位管理体制改革提出了新要求和新挑战，需要在正确处理政府与市场的关系中，采取措施，进一步推进地质类事业单位管理机制改革。
关键词：地质 事业单位 改革历程 改进措施
中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）10-000-02
改革开放三十多年多来，为适应社会主义市场经济的发展，地质类事业单位逐步开展了管理体制改革的探索，并最终选择了以企业化为核心内容和基本模式的管理运营机制为管理体制改革的主体方向。党的十八届三中全会明确提出：加快事业单位分类，建立事业单位法人治理结构。同时，党的十八届三中全会更加明确的指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。这对当前地质类事业单位管理与改革提出了新的更高的要求，需要立足当前企业化经营的实际，不断深化管理体制的改革，以适应当前全面深化改革的需要。
一、地质类事业单位企业化经营的历史与现状分析
（一）地质类事业单位企业化经营的探索与发展历程
自十一届三中全会以来，我国逐步推进了改革开放的伟大历程，对市场地位的认识在改革开放的实践中不断深化。正是在这一历史潮流中，地质类事业单位于20世纪80年代开始了企业化改革的探索。1980年，地质部下发了《关于地质科学研究单位预算包干和收入留成的试行办法》，明确规定地质科研单位自1980年起，试行预算包干，结余留用和组织收入，实行留成的办法。并要求各单位要不断改进管理工作，建立责任制度，加强核算，加强内部的经济考核，遵守财政纪律，严禁弄虚作假。可以说，这是地质类事业单位探索企业化经营改革的开端。同样，煤炭、冶金、有色、轻工、化工等部门所属的地质勘查事业单位也开始了类似的探索。如1988年，国务院决定撤销煤炭工业部，成立中国统配煤矿总公司和东北及内蒙古煤炭工业联合公司，分别管理关内、关外煤炭系统各单位，其中包括煤炭地质勘查的事业单位，这是企业化经营的重要步骤。地质部于20世纪80年代在河北等地质类事业单位也开始了企业化经营的管理改革试点，取得了良好的效果。1999年，国务院印发了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号），详细阐述了地质类事业单位管理体制改革的目标、原则、实施方案和具体措施。《方案》明确了改革的社会主义市场经济的要求，在进行属地化管理的同时逐步实行企业化经营，指出地质类事业单位要逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作，并开展多种经营和服务创收。同时，要求将从事公益性地质工作的地质类事业单位划出来，继续承担国土资源管理的技术性职能，由省级国土资源厅管理。进入21世纪以来，随着改革的推进，地质类事业单位基本实行了以经济责任制为主要形式的企业化经营管理模式，主要表现为对经济收益的重视，并以经济收益作为领导责任制的重要内容和重要考核指标，尤其是要求实现收入增长、结余增长和上缴收益增长等经济目标。可以说，内部管理的企业化目标已经基本实现，但各省（市）地质矿产开发局仍然作为省直单位，参照公务员管理，尚未开展企业化改革，仍然作为全省的业务管理机构。而煤田地质系统的地质类事业单位企业化改革较为彻底。中国煤炭地质总局于2003年划归国务院国资委管理，成为了中央国有大型企业，完成了企业化转型。近年来，中国煤炭地质总局制定了《总局企业运行模式总体方案》，完善了经营业绩考核体系，推进了“省级大公司”的企业化运行，初步构建了“总局—省级公司—三级企业”的企业管理架构。
（二）地质类事业单位企業化经营改革历程呈现的特点
地质类事业单位企业化经营改革历经三十多年的探索和发展，呈现出了一些特点。一是始终以经济绩效为中心。从开始时的试行预算包干和加强经济考核，到企业化经营试点和成立国有公司，再到企业化经营的全面推进，无不在逐步强化地质类事业单位经营的经济绩效，并且地质类事业单位普遍以建立经济责任制、经营业绩考核体系等为现代管理改革的重点，在绩效目标制定和绩效考核中，经营指标的完成情况占据了主导地位。二是改革步伐参差不齐。不同的系统内步伐不一，有的系统内的地质类事业单位企业化经营改革推进较快，也较为彻底，如煤田地质系统、冶金地质系统、有色金属地质系统等，其中煤田地质系统在20世纪80年代末就已经转变为了市场经济主体，特别是划归国资委管理后，更是加快了现代企业经营管理制度的建立和完善。而原地矿部所述的专门从事地质勘查任务的地质类事业单位企业化经营改革步伐较慢，自1999年开始才正式全面推进企业化经营改革，并且在改革实践中仍有保留，事业单位的性质尚未发生根本性变化，远滞后于其它系统内的地质类事业单位。这既是这些地质类事业单位所处系统的复杂性所造成的，也是相关政府职能部门和主管单位职责不清、观念落后所造成的。
二、地质类事业单位企业化经营的本质与缺陷
（一）地质类事业单位企业化经营的本质分析
企业化经营是地质类事业单位为适应社会主义市场经济不断完善和发展的需要而进行的内部管理改革，是由计划经济模式向现代管理模式的转变过程。从企业化改革的探索和发展历程看，地质类事业单位企业化经营改革是在内部机制僵化、职工收入较低、与社会经济发展脱节等产生的内部改革动力和社会主义市场经济发展迅速、经济效益与效率追求日益增强、改革开放成果显著等外部压力下，共同推动的。尤其是在政府与市场的关系方面，政府的认知越来越清晰，并由此持续开展了政府机构改革和职能转变，对地质类事业单位的直接影响就是能由市场发挥资源配置作用的领域全部由市场进行资源配置，因此，地质类事业单位必然要由政府举办的事业性社会组织转变为在市场竞争中激发活力的企业组织。正是在这一形势下，地质类事业单位在经历了二十年左右的探索后，最终确立了企业化经营的改革方向。所以，地质类事业单位企业化经营的本质是在政府职能转变和市场功能发育不断完善的基础上，地质类事业单位由事业性社会组织向企业性经济组织逐渐转变的过程，既是组织性质的渐变过程，也是建立现代企业管理机制的过程，还是政事分离和地质市场不断发育完善的过程。从这一本质的角度来看，当前地质类事业单位企业化经营仅仅是一种过渡性的状态，今后必然要实现分类管理，除承担公益地质功能的事业单位外所有的地质类事业单位均将转变为自负盈亏的经济实体，从而实行完全的企业化运作与发展。 （二）当前地质类事业单位企业化经营的缺陷分析
党的十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这为当前地质类事业单位企业化经营的改革指明了新的方向，即既要发挥市场在地质资源中的决定性作用，也要发挥政府在公益性、战略性地质工作中的保障作用。从实践上来看，自1999年以来，经过二十余年的企业化经营改革实践，地质类事业单位在内部管理中普遍建立了企业化经营模式，市场地质的经营收入持续增长，并大力拓展了多种经营和服务，不仅激活了地质类事业单位的活力，实现了整体发展，而且职工收入连年增长，取得了较好的经济效益，对社会经济发展起到了保障作用。但企业化经营的实践历经二十余年，也显现出了一些缺陷，主要表现为两个相互矛盾的方面，即企业化经营改革不足和改革过度的同时并存。企业化经营改革不足主要指一些本应成为市场经济主体的地质类事业单位仍然顶着“事业单位”的帽子，一方面这些地质类事业单位的组织性质没有发生变化，仍然有部分政府拨款，尤其是内部机构设置仍然体现了政府机构设置的特点，级别待遇和观念较强；另一方面在经营实践中却已经作为一个企业主体而参加市场竞争，在内部管理中也建立了经营业绩责任制。这种半企业化、半行政化的管理机制现状，不可避免地阻碍这些地质类事业单位现代化经营模式的建立和完善。企业化经营改革过度主要指《地质勘查队伍管理体制改革方案》贯彻落实的不彻底。在改革中，一些本应划归省级国土资源部门管理的承担公益性地质功能的地质类事业单位仍然没有按照方案要求理顺隶属关系。根据国土资源部的调查数据，在全国32个省级地质环境监测机构中，仍有10个隶属于省地质矿产勘查局管理；在全国233个地（市）级地质环境监测机构中，仅有40%隶属于当地国土资源管理部门。[1]这些未划归国土资源部门管理的公益性地质事业单位也同样实行了企业化经营改革，强调工作的经济绩效趋向，势必严重影响其公益性、社会服务性功能，甚至导致一些公益性地质事业单位名存实亡，使这些单位严重脱离了政府职能转变和保障群众生命财产安全的需要，也影响了政府职能的有效履行。
三、进一步推进地质类事业单位管理机制改革的措施
（一）推进地质类事业单位分类改革
根据上述分析，地质类事业单位既有公益性质的，也有生产经营性质的，而不同性质的单位在改革中必须区别对待，不能一味的市场化、企业化。要根据中共中央、国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的要求，根据地勘行业实际情况，科学划分地质类事业单位的类别，让公益性地质事业单位不断提高其公益地质的服务水平和效率，让生产经营性的地质事业单位真正成为市场主体。但是，要注意地质类事业单位改革不能狭隘地理解为减人、减机构、甩包袱，更不能简单地把地质类事业事业单位变小变弱。要在行政机构改革和政府职能转变的过程中稳步推进，突出地质工作的公益性，完善地质类事业单位布局，整合地质类事业单位功能，强化地质工作服务社会经济发展的技术支撑作用，并设置一定的过渡期和对转企的单位給予一定的政策扶持，推动地勘经济再上新台阶。
（二）健全和规范地质勘查市场
企业化经营必须建筑于完善的市场之上。当前，我国地质勘查市场虽已初步形成，但存在着条块分割、竞争不规范、政府宏观管理功能越位和缺位并存的现象，尤其是全国性的地质勘查市场仍待进一步的培育和规范。2010年，国土资源部制定了《关于进一步加强地质勘查行业服务与管理的若干意见》，旨在加强市场管理，严格市场准入，提升服务质量，规范了地质勘查市场。企业是市场的主体。当前，健全和规范地质勘查市场，最重要的是要培育和组建一批跨区域的地质勘查企业，支持它们做强做大，尤其是要建立地质勘查的资本市场，拓宽融资渠道，并加强政府监管，才能提升地质勘查行业的整体竞争力。
（三）强化公益性地质工作的社会服务功能
2006年的《国务院关于加强地质工作的决定》明确提出要健全公益性地质工作体系，健全公益性地质工作体系，将公益性地质工作摆在了更加突出的位置，也对公益性地质工作提出了新的任务和更高的要求。这就需要进一步理顺公益性地质事业单位的隶属关系，改革其企业化经营的内部管理模式，建立以社会服务为价值取向的内部管理机制，强化其公益性事业单位的性质；并健全公益性地质工作体系，加大科技投入和创新，提高公益性地质工作服务能力和水平，为国家和区域社会经济发展提供强有力的资源储备与地学支撑，为人民生命财产安全提供坚实的保障。
参考文献：
[1]全国地质环境监测能力建设概况[EB/OL].国土资源部网站，http：//www.mlr.gov.cn/dzhj/201003/t20100326_712906.htm.
[2]王希凯.地勘单位企业化经营综述[J].中国地质矿产经济，1999（10）.
[3]张文驹.论地质勘查行业管理体制[J].中国地质矿产经济，2001（5）.
[4]“中国事业单位改革与非营利组织建设”课题组.我国事业单位改革：回顾与展望[J].新视野，2004（1）.
作者简介：宋 燕（1981-），女，江西鹰潭人，经济师。
关键词：地质 事业单位 改革历程 改进措施
中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）10-000-02
改革开放三十多年多来，为适应社会主义市场经济的发展，地质类事业单位逐步开展了管理体制改革的探索，并最终选择了以企业化为核心内容和基本模式的管理运营机制为管理体制改革的主体方向。党的十八届三中全会明确提出：加快事业单位分类，建立事业单位法人治理结构。同时，党的十八届三中全会更加明确的指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。这对当前地质类事业单位管理与改革提出了新的更高的要求，需要立足当前企业化经营的实际，不断深化管理体制的改革，以适应当前全面深化改革的需要。
一、地质类事业单位企业化经营的历史与现状分析
（一）地质类事业单位企业化经营的探索与发展历程
自十一届三中全会以来，我国逐步推进了改革开放的伟大历程，对市场地位的认识在改革开放的实践中不断深化。正是在这一历史潮流中，地质类事业单位于20世纪80年代开始了企业化改革的探索。1980年，地质部下发了《关于地质科学研究单位预算包干和收入留成的试行办法》，明确规定地质科研单位自1980年起，试行预算包干，结余留用和组织收入，实行留成的办法。并要求各单位要不断改进管理工作，建立责任制度，加强核算，加强内部的经济考核，遵守财政纪律，严禁弄虚作假。可以说，这是地质类事业单位探索企业化经营改革的开端。同样，煤炭、冶金、有色、轻工、化工等部门所属的地质勘查事业单位也开始了类似的探索。如1988年，国务院决定撤销煤炭工业部，成立中国统配煤矿总公司和东北及内蒙古煤炭工业联合公司，分别管理关内、关外煤炭系统各单位，其中包括煤炭地质勘查的事业单位，这是企业化经营的重要步骤。地质部于20世纪80年代在河北等地质类事业单位也开始了企业化经营的管理改革试点，取得了良好的效果。1999年，国务院印发了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号），详细阐述了地质类事业单位管理体制改革的目标、原则、实施方案和具体措施。《方案》明确了改革的社会主义市场经济的要求，在进行属地化管理的同时逐步实行企业化经营，指出地质类事业单位要逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作，并开展多种经营和服务创收。同时，要求将从事公益性地质工作的地质类事业单位划出来，继续承担国土资源管理的技术性职能，由省级国土资源厅管理。进入21世纪以来，随着改革的推进，地质类事业单位基本实行了以经济责任制为主要形式的企业化经营管理模式，主要表现为对经济收益的重视，并以经济收益作为领导责任制的重要内容和重要考核指标，尤其是要求实现收入增长、结余增长和上缴收益增长等经济目标。可以说，内部管理的企业化目标已经基本实现，但各省（市）地质矿产开发局仍然作为省直单位，参照公务员管理，尚未开展企业化改革，仍然作为全省的业务管理机构。而煤田地质系统的地质类事业单位企业化改革较为彻底。中国煤炭地质总局于2003年划归国务院国资委管理，成为了中央国有大型企业，完成了企业化转型。近年来，中国煤炭地质总局制定了《总局企业运行模式总体方案》，完善了经营业绩考核体系，推进了“省级大公司”的企业化运行，初步构建了“总局—省级公司—三级企业”的企业管理架构。
（二）地质类事业单位企業化经营改革历程呈现的特点
地质类事业单位企业化经营改革历经三十多年的探索和发展，呈现出了一些特点。一是始终以经济绩效为中心。从开始时的试行预算包干和加强经济考核，到企业化经营试点和成立国有公司，再到企业化经营的全面推进，无不在逐步强化地质类事业单位经营的经济绩效，并且地质类事业单位普遍以建立经济责任制、经营业绩考核体系等为现代管理改革的重点，在绩效目标制定和绩效考核中，经营指标的完成情况占据了主导地位。二是改革步伐参差不齐。不同的系统内步伐不一，有的系统内的地质类事业单位企业化经营改革推进较快，也较为彻底，如煤田地质系统、冶金地质系统、有色金属地质系统等，其中煤田地质系统在20世纪80年代末就已经转变为了市场经济主体，特别是划归国资委管理后，更是加快了现代企业经营管理制度的建立和完善。而原地矿部所述的专门从事地质勘查任务的地质类事业单位企业化经营改革步伐较慢，自1999年开始才正式全面推进企业化经营改革，并且在改革实践中仍有保留，事业单位的性质尚未发生根本性变化，远滞后于其它系统内的地质类事业单位。这既是这些地质类事业单位所处系统的复杂性所造成的，也是相关政府职能部门和主管单位职责不清、观念落后所造成的。
二、地质类事业单位企业化经营的本质与缺陷
（一）地质类事业单位企业化经营的本质分析
企业化经营是地质类事业单位为适应社会主义市场经济不断完善和发展的需要而进行的内部管理改革，是由计划经济模式向现代管理模式的转变过程。从企业化改革的探索和发展历程看，地质类事业单位企业化经营改革是在内部机制僵化、职工收入较低、与社会经济发展脱节等产生的内部改革动力和社会主义市场经济发展迅速、经济效益与效率追求日益增强、改革开放成果显著等外部压力下，共同推动的。尤其是在政府与市场的关系方面，政府的认知越来越清晰，并由此持续开展了政府机构改革和职能转变，对地质类事业单位的直接影响就是能由市场发挥资源配置作用的领域全部由市场进行资源配置，因此，地质类事业单位必然要由政府举办的事业性社会组织转变为在市场竞争中激发活力的企业组织。正是在这一形势下，地质类事业单位在经历了二十年左右的探索后，最终确立了企业化经营的改革方向。所以，地质类事业单位企业化经营的本质是在政府职能转变和市场功能发育不断完善的基础上，地质类事业单位由事业性社会组织向企业性经济组织逐渐转变的过程，既是组织性质的渐变过程，也是建立现代企业管理机制的过程，还是政事分离和地质市场不断发育完善的过程。从这一本质的角度来看，当前地质类事业单位企业化经营仅仅是一种过渡性的状态，今后必然要实现分类管理，除承担公益地质功能的事业单位外所有的地质类事业单位均将转变为自负盈亏的经济实体，从而实行完全的企业化运作与发展。 （二）当前地质类事业单位企业化经营的缺陷分析
党的十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这为当前地质类事业单位企业化经营的改革指明了新的方向，即既要发挥市场在地质资源中的决定性作用，也要发挥政府在公益性、战略性地质工作中的保障作用。从实践上来看，自1999年以来，经过二十余年的企业化经营改革实践，地质类事业单位在内部管理中普遍建立了企业化经营模式，市场地质的经营收入持续增长，并大力拓展了多种经营和服务，不仅激活了地质类事业单位的活力，实现了整体发展，而且职工收入连年增长，取得了较好的经济效益，对社会经济发展起到了保障作用。但企业化经营的实践历经二十余年，也显现出了一些缺陷，主要表现为两个相互矛盾的方面，即企业化经营改革不足和改革过度的同时并存。企业化经营改革不足主要指一些本应成为市场经济主体的地质类事业单位仍然顶着“事业单位”的帽子，一方面这些地质类事业单位的组织性质没有发生变化，仍然有部分政府拨款，尤其是内部机构设置仍然体现了政府机构设置的特点，级别待遇和观念较强；另一方面在经营实践中却已经作为一个企业主体而参加市场竞争，在内部管理中也建立了经营业绩责任制。这种半企业化、半行政化的管理机制现状，不可避免地阻碍这些地质类事业单位现代化经营模式的建立和完善。企业化经营改革过度主要指《地质勘查队伍管理体制改革方案》贯彻落实的不彻底。在改革中，一些本应划归省级国土资源部门管理的承担公益性地质功能的地质类事业单位仍然没有按照方案要求理顺隶属关系。根据国土资源部的调查数据，在全国32个省级地质环境监测机构中，仍有10个隶属于省地质矿产勘查局管理；在全国233个地（市）级地质环境监测机构中，仅有40%隶属于当地国土资源管理部门。[1]这些未划归国土资源部门管理的公益性地质事业单位也同样实行了企业化经营改革，强调工作的经济绩效趋向，势必严重影响其公益性、社会服务性功能，甚至导致一些公益性地质事业单位名存实亡，使这些单位严重脱离了政府职能转变和保障群众生命财产安全的需要，也影响了政府职能的有效履行。
三、进一步推进地质类事业单位管理机制改革的措施
（一）推进地质类事业单位分类改革
根据上述分析，地质类事业单位既有公益性质的，也有生产经营性质的，而不同性质的单位在改革中必须区别对待，不能一味的市场化、企业化。要根据中共中央、国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的要求，根据地勘行业实际情况，科学划分地质类事业单位的类别，让公益性地质事业单位不断提高其公益地质的服务水平和效率，让生产经营性的地质事业单位真正成为市场主体。但是，要注意地质类事业单位改革不能狭隘地理解为减人、减机构、甩包袱，更不能简单地把地质类事业事业单位变小变弱。要在行政机构改革和政府职能转变的过程中稳步推进，突出地质工作的公益性，完善地质类事业单位布局，整合地质类事业单位功能，强化地质工作服务社会经济发展的技术支撑作用，并设置一定的过渡期和对转企的单位給予一定的政策扶持，推动地勘经济再上新台阶。
（二）健全和规范地质勘查市场
企业化经营必须建筑于完善的市场之上。当前，我国地质勘查市场虽已初步形成，但存在着条块分割、竞争不规范、政府宏观管理功能越位和缺位并存的现象，尤其是全国性的地质勘查市场仍待进一步的培育和规范。2010年，国土资源部制定了《关于进一步加强地质勘查行业服务与管理的若干意见》，旨在加强市场管理，严格市场准入，提升服务质量，规范了地质勘查市场。企业是市场的主体。当前，健全和规范地质勘查市场，最重要的是要培育和组建一批跨区域的地质勘查企业，支持它们做强做大，尤其是要建立地质勘查的资本市场，拓宽融资渠道，并加强政府监管，才能提升地质勘查行业的整体竞争力。
（三）强化公益性地质工作的社会服务功能
2006年的《国务院关于加强地质工作的决定》明确提出要健全公益性地质工作体系，健全公益性地质工作体系，将公益性地质工作摆在了更加突出的位置，也对公益性地质工作提出了新的任务和更高的要求。这就需要进一步理顺公益性地质事业单位的隶属关系，改革其企业化经营的内部管理模式，建立以社会服务为价值取向的内部管理机制，强化其公益性事业单位的性质；并健全公益性地质工作体系，加大科技投入和创新，提高公益性地质工作服务能力和水平，为国家和区域社会经济发展提供强有力的资源储备与地学支撑，为人民生命财产安全提供坚实的保障。
参考文献：
[1]全国地质环境监测能力建设概况[EB/OL].国土资源部网站，http：//www.mlr.gov.cn/dzhj/201003/t20100326_712906.htm.
[2]王希凯.地勘单位企业化经营综述[J].中国地质矿产经济，1999（10）.
[3]张文驹.论地质勘查行业管理体制[J].中国地质矿产经济，2001（5）.
[4]“中国事业单位改革与非营利组织建设”课题组.我国事业单位改革：回顾与展望[J].新视野，2004（1）.
作者简介：宋 燕（1981-），女，江西鹰潭人，经济师。