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摘要农村居民最低生活保障制度已经确立并进入完善阶段，在制度扩面中遇到一些新的问题与挑战，如覆盖率的确定、资格条件的界定、入户调查的实施等，已经成为制约农村低保制度完善和发挥制度有效性的主要障碍。因此，正视这些问题并予以主动化解，是当前农村低保制度建设面临的重要任务。
关键词农村低保制度；覆盖率；资格条件；入户调查
中图分类号 F323.89文献标识码A文章编号1007-5739（2008）24-0266-03
建立和完善农村居民最低生活保障制度是当前社会保障制度建设的重点任务，是解决农民最关心、最直接、最现实利益的制度安排。山东省自1996年探索实施农村低保制度以来，在维护社会稳定、促进经济社会协调发展、保持社会公平和增进农村居民福利等方面发挥了重要作用。特别是2007年，山东省农村低保制度全面启动，制度纳入全省社会救助体系，并在各地市普遍建立实施，提出了“应保尽保”的覆盖目标。截至2008年6月，农村低保的保障人数增加到181.8万，保障标准提高到900～2 400元/人，基本满足了农村贫困居民的生存需求。但伴随着制度建设进入扩面提标阶段，农村低保工作面临一些前所未有的问题与挑战，有待进一步研究与完善。
1制度覆盖率“一刀切”
农村居民最低生活保障制度是政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障线的农村困难居民，按最低生活保障标准给予差额补贴的社会救助制度，是社会安全的最后一道防线。因此，农村低保面向全体农村居民，任何个人和家庭都有可能成为其实施对象。但实际上，真正符合条件、有资格享受最低生活保障的人员和家庭只是极为贫困的一小部分。
理论上，最低生活保障制度应该对生活困难的所有贫困家庭实施基本的生存保障——应保尽保。但应保尽保有2个方面的理解，即应该保障的一个不漏，不应该保障的一个不保。在具体操作中应保尽保因其主观性、模糊性，而难以真正实现。实际上，该制度实施过程中，在是否保障的临界点上往往存在两难选择，其最佳平衡点不容易掌握到位。因为贫困人口的认定一般是与其周围的群体相比较，在地区发展不平衡的前提下，不可能有统一的标准或者覆盖率。所以，农村低保覆盖率的确定必须坚持与当地实际水平相适应。如果保障面太宽、标准水平过高，会扭曲该制度的社会功能，并滋生制度依赖，甚至形成贫困陷阱，不利于贫困者生产自救；如果保障面狭窄、保障水平太低，则既不能保证农村贫困居民的最低生活需求，也无法化解他们的生存危机。只有实现应保尽保的覆盖目标，才能切实发挥制度的有效性。国际上，实施最低生活保障制度的国家，在覆盖率的确定上并无具体要求，原则上规定最高限额，一般不超过5%，实际保障比例则灵活掌握。具体到不同发展水平的国家，以及制度的不同发展阶段，不同保障目标的实现，保障比例并非一成不变。尤其是农村低保制度，面对的保障对象较之城镇低保更为复杂。一方面，各地市、县市、乡镇之间，甚至村与村之间发展水平与保障水平不平衡，贫困居民的具体比例相差较大；另一方面，农村居民的实际收入不稳定，且来源复杂多样，难以做出准确的统计，而贫困居民的准确比例也不是一个常数，硬性规定一个具体比例往往会形成“一刀切”现象，导致地区间差异拉大。
山东省自2007年开始，农村低保制度建设发展迅速并进入攻坚阶段，在制度的提标扩面过程中，全省提出了覆盖率不得低于3%的具体要求。笔者在调研中发现，提出和实现3%覆盖率的目标，有助于推进全省农村低保制度的建设与完善。各地市都按照这一行政指标指导农村低保的扩面工作，目前这一指标已经在全省普遍实现，体现出对农村低保工作正面的、积极的促进效用。然而，该指标也存在一些负面影响。具体到不同发展水平和保障水平的各地市，实际上对3%覆盖率的反映有较大区别。在菏泽、聊城等欠发达地市，尽管覆盖率已经超过3%，如菏泽是3.3%，聊城地区已经达到4%，但从对低保户、非低保户和工作人员的调研和访谈中发现，当地制度保障依然不足，没有完全实现应保尽保的制度目标。同时，在经济发展水平较高、保障制度完善的地市，尽管保障线已经达到人均年纯收入2 400元，但要实现3%的覆盖率依然存在扩面困难。因为有些相对贫困户处于可保可不保的边缘状态，依靠自身的力量也能够维持基本生存，如果按照3%的覆盖率给予最低保障，就有可能产生制度依赖，也会导致其他村民产生攀比心理，进而影响社会稳定。而且，在问责制的压力下，地方政府为了实现全省不低于3%覆盖率的目标，往往有各方面的考量以及具体操作。在地方财政收入富足的地区，即使农村贫困人口没有达到3%的比例，也会加大财政投入，尽量超过3%的覆盖率实现制度覆盖目标；而地方财政收入不足的地市，尽管实际贫困人口比例远远超过3%，也会以此为标准开展低保工作，实际上并不能满足农村贫困人口的真正需求。这样，3%就会成为真正实现应保尽保目标的挡箭牌，造成各地区之间实际保障水平旱涝不均的局面。
因此，农村低保覆盖率只能做原则上的要求，无法确定具体的数据指标。3%的覆盖率只是国务院按照全国的农村绝对贫困人口比例确定的平均数值，具体到各省市、各地区有很大差异。尤其在经济社会发展不平衡的状态下，“一刀切”的指令性计划，其结果必然导致各地实际保障水平的畸轻畸重。即便把3%的覆盖率作为指导性意见，在现有行政体制下也有可能会演变成指令性标准，变成“一刀切”格局。低保覆盖率应该从各地市农村贫困人口的实际需求出发，确定比例、配置资金，将应保尽保真正落到实处。对于低保覆盖率是否合适以及制度实施效果的评估，应该借用社会组织或者相关研究机构等第三方力量，到各地做深入抽查调研，考察当地政府有没有实现应保尽保。当然，如此考量需要一定的成本投入，但相对于高覆盖率形成的资源浪费，低覆盖率导致的保障不足，这种投入是必要的。
2低保资格条件界定模糊化
农村低保制度实施过程中，确定低保对象的资格条件比较困难。相对于城镇居民低保对象的收入来源较为单一，家庭人均收入和支出易于量化和审查而言，农村居民贫困程度与低保对象的资格认定难以操作。
从笔者调研的情况来看，目前农村低保对象主要局限于老、弱、病、残等特殊困难群体，其中1/3是残疾人，1/5是失去劳动能力的贫困户，50%以上处于“不保不活”的状态。对于他们的低保资格确认，即便没有量化处理也较为容易掌握，因为他们的生活水平绝对低下，其生存困难程度有目共睹。因此，在农村低保制度实施的初期，第1批低保对象的确定、审查、公示、申领等各项工作非常顺利，大家没有任何异议，居民之间没有攀比现象发生，对政府低保工作的开展给予了充分配合与肯定，对农村低保制度的实施持完全赞同态度，居民满意率达到100%。
随着农村低保制度的进一步完善，最低生活保障线的提高，低保覆盖面进一步拓展，有越来越多的低收入群体逐步被纳入最低生活保障范围。在扩面过程中新增加的低收入群体，并不是农村中最为困难的老、弱、病、残群体，他们拥有一定的劳动能力和生产自救能力，只是生活中遭遇疾病等天灾人祸风险而陷入窘迫状态，主要体现为阶段性生活困难。这一边缘群体之间的贫困差距不大，或仅凭人均收入测算难以体现彼此的困难程度。在低保资金有限、覆盖率一定的前提下，较难取舍，也就产生了矛盾与攀比。再加上农村大病医疗救助、教育救助等社会救助制度一般都与最低生活保障制度捆绑实施，享受低保待遇意味着拥有得到更多其他生活补贴以及社会救助的资格条件。如此以来，在农村低保制度的扩面中就出现了新的问题。在笔者的调研数据中有42.5%的工作人员反映，因为低保制度扩面而导致2个现象出现：一是新增农村低保户难以认定，容易导致制度的非公平性以及村民攀比心理的产生，甚至出现上访、闹事等问题，给低保制度的实施工作带来负面影响；二是基层工作人员抵制覆盖面的扩展。因为新增低保户会大大增加村委一级的低保工作难度，加大了具体负责人员的工作压力。有些村干部对低保扩面存在畏难情绪，甚至拒绝制度扩大覆盖面，希望维持制度的现状，这种现象制约应保尽保目标的实现。
笔者通过调查发现，低保扩面中存在的上述问题主要原因在于农村低保资格条件的认定标准比较模糊，基层工作人员难以量化处理，只能依靠主观判断，容易产生分歧。这种状况在低保制度的初期实施过程中由于特殊困难户易于确认而得以弱化，一旦进入扩面阶段，资格条件的甄别模糊化就成为影响制度完善的重要因素。笔者认为现行农村低保的资格条件认定存在2个问题：一是农村低保标准界定指标单一，只看收入不看支出，不能科学衡量低保户的贫困程度。在重大疾病、子女上大学或其他重大支出指标的影响下，家庭的可支配资源急剧减少，人均实际生活支出严重下降。调研数据中有21%的低保边缘户存在实际需求，却因为人均收入略高于当地低保标准而被拒绝纳入低保制度。二是低保界定标准模糊化。农村居民收入渠道比较多，生产经营活动形式多样，家庭收入难以准确核算。当前，农村低保标准确定主要依据指标是土地收入，而土地收入以实物为主，难以量化且不稳定，这种差异体现在不同土地、不同的年份、不同的种植物、不同的耕作者之间。即便在一个家庭的同一块土地上，也可能存在较大的变化。在农村低保的资格认定中使用的土地收入是当地上年度土地平均收入，是一个大致的平均约数，相对于城镇居民的人均收入而言更加模糊。这种模糊化处理有其存在的特殊前提，具有主观性、操作简易性的特点，在农村低保制度实施的初期阶段，曾经有助于工作的快速开展。但是，一旦农村低保制度进入扩面提标阶段，模糊化的低保资格界定就因为缺乏规范性和细致化的处理而招致结果的非公平性。
随着农村低保制度的完善，低保资格标准的界定方法需要进一步规范。应参考农村贫困家庭的收入与支出2个方面的指标进行指数化处理，对土地收入也不能只参考过去1 年的平均收入，具体到自然行政村的过去3年土地的平均收入将会更为客观、公正。当然，在农村低保制度的推行过程中，衡量低保家庭的贫困程度是非常复杂的事情，同一个指数化处理结果，也可能导致新的不公平产生，农村低保资格的确认必须经过入户调研这个关键环节。
3入户调查落实难
农村低保制度的实施虽然面向全体村民，但只有符合条件的个人或家庭才有资格享受保障待遇。因此，农村贫困居民要申请享受低保待遇，必须经过申请、申报、评议、审核、审批等环节的严格审查，经核实批准后，才能发放低保救助金。
由于农村低保资格条件认定难度大、不易量化管理，在低保制度的实施过程中，入户进行生活状况的调查便成为资格甄别与防止欺诈行为发生的关键环节。具体到该环节的落实，目前存在2种状况：一种是面对所有低保户实施全部入户调查，一旦发现“人情保”、“关系保”等欺骗冒领行为，即刻取消低保资格，并按照低保制度的相关条例进行处理。这种拉网式核实，一般是由县市一级的民政机构抽调全部工作人员，会同乡镇的民政助理，每年进行1～2次大规模集中核查。潍坊市昌乐县民政局采取的就是这种入户调查方式，对所有低保申请者，在行政村民主推举和乡镇审查的基础上，再由县民政部门组织入村入户详细核实调查其衣食住行的具体状况，基本上杜绝了在资格审查方面的弄虚作假现象，有效防止了资金的浪费，保证了制度的有效运行。另一种是县市级民政部门按照一定比例对低保申请户进行抽查，原则上抽查的比例在20%～30%之间。经过抽查，也能够发现一些骗保现象，在一定程度上防止了资金被冒领，但是相对于全面核查，按比例抽查显然不够彻底，也不能完全杜绝弄虚作假现象。再加上农村低保户的贫困程度不易量化、收入来源多样化、土地收入不稳定等特点，全面实地入户核查更为客观、公正、真实。显而易见，对于农村低保制度而言，全面核查更优于按比例抽查，也更切合制度的实际需求。
在笔者调研涉及到的县市区，90%以上的民政部门采取的是按比例抽查，只有少数县市采用拉网式核查。即便实施全面调查的县市民政部门的工作人员也普遍反映，每年进行逐家入户核实工作难度大、强度高，严重影响日常工作开展，而且往往要集中征调部门所有工作人员参与，也需要其他部门的协同支持；否则，该项工作难以保证如期进行。从制度的运行来看，农村低保制度的难点在于资格条件的确认，低保资格的甄别关键在于入户核查，而入户核查的问题主要集中在以下3个方面：一是县市区、乡镇民政部门主管农村低保工作的机构设置和人员配置不全，影响工作的正常开展。据了解，县市一级的低保工作属于社会救助科室，工作人员只有2～3人，低保工作只是其工作范畴的一部分；乡镇一级配置民政助理1名，统管所有与民政相关的工作，农村低保仅仅是其负责民政工作的一个组成部分；而行政村一级只有兼职人员，没有专职岗位设置。伴随着农村低保制度覆盖面的扩展，其工作量和工作难度越来越大，而从事该项工作的机构以及工作人员没有增编，这不符合实际工作的需求。二是从事入户审查工作的经费支出落实难，妨碍正常工作的有效进展。农村低保制度实施时间不长，不但机构设置、人员配置方面存在问题，而且急需的设备、开展正常工作的经费也难以落实。尤其是较为落后的县市，财政支出困难，农村低保资金在层层压力之下尚未配套齐全，开展工作的设备、经费更是难以保证。有些乡镇农村低保工作连1台电脑都没有，管理手段非常落后。入户调查的经费也没有落实，只是依靠工作人员尽职尽责，甚至骑着自行车翻山越岭、走村入户，开展入户调查的经费已经成为制约农村低保制度有效性发挥的主要因素。三是入户调查吃“闭门羹”，监督管理难落实。民政部门没有执法权，在调查中即便发现违纪违规现象，对其查处也因为缺少法律依据而难以执行。据民政部门的工作人员反映，他们在开展入户审查的过程中，时常遭遇不配合甚至被拒绝。越是存在问题的低保户，越不愿意接受入户调查，他们总是想方设法拒绝工作人员入户。而调查人员既不能强行闯入，对骗保者的处罚也难以落实。尤其是个别村干部存在的低保腐败现象，严重侵蚀了国家政策的公信力，造成了极为恶劣的影响。一般而言，低保制度实施过程中徇私舞弊、优亲厚友的现象客观存在，却不容易排查。即便由于举报而强制清退，也只能取消其低保资格待遇，对于其骗取的资金则无法追回。低保资金是贫困居民的保命钱，是维持其基本生存权益的保障钱，如果骗保者违纪违规的行为成本过低，会造成有限资金的损耗，既不利于农村低保制度的公平、公正和效率目标的实现，也防碍低保制度的良性运行。
入户调查中存在的落实难问题可从以下几方面进行化解：首先，各级政府对农村低保制度的重视，不仅要体现在保障资金的投入和落实方面，也要注重机构的设置和人员的配置。制度再好，目标再高，没有承担主体去实施和推行，或者由于承担主体处于弱势地位，也会从外部影响制度的可持续发展。因此，各级政府应该转变观念，在社会救助工作逐步体系化、规范化的前提下，加大对社会救助工作的支持力度，尤其是规范化的最低生活保障制度作为经常性社会救助，应该在机构的设置和人员的配置方面与时俱进，做出实事求是的安排和保障。其次，开展低保入户调查工作，必须有一定的经费保障。按照常规这部分开支没有财政预算，应该在经费方面予以安排，以保证制度的实施建立在可行性的基础之上。如果统筹规划、适当安排，入户调查的经费支出量必定会少于低保资金的被骗取量，其社会效益更难以计算，配备入户调查经费，应该是事半功倍的选择。再次，法治是农村低保制度健康运行的重要保证。针对入户调查遭遇拒绝，可以借鉴其他国家的惯例，在低保户申请时签订同意入户调查协议书，或者先行考虑联合执法的可能性。由相关部门联合具有执法权的单位或个人参与入户审查，一旦查实存在骗保行为，及时给予必要的处罚。同时，加快最低生活保障制度的法制建设，授予农村低保制度的主管部门以执法权，做到有法必依、执法必严、违法必究，以保证低保制度及其监督制约措施落实到位。
十七届三中全会提出“三农”问题事关党和国家事业发展全局。农村低保制度作为党和政府立党为公、执政为民的重要体现，作为农村居民生存权益保障的重要制度安排，作为建设社会主义和谐社会的基本要求，越来越受到广泛的关注和重视。在山东省农村低保制度完善中出现的这些主要问题，不只在山东出现，带有一定的普遍性。对农村低保制度扩面中存在的问题予以积极应对化解，不但有助于完善山东省的农村低保制度，对农村低保工作全面推进也有积极的借鉴意义。
关键词农村低保制度；覆盖率；资格条件；入户调查
中图分类号 F323.89文献标识码A文章编号1007-5739（2008）24-0266-03
建立和完善农村居民最低生活保障制度是当前社会保障制度建设的重点任务，是解决农民最关心、最直接、最现实利益的制度安排。山东省自1996年探索实施农村低保制度以来，在维护社会稳定、促进经济社会协调发展、保持社会公平和增进农村居民福利等方面发挥了重要作用。特别是2007年，山东省农村低保制度全面启动，制度纳入全省社会救助体系，并在各地市普遍建立实施，提出了“应保尽保”的覆盖目标。截至2008年6月，农村低保的保障人数增加到181.8万，保障标准提高到900～2 400元/人，基本满足了农村贫困居民的生存需求。但伴随着制度建设进入扩面提标阶段，农村低保工作面临一些前所未有的问题与挑战，有待进一步研究与完善。
1制度覆盖率“一刀切”
农村居民最低生活保障制度是政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障线的农村困难居民，按最低生活保障标准给予差额补贴的社会救助制度，是社会安全的最后一道防线。因此，农村低保面向全体农村居民，任何个人和家庭都有可能成为其实施对象。但实际上，真正符合条件、有资格享受最低生活保障的人员和家庭只是极为贫困的一小部分。
理论上，最低生活保障制度应该对生活困难的所有贫困家庭实施基本的生存保障——应保尽保。但应保尽保有2个方面的理解，即应该保障的一个不漏，不应该保障的一个不保。在具体操作中应保尽保因其主观性、模糊性，而难以真正实现。实际上，该制度实施过程中，在是否保障的临界点上往往存在两难选择，其最佳平衡点不容易掌握到位。因为贫困人口的认定一般是与其周围的群体相比较，在地区发展不平衡的前提下，不可能有统一的标准或者覆盖率。所以，农村低保覆盖率的确定必须坚持与当地实际水平相适应。如果保障面太宽、标准水平过高，会扭曲该制度的社会功能，并滋生制度依赖，甚至形成贫困陷阱，不利于贫困者生产自救；如果保障面狭窄、保障水平太低，则既不能保证农村贫困居民的最低生活需求，也无法化解他们的生存危机。只有实现应保尽保的覆盖目标，才能切实发挥制度的有效性。国际上，实施最低生活保障制度的国家，在覆盖率的确定上并无具体要求，原则上规定最高限额，一般不超过5%，实际保障比例则灵活掌握。具体到不同发展水平的国家，以及制度的不同发展阶段，不同保障目标的实现，保障比例并非一成不变。尤其是农村低保制度，面对的保障对象较之城镇低保更为复杂。一方面，各地市、县市、乡镇之间，甚至村与村之间发展水平与保障水平不平衡，贫困居民的具体比例相差较大；另一方面，农村居民的实际收入不稳定，且来源复杂多样，难以做出准确的统计，而贫困居民的准确比例也不是一个常数，硬性规定一个具体比例往往会形成“一刀切”现象，导致地区间差异拉大。
山东省自2007年开始，农村低保制度建设发展迅速并进入攻坚阶段，在制度的提标扩面过程中，全省提出了覆盖率不得低于3%的具体要求。笔者在调研中发现，提出和实现3%覆盖率的目标，有助于推进全省农村低保制度的建设与完善。各地市都按照这一行政指标指导农村低保的扩面工作，目前这一指标已经在全省普遍实现，体现出对农村低保工作正面的、积极的促进效用。然而，该指标也存在一些负面影响。具体到不同发展水平和保障水平的各地市，实际上对3%覆盖率的反映有较大区别。在菏泽、聊城等欠发达地市，尽管覆盖率已经超过3%，如菏泽是3.3%，聊城地区已经达到4%，但从对低保户、非低保户和工作人员的调研和访谈中发现，当地制度保障依然不足，没有完全实现应保尽保的制度目标。同时，在经济发展水平较高、保障制度完善的地市，尽管保障线已经达到人均年纯收入2 400元，但要实现3%的覆盖率依然存在扩面困难。因为有些相对贫困户处于可保可不保的边缘状态，依靠自身的力量也能够维持基本生存，如果按照3%的覆盖率给予最低保障，就有可能产生制度依赖，也会导致其他村民产生攀比心理，进而影响社会稳定。而且，在问责制的压力下，地方政府为了实现全省不低于3%覆盖率的目标，往往有各方面的考量以及具体操作。在地方财政收入富足的地区，即使农村贫困人口没有达到3%的比例，也会加大财政投入，尽量超过3%的覆盖率实现制度覆盖目标；而地方财政收入不足的地市，尽管实际贫困人口比例远远超过3%，也会以此为标准开展低保工作，实际上并不能满足农村贫困人口的真正需求。这样，3%就会成为真正实现应保尽保目标的挡箭牌，造成各地区之间实际保障水平旱涝不均的局面。
因此，农村低保覆盖率只能做原则上的要求，无法确定具体的数据指标。3%的覆盖率只是国务院按照全国的农村绝对贫困人口比例确定的平均数值，具体到各省市、各地区有很大差异。尤其在经济社会发展不平衡的状态下，“一刀切”的指令性计划，其结果必然导致各地实际保障水平的畸轻畸重。即便把3%的覆盖率作为指导性意见，在现有行政体制下也有可能会演变成指令性标准，变成“一刀切”格局。低保覆盖率应该从各地市农村贫困人口的实际需求出发，确定比例、配置资金，将应保尽保真正落到实处。对于低保覆盖率是否合适以及制度实施效果的评估，应该借用社会组织或者相关研究机构等第三方力量，到各地做深入抽查调研，考察当地政府有没有实现应保尽保。当然，如此考量需要一定的成本投入，但相对于高覆盖率形成的资源浪费，低覆盖率导致的保障不足，这种投入是必要的。
2低保资格条件界定模糊化
农村低保制度实施过程中，确定低保对象的资格条件比较困难。相对于城镇居民低保对象的收入来源较为单一，家庭人均收入和支出易于量化和审查而言，农村居民贫困程度与低保对象的资格认定难以操作。
从笔者调研的情况来看，目前农村低保对象主要局限于老、弱、病、残等特殊困难群体，其中1/3是残疾人，1/5是失去劳动能力的贫困户，50%以上处于“不保不活”的状态。对于他们的低保资格确认，即便没有量化处理也较为容易掌握，因为他们的生活水平绝对低下，其生存困难程度有目共睹。因此，在农村低保制度实施的初期，第1批低保对象的确定、审查、公示、申领等各项工作非常顺利，大家没有任何异议，居民之间没有攀比现象发生，对政府低保工作的开展给予了充分配合与肯定，对农村低保制度的实施持完全赞同态度，居民满意率达到100%。
随着农村低保制度的进一步完善，最低生活保障线的提高，低保覆盖面进一步拓展，有越来越多的低收入群体逐步被纳入最低生活保障范围。在扩面过程中新增加的低收入群体，并不是农村中最为困难的老、弱、病、残群体，他们拥有一定的劳动能力和生产自救能力，只是生活中遭遇疾病等天灾人祸风险而陷入窘迫状态，主要体现为阶段性生活困难。这一边缘群体之间的贫困差距不大，或仅凭人均收入测算难以体现彼此的困难程度。在低保资金有限、覆盖率一定的前提下，较难取舍，也就产生了矛盾与攀比。再加上农村大病医疗救助、教育救助等社会救助制度一般都与最低生活保障制度捆绑实施，享受低保待遇意味着拥有得到更多其他生活补贴以及社会救助的资格条件。如此以来，在农村低保制度的扩面中就出现了新的问题。在笔者的调研数据中有42.5%的工作人员反映，因为低保制度扩面而导致2个现象出现：一是新增农村低保户难以认定，容易导致制度的非公平性以及村民攀比心理的产生，甚至出现上访、闹事等问题，给低保制度的实施工作带来负面影响；二是基层工作人员抵制覆盖面的扩展。因为新增低保户会大大增加村委一级的低保工作难度，加大了具体负责人员的工作压力。有些村干部对低保扩面存在畏难情绪，甚至拒绝制度扩大覆盖面，希望维持制度的现状，这种现象制约应保尽保目标的实现。
笔者通过调查发现，低保扩面中存在的上述问题主要原因在于农村低保资格条件的认定标准比较模糊，基层工作人员难以量化处理，只能依靠主观判断，容易产生分歧。这种状况在低保制度的初期实施过程中由于特殊困难户易于确认而得以弱化，一旦进入扩面阶段，资格条件的甄别模糊化就成为影响制度完善的重要因素。笔者认为现行农村低保的资格条件认定存在2个问题：一是农村低保标准界定指标单一，只看收入不看支出，不能科学衡量低保户的贫困程度。在重大疾病、子女上大学或其他重大支出指标的影响下，家庭的可支配资源急剧减少，人均实际生活支出严重下降。调研数据中有21%的低保边缘户存在实际需求，却因为人均收入略高于当地低保标准而被拒绝纳入低保制度。二是低保界定标准模糊化。农村居民收入渠道比较多，生产经营活动形式多样，家庭收入难以准确核算。当前，农村低保标准确定主要依据指标是土地收入，而土地收入以实物为主，难以量化且不稳定，这种差异体现在不同土地、不同的年份、不同的种植物、不同的耕作者之间。即便在一个家庭的同一块土地上，也可能存在较大的变化。在农村低保的资格认定中使用的土地收入是当地上年度土地平均收入，是一个大致的平均约数，相对于城镇居民的人均收入而言更加模糊。这种模糊化处理有其存在的特殊前提，具有主观性、操作简易性的特点，在农村低保制度实施的初期阶段，曾经有助于工作的快速开展。但是，一旦农村低保制度进入扩面提标阶段，模糊化的低保资格界定就因为缺乏规范性和细致化的处理而招致结果的非公平性。
随着农村低保制度的完善，低保资格标准的界定方法需要进一步规范。应参考农村贫困家庭的收入与支出2个方面的指标进行指数化处理，对土地收入也不能只参考过去1 年的平均收入，具体到自然行政村的过去3年土地的平均收入将会更为客观、公正。当然，在农村低保制度的推行过程中，衡量低保家庭的贫困程度是非常复杂的事情，同一个指数化处理结果，也可能导致新的不公平产生，农村低保资格的确认必须经过入户调研这个关键环节。
3入户调查落实难
农村低保制度的实施虽然面向全体村民，但只有符合条件的个人或家庭才有资格享受保障待遇。因此，农村贫困居民要申请享受低保待遇，必须经过申请、申报、评议、审核、审批等环节的严格审查，经核实批准后，才能发放低保救助金。
由于农村低保资格条件认定难度大、不易量化管理，在低保制度的实施过程中，入户进行生活状况的调查便成为资格甄别与防止欺诈行为发生的关键环节。具体到该环节的落实，目前存在2种状况：一种是面对所有低保户实施全部入户调查，一旦发现“人情保”、“关系保”等欺骗冒领行为，即刻取消低保资格，并按照低保制度的相关条例进行处理。这种拉网式核实，一般是由县市一级的民政机构抽调全部工作人员，会同乡镇的民政助理，每年进行1～2次大规模集中核查。潍坊市昌乐县民政局采取的就是这种入户调查方式，对所有低保申请者，在行政村民主推举和乡镇审查的基础上，再由县民政部门组织入村入户详细核实调查其衣食住行的具体状况，基本上杜绝了在资格审查方面的弄虚作假现象，有效防止了资金的浪费，保证了制度的有效运行。另一种是县市级民政部门按照一定比例对低保申请户进行抽查，原则上抽查的比例在20%～30%之间。经过抽查，也能够发现一些骗保现象，在一定程度上防止了资金被冒领，但是相对于全面核查，按比例抽查显然不够彻底，也不能完全杜绝弄虚作假现象。再加上农村低保户的贫困程度不易量化、收入来源多样化、土地收入不稳定等特点，全面实地入户核查更为客观、公正、真实。显而易见，对于农村低保制度而言，全面核查更优于按比例抽查，也更切合制度的实际需求。
在笔者调研涉及到的县市区，90%以上的民政部门采取的是按比例抽查，只有少数县市采用拉网式核查。即便实施全面调查的县市民政部门的工作人员也普遍反映，每年进行逐家入户核实工作难度大、强度高，严重影响日常工作开展，而且往往要集中征调部门所有工作人员参与，也需要其他部门的协同支持；否则，该项工作难以保证如期进行。从制度的运行来看，农村低保制度的难点在于资格条件的确认，低保资格的甄别关键在于入户核查，而入户核查的问题主要集中在以下3个方面：一是县市区、乡镇民政部门主管农村低保工作的机构设置和人员配置不全，影响工作的正常开展。据了解，县市一级的低保工作属于社会救助科室，工作人员只有2～3人，低保工作只是其工作范畴的一部分；乡镇一级配置民政助理1名，统管所有与民政相关的工作，农村低保仅仅是其负责民政工作的一个组成部分；而行政村一级只有兼职人员，没有专职岗位设置。伴随着农村低保制度覆盖面的扩展，其工作量和工作难度越来越大，而从事该项工作的机构以及工作人员没有增编，这不符合实际工作的需求。二是从事入户审查工作的经费支出落实难，妨碍正常工作的有效进展。农村低保制度实施时间不长，不但机构设置、人员配置方面存在问题，而且急需的设备、开展正常工作的经费也难以落实。尤其是较为落后的县市，财政支出困难，农村低保资金在层层压力之下尚未配套齐全，开展工作的设备、经费更是难以保证。有些乡镇农村低保工作连1台电脑都没有，管理手段非常落后。入户调查的经费也没有落实，只是依靠工作人员尽职尽责，甚至骑着自行车翻山越岭、走村入户，开展入户调查的经费已经成为制约农村低保制度有效性发挥的主要因素。三是入户调查吃“闭门羹”，监督管理难落实。民政部门没有执法权，在调查中即便发现违纪违规现象，对其查处也因为缺少法律依据而难以执行。据民政部门的工作人员反映，他们在开展入户审查的过程中，时常遭遇不配合甚至被拒绝。越是存在问题的低保户，越不愿意接受入户调查，他们总是想方设法拒绝工作人员入户。而调查人员既不能强行闯入，对骗保者的处罚也难以落实。尤其是个别村干部存在的低保腐败现象，严重侵蚀了国家政策的公信力，造成了极为恶劣的影响。一般而言，低保制度实施过程中徇私舞弊、优亲厚友的现象客观存在，却不容易排查。即便由于举报而强制清退，也只能取消其低保资格待遇，对于其骗取的资金则无法追回。低保资金是贫困居民的保命钱，是维持其基本生存权益的保障钱，如果骗保者违纪违规的行为成本过低，会造成有限资金的损耗，既不利于农村低保制度的公平、公正和效率目标的实现，也防碍低保制度的良性运行。
入户调查中存在的落实难问题可从以下几方面进行化解：首先，各级政府对农村低保制度的重视，不仅要体现在保障资金的投入和落实方面，也要注重机构的设置和人员的配置。制度再好，目标再高，没有承担主体去实施和推行，或者由于承担主体处于弱势地位，也会从外部影响制度的可持续发展。因此，各级政府应该转变观念，在社会救助工作逐步体系化、规范化的前提下，加大对社会救助工作的支持力度，尤其是规范化的最低生活保障制度作为经常性社会救助，应该在机构的设置和人员的配置方面与时俱进，做出实事求是的安排和保障。其次，开展低保入户调查工作，必须有一定的经费保障。按照常规这部分开支没有财政预算，应该在经费方面予以安排，以保证制度的实施建立在可行性的基础之上。如果统筹规划、适当安排，入户调查的经费支出量必定会少于低保资金的被骗取量，其社会效益更难以计算，配备入户调查经费，应该是事半功倍的选择。再次，法治是农村低保制度健康运行的重要保证。针对入户调查遭遇拒绝，可以借鉴其他国家的惯例，在低保户申请时签订同意入户调查协议书，或者先行考虑联合执法的可能性。由相关部门联合具有执法权的单位或个人参与入户审查，一旦查实存在骗保行为，及时给予必要的处罚。同时，加快最低生活保障制度的法制建设，授予农村低保制度的主管部门以执法权，做到有法必依、执法必严、违法必究，以保证低保制度及其监督制约措施落实到位。
十七届三中全会提出“三农”问题事关党和国家事业发展全局。农村低保制度作为党和政府立党为公、执政为民的重要体现，作为农村居民生存权益保障的重要制度安排，作为建设社会主义和谐社会的基本要求，越来越受到广泛的关注和重视。在山东省农村低保制度完善中出现的这些主要问题，不只在山东出现，带有一定的普遍性。对农村低保制度扩面中存在的问题予以积极应对化解，不但有助于完善山东省的农村低保制度，对农村低保工作全面推进也有积极的借鉴意义。