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摘要：推进工业化和城镇化的发展，促进城乡一体化发展进程，是我国经济社会发展必须要经历的社会变革。城镇化发展进程中，必然也会改变传统的土地利用格局和耕地利用占比。基于此，分析了城镇化发展对耕地保护的正面效应和反面效应，提出了当前耕地保护面临的几大问题，并提出了耕地保护的对策，以期同行们商榷与讨论。
关键词：城镇化;土地资源;管理;耕地保护
近年来我国对耕地保护工作的重视度不断提升，无论是政策还是措施都加大了投入的力度，这也有效的展现了国家对耕地保护的决心。这主要是由于在当前城镇化建设进程中，乱占耕地的现象十分严重，耕地面积不断锐减。因此要采取科学的管控手段来加强对现有耕地的保护，引导城镇化建设朝着积极的方向发展。
一、城镇化对耕地保护的影响
城镇化发展对耕地既有正面影响，又有负面影响。从正面影响来看，城镇化发展虽然会占用一定的居住用地和交通用地等，但是人口城镇化却可以大大减少人均占地面积，节约土地。而且农村土地的利用方式是粗放型的，但城镇化发展可以让土地利用从粗放型转为集约型。而从负面影响看，城镇化发展必然会占用大量的耕地，而且城市建设都是向城郊扩展，这部分耕地多为肥沃的农田，将其变为建设用地，就大大降低了耕地的经济总量。随着城镇化的快速发展，农民进城务工，又导致大量的耕地被抛荒，粮食产出量日益减少。这些负面影響，让人们不得不担忧城镇化发展会对我国耕地保护和粮食安全产生巨大影响。
二、当前耕地保护形势严竣
我国人口基数较大，而且耕地面积占总体土地资源面积的比例较小，耕地后力士资源不足，耕地质量偏低，这些问题严重危及我国的粮食安全。再加之城镇化建设进程中，乱占耕地现象十分严重，这加剧了耕地面积的锐减。当前城镇化建设过程中不断向郊区拓展，大量耕地被占用，虽然短期内创造了较好的经济效益，但从长远来看却对我国的可持续发展带来了较大的制约影响。而且在当前耕地被占用情况发生后，惩处力度较小，这也导致乱占耕地现象屡禁不止。当前耕地保护制度还存在一些缺陷，这也导致耕地浪费现象严重。而且在市场经济环境下，土地自身的价值持续提升，这也使许多企业通过与政府合作来开发和利用土地，谋取更多的利益。由于开发企业和政府部门普遍都没有意识到耕地的经济价值，因此在具体规划过程中并没有将保护农耕用地放在首位，从而导致大量耕地被占用。基于管控法规的不完善及城镇化建设规划方案的不合理等情况，导致耕地资源得不到有效的保护，大量农田被侵占，无论是对农业发展还是国家的长远发展来讲都带来了较大的影响。
三、我国城镇化进程中耕地保护的对策
（一）合理设置耕地红线，坚守耕地保有底线
对于耕地资源保护问题，我国要采取以下措施：（1）严守耕地红线，通过划定永久基本农田，保证国家的粮食安全;（2）严控非农业建设占用耕地，通过盘活存量，减少对新增耕地的占用等措施，同时通过改进占补平衡，实现占用和补充耕地的质量和数量的一致;（3）在保护措施和手段方面，《纲要》完善了以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，设置了“生存线”“生态线”“保障线”和耕地保有量等11个约束性或预期性指标，推动体制机制创新和配套政策的完善;（4）进一步完善《土地管理法》相配套的各种法律法规，如《土地利用规划法》《征地法》《农用地保护法》《不动产登记法》《集体土地流转条例》等，让土地开发利用和管理有法可依，杜绝出现征用农用地用于非农建设的现象，保护好耕地。
（二）严格执行“耕地占补”的基本制度，盘活农村建设用地
要解决耕地占补平衡问题，我国应做到以下几个方面：（1）规范补充耕地指标调剂，以县（区）域自行平衡为主、市内调剂为辅、省级统筹为补充，多渠道落实补充耕地任务，实行差别化的补充耕地指标调剂标准，充分调动补充耕地地区保护耕地的积极性。（2）全面推进耕作层剥离再利用，推广耕作层剥离用于客土造地试点的经验。（3）建立部门合作优化土地整治运作机制，探索包括“投建管服一体化”PPP运作模式在内的多种模式，激发乡镇和村户支持土地整治项目的潜能，同时优化土地整治项目管理模式，充分利用城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用政策，盘活闲置低效利用土地。（4）统筹拓展占补平衡新增耕地渠道。例如，我国可积极利用高标准农田建设、精准扶贫土地整治项目等各级各类项目来拓展新增耕地来源。
（三）划定永久保护区块，明确耕地必保范围
除了要坚守耕地红线外，提高耕地的产出效益也是重中之重。现在很多耕地都是由山地开垦的，土地不肥沃，耕地质量不高。因此，要提高耕地的产出效益，我国应建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局，划定永久基本农田。对原划定的基本农田保护区域，要进一步明确责任，坚持从严管控原则，行政、法律、经济手段多管齐下，城市可以考虑以市（区）为单位，农村可以考虑以镇（乡）为单位，使耕地保有量维持在一个合理水平。尤其针对“非农化”问题，我国要高度重视，严格落实“四个禁止”，坚决防止永久基本农田“非农化”。
（四）有效管理撂荒土地，维护耕地动态平衡
在工业化和城镇化的进程中，大量农民进城谋生，农村原有的耕地撂荒现象大量存在，这些被撂荒的耕地，大多数是坡耕地。根据抽样调查的情况，有的地方撂荒耕地已达30%。这些耕地既然无人耕种，当地就可以考虑转化为林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也难免被开发改用作耕地的情况。耕地的动态平衡，其实也是各类土地利用的动态平衡，在这个过程中还必须考虑用地构成的优化方向，管理使用好撂荒耕地，对维护耕地动态平衡具有积极意义。
参考文献：
[1]黄明华，陈默，张静雯.城乡建设用地联动规划——城镇化与耕地保护的必然与必须[J].现代城市研究，2011，26（1）：61-65.
[2]石书羽.城镇化与耕地保护矛盾及对策分析[J].农业经济，2016（3）：104-106.
[3]刘民培，朱嘉晔，颜洪平.快速城镇化地区耕地保护研究——以海南省为例[J].热带农业科学，2014，34（6）：31-34.
关键词：城镇化;土地资源;管理;耕地保护
近年来我国对耕地保护工作的重视度不断提升，无论是政策还是措施都加大了投入的力度，这也有效的展现了国家对耕地保护的决心。这主要是由于在当前城镇化建设进程中，乱占耕地的现象十分严重，耕地面积不断锐减。因此要采取科学的管控手段来加强对现有耕地的保护，引导城镇化建设朝着积极的方向发展。
一、城镇化对耕地保护的影响
城镇化发展对耕地既有正面影响，又有负面影响。从正面影响来看，城镇化发展虽然会占用一定的居住用地和交通用地等，但是人口城镇化却可以大大减少人均占地面积，节约土地。而且农村土地的利用方式是粗放型的，但城镇化发展可以让土地利用从粗放型转为集约型。而从负面影响看，城镇化发展必然会占用大量的耕地，而且城市建设都是向城郊扩展，这部分耕地多为肥沃的农田，将其变为建设用地，就大大降低了耕地的经济总量。随着城镇化的快速发展，农民进城务工，又导致大量的耕地被抛荒，粮食产出量日益减少。这些负面影響，让人们不得不担忧城镇化发展会对我国耕地保护和粮食安全产生巨大影响。
二、当前耕地保护形势严竣
我国人口基数较大，而且耕地面积占总体土地资源面积的比例较小，耕地后力士资源不足，耕地质量偏低，这些问题严重危及我国的粮食安全。再加之城镇化建设进程中，乱占耕地现象十分严重，这加剧了耕地面积的锐减。当前城镇化建设过程中不断向郊区拓展，大量耕地被占用，虽然短期内创造了较好的经济效益，但从长远来看却对我国的可持续发展带来了较大的制约影响。而且在当前耕地被占用情况发生后，惩处力度较小，这也导致乱占耕地现象屡禁不止。当前耕地保护制度还存在一些缺陷，这也导致耕地浪费现象严重。而且在市场经济环境下，土地自身的价值持续提升，这也使许多企业通过与政府合作来开发和利用土地，谋取更多的利益。由于开发企业和政府部门普遍都没有意识到耕地的经济价值，因此在具体规划过程中并没有将保护农耕用地放在首位，从而导致大量耕地被占用。基于管控法规的不完善及城镇化建设规划方案的不合理等情况，导致耕地资源得不到有效的保护，大量农田被侵占，无论是对农业发展还是国家的长远发展来讲都带来了较大的影响。
三、我国城镇化进程中耕地保护的对策
（一）合理设置耕地红线，坚守耕地保有底线
对于耕地资源保护问题，我国要采取以下措施：（1）严守耕地红线，通过划定永久基本农田，保证国家的粮食安全;（2）严控非农业建设占用耕地，通过盘活存量，减少对新增耕地的占用等措施，同时通过改进占补平衡，实现占用和补充耕地的质量和数量的一致;（3）在保护措施和手段方面，《纲要》完善了以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，设置了“生存线”“生态线”“保障线”和耕地保有量等11个约束性或预期性指标，推动体制机制创新和配套政策的完善;（4）进一步完善《土地管理法》相配套的各种法律法规，如《土地利用规划法》《征地法》《农用地保护法》《不动产登记法》《集体土地流转条例》等，让土地开发利用和管理有法可依，杜绝出现征用农用地用于非农建设的现象，保护好耕地。
（二）严格执行“耕地占补”的基本制度，盘活农村建设用地
要解决耕地占补平衡问题，我国应做到以下几个方面：（1）规范补充耕地指标调剂，以县（区）域自行平衡为主、市内调剂为辅、省级统筹为补充，多渠道落实补充耕地任务，实行差别化的补充耕地指标调剂标准，充分调动补充耕地地区保护耕地的积极性。（2）全面推进耕作层剥离再利用，推广耕作层剥离用于客土造地试点的经验。（3）建立部门合作优化土地整治运作机制，探索包括“投建管服一体化”PPP运作模式在内的多种模式，激发乡镇和村户支持土地整治项目的潜能，同时优化土地整治项目管理模式，充分利用城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用政策，盘活闲置低效利用土地。（4）统筹拓展占补平衡新增耕地渠道。例如，我国可积极利用高标准农田建设、精准扶贫土地整治项目等各级各类项目来拓展新增耕地来源。
（三）划定永久保护区块，明确耕地必保范围
除了要坚守耕地红线外，提高耕地的产出效益也是重中之重。现在很多耕地都是由山地开垦的，土地不肥沃，耕地质量不高。因此，要提高耕地的产出效益，我国应建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局，划定永久基本农田。对原划定的基本农田保护区域，要进一步明确责任，坚持从严管控原则，行政、法律、经济手段多管齐下，城市可以考虑以市（区）为单位，农村可以考虑以镇（乡）为单位，使耕地保有量维持在一个合理水平。尤其针对“非农化”问题，我国要高度重视，严格落实“四个禁止”，坚决防止永久基本农田“非农化”。
（四）有效管理撂荒土地，维护耕地动态平衡
在工业化和城镇化的进程中，大量农民进城谋生，农村原有的耕地撂荒现象大量存在，这些被撂荒的耕地，大多数是坡耕地。根据抽样调查的情况，有的地方撂荒耕地已达30%。这些耕地既然无人耕种，当地就可以考虑转化为林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也难免被开发改用作耕地的情况。耕地的动态平衡，其实也是各类土地利用的动态平衡，在这个过程中还必须考虑用地构成的优化方向，管理使用好撂荒耕地，对维护耕地动态平衡具有积极意义。
参考文献：
[1]黄明华，陈默，张静雯.城乡建设用地联动规划——城镇化与耕地保护的必然与必须[J].现代城市研究，2011，26（1）：61-65.
[2]石书羽.城镇化与耕地保护矛盾及对策分析[J].农业经济，2016（3）：104-106.
[3]刘民培，朱嘉晔，颜洪平.快速城镇化地区耕地保护研究——以海南省为例[J].热带农业科学，2014，34（6）：31-34.