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摘要：佛山是国家的制造业大市，其制造业规模在国内仅次于上海、深圳、苏州等城市，常年稳居前五，可以说制造业是佛山的立市基础。近年来，随着“三旧”改造的大规模推进，有较大规模的“旧厂房”被拆除重建改造为房地产开发项目，在一定程度上将造成佛山市的产业空心化。面对这样的形势，佛山应主动划定工业红线，保障产业空间，同时，应加强对于“三旧”改造的统筹，鼓励工业项目产业升级。
关键词：工业红线；产业空间；“三旧”改造
1、引言
佛山是我国的制造业大市，其生产总值长期位于国内城市前列，经济发展水平较高。而支撑佛山市经济发展的基础是工业，其对佛山市生产总值的贡献常年维持在60%以上，但随着近年来房地产开发的方兴未艾，有较大规模的工业厂房被改造为居住和商业等房地产项目，佛山市域特别是中心城区面临着产业空心化的风险。
2、现状问题分析
2.1经济发展面临着较大的内外部压力
自美国发生次贷危机以来，全球经济都呈现出不同程度的衰退，特别是希腊政府破产所显示出的欧洲经济面临的危机，以及伴随着英国脱欧，美国特朗普总统施政中体现出的贸易保护倾向，将导致全球贸易环境的进一步恶化。
我国经济发展进入新常态，增长速度从高速转向中高速，整体经济走势正在经历“L型”走势，且尚未触底。而广东省的GDP增速也由长期的10%以上降至近年来的8%；佛山是制造业大市，对外贸易在经济发展的占比较大，随着近年来国内外经济大环境的变化，佛山市的GDP增长速度也正在呈现出逐渐放缓的趋势。
2.2企业生产经营压力加大
近年来，随着房地产市场的火爆，制造业和全球贸易市场的不景气，实业经济的发展面临着较大的压力。据统计，2011年至2015年的五年间，佛山市的工业增加值逐渐由20%以上下降至不足10%，企业正在面临着利润空间被挤压的下行压力。
2.3“三旧”改造将大规模工业调整为房地产开发
“三旧”改造以来，佛山市去工业化特征明显，改造项目中，工业用地比例由74.5%下降至不足10%；与此同时，这些工业项目被拆除重建后大规模的调整为房地产开发，正在给佛山带来一定程度上的产业空心化风险。
2.4问题分析及总结
①市场主导“三旧”改造
佛山市“三旧”改造由市场主导，工业厂房自身的低地价、少利益纠纷、少拆迁补偿等先天优势使其成为改造中的“肥肉”。而资本的逐利性导致大批的开发商将地产开发的对象瞄向工业厂房，为工业的大规模减少带来隐患。
②缺乏对“三旧”改造方向的整体统筹
“三旧”改造的主导权仍在镇街，缺乏市区主管部门在整体层面对改造方向的统筹，导致缺乏对于特定区域改造方向的限制，各镇街出于自身财政的考虑往往选择将工业厂房改造为房地产。
③缺乏对工业厂房功能调整的配套管理支持
位于佛山中心城区的一些旧厂房，其工业功能已经消失，但在不拆除厂房的前提下，调整使用功能为符合政策鼓励的创意产业时仍面临着较大的行政管理阻力。如工商、住建、税收等部门在项目办证、报建时需核对用地功能，当用地功能与使用功能不符合时，项目报批的流程并不顺畅。
3、建议与思考
3.1划定工业红线，增强产业发展的可持续性
①明确规模
研究市域范围内优势产业园区的空间分布和用地规模，依据经济增长目标、国家用地分类及比例的相关控制标准等，在全市及各区范围内划定对佛山经济发展起到支撑作用的工业红线，在划定的工业红线范围内，鼓励产业升级及工业改工业，除少量配套服务需要外，严禁将工业用地调整为非生产经营性用地，力求保住佛山市产业发展空间，增强产业发展的可持续性。
②划定标准
为保证划入工业红线地块将在长远时间内对佛山制造业发展起到较好的支撑作用，同时具备较强的可操作性，防止将零碎、散乱、产效低的现状工业随意划入，明确划入工业红线的地块必须符合以下标准：
1）制造业基础较好、集中成片、符合城乡规划和产业规划的产业园区，包括：已认定为国家、省、市级工业园区以及区、镇两级重点工业园区；
2）根据符合城乡规划和产业规划可继续用于产业发展的现状村级工业园区及产业聚集区；
3）对市、区国民经济和产业发展有重大保障作用的工业用地及新产业用地，包括政府储备用地；
4）其他需要划定的工业用地。
③细化分级
为保证工业红线内用地既有一定的刚性，也有一定的弹性，根据管控强度将佛山的工业红线内区域分为两级管控：
1）一级管理区是为了保障城市长远发展而确定的工业用地管控区。
2）二级管理区是为了稳定城市一定时期工业用地总规模、未来逐步引导转型的工业用地管控区，可将现状工业基础好、虽与规划用途不符，但近期仍需保留为工业用途的用地划入二级管理区，实行弹性控制。
④强化管理
为保证工业红线的划定、调整及后期管理的规范化、有据可依，应配套出台工业红线范围内用地配套管理办法，并建立相关领导小组，加强对工业红线范围内建设活动的相关控制和引导。
3.2成立专职机构、统筹全市“三旧”改造的规模与方向
香港在城市更新方面经历了由市场主导到政府主导的三个不同阶段，最终通过成立独立的市区重建局，与规划署、地政总署紧密协作，共同推进城市更新；同时制定并不断完善《城市更新策略》，为“三旧”改造工作提供制度安排和顶层设计。
佛山市应借鉴香港经验，成立专门的“三旧”改造管理机构，在市区两级层面对“三旧”改造的规模和方向進行整体统筹，一方面防止过多的“三旧”供地对整体市场环境的破坏；另一方面防止各镇街在“三旧”改造方面各自为政，将大规模工业用地调整为房地产开发；
3.3加大对“工改工”在政策方面的扶持力度
进一步研究和出台相关政策，鼓励工业改工业，特别是对于改造方向符合佛山市优先引进和鼓励的产业类型的，用于产业升级的，推动创新驱动和佛山智造的，应在土地供应、税费减免、财政补贴等方面给予更高的扶持力度。
3.4采用负面清单式管理，加大对厂房建筑功能调整的行政支持
积极响应国家关于“大众创业、万众创新”的相关政策要求，对于符合规定的工业厂房建筑在不拆除的前提下进行功能改变的，可采取负面清单式的管理模式，即只要改变后的使用功能不属于所在位置禁止的，不对交通、市政、环境等造成较大负面影响的，不对周边居民的正常生活造成较大负面影响的，均应在行政审批方面鼓励其功能上的调整。
关键词：工业红线；产业空间；“三旧”改造
1、引言
佛山是我国的制造业大市，其生产总值长期位于国内城市前列，经济发展水平较高。而支撑佛山市经济发展的基础是工业，其对佛山市生产总值的贡献常年维持在60%以上，但随着近年来房地产开发的方兴未艾，有较大规模的工业厂房被改造为居住和商业等房地产项目，佛山市域特别是中心城区面临着产业空心化的风险。
2、现状问题分析
2.1经济发展面临着较大的内外部压力
自美国发生次贷危机以来，全球经济都呈现出不同程度的衰退，特别是希腊政府破产所显示出的欧洲经济面临的危机，以及伴随着英国脱欧，美国特朗普总统施政中体现出的贸易保护倾向，将导致全球贸易环境的进一步恶化。
我国经济发展进入新常态，增长速度从高速转向中高速，整体经济走势正在经历“L型”走势，且尚未触底。而广东省的GDP增速也由长期的10%以上降至近年来的8%；佛山是制造业大市，对外贸易在经济发展的占比较大，随着近年来国内外经济大环境的变化，佛山市的GDP增长速度也正在呈现出逐渐放缓的趋势。
2.2企业生产经营压力加大
近年来，随着房地产市场的火爆，制造业和全球贸易市场的不景气，实业经济的发展面临着较大的压力。据统计，2011年至2015年的五年间，佛山市的工业增加值逐渐由20%以上下降至不足10%，企业正在面临着利润空间被挤压的下行压力。
2.3“三旧”改造将大规模工业调整为房地产开发
“三旧”改造以来，佛山市去工业化特征明显，改造项目中，工业用地比例由74.5%下降至不足10%；与此同时，这些工业项目被拆除重建后大规模的调整为房地产开发，正在给佛山带来一定程度上的产业空心化风险。
2.4问题分析及总结
①市场主导“三旧”改造
佛山市“三旧”改造由市场主导，工业厂房自身的低地价、少利益纠纷、少拆迁补偿等先天优势使其成为改造中的“肥肉”。而资本的逐利性导致大批的开发商将地产开发的对象瞄向工业厂房，为工业的大规模减少带来隐患。
②缺乏对“三旧”改造方向的整体统筹
“三旧”改造的主导权仍在镇街，缺乏市区主管部门在整体层面对改造方向的统筹，导致缺乏对于特定区域改造方向的限制，各镇街出于自身财政的考虑往往选择将工业厂房改造为房地产。
③缺乏对工业厂房功能调整的配套管理支持
位于佛山中心城区的一些旧厂房，其工业功能已经消失，但在不拆除厂房的前提下，调整使用功能为符合政策鼓励的创意产业时仍面临着较大的行政管理阻力。如工商、住建、税收等部门在项目办证、报建时需核对用地功能，当用地功能与使用功能不符合时，项目报批的流程并不顺畅。
3、建议与思考
3.1划定工业红线，增强产业发展的可持续性
①明确规模
研究市域范围内优势产业园区的空间分布和用地规模，依据经济增长目标、国家用地分类及比例的相关控制标准等，在全市及各区范围内划定对佛山经济发展起到支撑作用的工业红线，在划定的工业红线范围内，鼓励产业升级及工业改工业，除少量配套服务需要外，严禁将工业用地调整为非生产经营性用地，力求保住佛山市产业发展空间，增强产业发展的可持续性。
②划定标准
为保证划入工业红线地块将在长远时间内对佛山制造业发展起到较好的支撑作用，同时具备较强的可操作性，防止将零碎、散乱、产效低的现状工业随意划入，明确划入工业红线的地块必须符合以下标准：
1）制造业基础较好、集中成片、符合城乡规划和产业规划的产业园区，包括：已认定为国家、省、市级工业园区以及区、镇两级重点工业园区；
2）根据符合城乡规划和产业规划可继续用于产业发展的现状村级工业园区及产业聚集区；
3）对市、区国民经济和产业发展有重大保障作用的工业用地及新产业用地，包括政府储备用地；
4）其他需要划定的工业用地。
③细化分级
为保证工业红线内用地既有一定的刚性，也有一定的弹性，根据管控强度将佛山的工业红线内区域分为两级管控：
1）一级管理区是为了保障城市长远发展而确定的工业用地管控区。
2）二级管理区是为了稳定城市一定时期工业用地总规模、未来逐步引导转型的工业用地管控区，可将现状工业基础好、虽与规划用途不符，但近期仍需保留为工业用途的用地划入二级管理区，实行弹性控制。
④强化管理
为保证工业红线的划定、调整及后期管理的规范化、有据可依，应配套出台工业红线范围内用地配套管理办法，并建立相关领导小组，加强对工业红线范围内建设活动的相关控制和引导。
3.2成立专职机构、统筹全市“三旧”改造的规模与方向
香港在城市更新方面经历了由市场主导到政府主导的三个不同阶段，最终通过成立独立的市区重建局，与规划署、地政总署紧密协作，共同推进城市更新；同时制定并不断完善《城市更新策略》，为“三旧”改造工作提供制度安排和顶层设计。
佛山市应借鉴香港经验，成立专门的“三旧”改造管理机构，在市区两级层面对“三旧”改造的规模和方向進行整体统筹，一方面防止过多的“三旧”供地对整体市场环境的破坏；另一方面防止各镇街在“三旧”改造方面各自为政，将大规模工业用地调整为房地产开发；
3.3加大对“工改工”在政策方面的扶持力度
进一步研究和出台相关政策，鼓励工业改工业，特别是对于改造方向符合佛山市优先引进和鼓励的产业类型的，用于产业升级的，推动创新驱动和佛山智造的，应在土地供应、税费减免、财政补贴等方面给予更高的扶持力度。
3.4采用负面清单式管理，加大对厂房建筑功能调整的行政支持
积极响应国家关于“大众创业、万众创新”的相关政策要求，对于符合规定的工业厂房建筑在不拆除的前提下进行功能改变的，可采取负面清单式的管理模式，即只要改变后的使用功能不属于所在位置禁止的，不对交通、市政、环境等造成较大负面影响的，不对周边居民的正常生活造成较大负面影响的，均应在行政审批方面鼓励其功能上的调整。