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摘要：著名政策科学家约翰·W·金登的“多源流框架”作为西方公共政策分析中应用较广的工具之一，对公共政策分析具有令人信服的解释力。以我国于2010年5月出台的《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》为例，运用金登“多源流框架”的分析路径，可以清晰地呈现我国网络交易管理政策议程的建立过程。
关键词：多源流框架；问题源流；政策源流；政治源流
中图分类号：D632.9 文献标志码：A
一、多源流理论概述
“多源流框架”是一项重要的公共政策分析工具，该理论模型是在众多学者开创和发展的“政策过程理论”的基础上提出的。自哈罗德，拉斯韦尔于1951年将公共政策概括为一门具有跨学科、解决问题和显规范性的学科之后，公共政策研究日臻成熟，各种思想和流派层出不穷，有关政策过程的理论研究也不断得以突破和创新。这些理论和模型主要包括：新制度主义、间断一平衡理论、支持联盟框架、多源流框架、结构主义框架、政策扩散框架等。在这些众多的公共政策分析模型中，由美国著名政策科学家约翰·W·金登提出的“多源流框架”模型成为公共管理理论在公共政策过程分析中应用较为广泛的工具。
金登认为，公共政策制定可以被视为一个过程，这一过程包括建立议程、阐明备选方案、权威性选择、决策执行四个阶段。其中，议程的建立与备选方案的阐明是“多源流框架”探讨的核心，金登将其涉及因素比喻为三条源流——问题源流、政策源流和政治源流。其中，问题源流主要阐释为何政府周围有那么多亟待解决的问题而官员们却只注意到了其中一些问题而忽视另一些问题，这些真正引起关注的问题被金登归纳为指标、焦点事件和反馈三种情形。政策源流，金登称其为“政策原汤”，在这盆政策原汤中，只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来。这里的“标准”包括技术可行性、价值可接受性、成本预算等内容。政治源流，主要由国民情绪、利益集团、政党、政府的变更等因素构成。金登还强调，这三条源流各自独立发展，并且如果这三条源流在某一个关键的时间点——即在“政策之窗”打开的短暂时间里“汇合”，那么一个紧迫问题就容易被提上政府议程和决策议程，实现重大的政策转变。
二、网络交易管理政策议程建立过程的多源流分析
(一)问题源流
问题源流阐释的是问题如何引起相关方的注意，问题的来源可能是某一指标的变化、一次焦点事件、一种逐渐变得流行的符号等等。《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》(以下皆称“办法”)出台之前，网络交易管理领域中存在的诸多问题就引起了政府官员、专家学者以及其他社会各界人士的广泛关注，这些问题因素的混合交错构成了网络交易管理政策议程建立过程中的问题源流。目前我国网络交易管理领域存在的主要问题有：
1.我国网络交易市场发展迅猛，有待加强管理和规范当前，我国电子商务市场呈现爆炸式增长趋势。然而，目前如何在网络交易中维护网络交易消费者的合法权益、规范网络经营者行为、更好地促进电子商务的持续健康发展等现实性问题，在我国法律规定上几乎是空白。尽管北京、上海等地已先后出台了一系列措施，但在国家层面上，却仍然缺乏统一规范。
2.网络交易中经营者侵犯消费者合法权益问题突出。目前，由网络交易引发的侵犯消费者合法权益、破坏交易秩序的行为日益增多，网络欺诈、非法买卖等现象屡禁不止，我国网络交易消费者合法权益受损害的侵权案件比例在逐年上升。因此，为了改变网络交易市场领域这种无人管理的混乱局面，社会各界对出台规范网络交易市场相关政策的要求已迫不及待。
(二)政策源流
在识别了这些问题之后，接下来要做的就是备选方案的设计选择，这个过程是在政府官员、专家、研究人员等组成的政策共同体中进行的，由这些人员不断提出并修改的政策建议便构成了政策源流，其中符合技术、成本和价值可行性标准的建议被确立为最终的政策方案。“办法”出台之前，工商管理部门及其相关人员就对网络交易的管理规范问题进行了反复充分的考察、调研以及征求意见等准备工作，并将其中多数可行性较高的备选建议写进了最终的“办法”中。主要表现在：
1.部分网络交易经营者必须进行工商登记注册。2008年7月，国家工商行政管理总局局长周伯华视察吉林省工商局信息中心时指出，“为了保护消费者权益，北京已经开始对电子商务服务网站开店依法办理营业执照进行试点，以后将向全国推广”。当然，鉴于当前网络经营的实际情况，不能强求所有的网络交易经营者都办理营业执照。对部分网络交易经营者进行工商登记注册的这一要求符合技术与成本可行性的政策标准，并得以最终落实在“办法”中。
2.实行网络交易“实名制”。网络交易“实名制”的呼声早已有之。2009年3月，国家工商行政管理总局局长周伯华在接受记者专访时表示，“只有掌握了谁开的店、什么地方开店，开了什么店，才能够维护网店的合法权益和消费者的合法权益”。此外，也有专家表示在实行网络交易实名制同时，相关部门应考虑提供更完善的政策和服务支持，譬如通过减税来避免网店运营成本的大幅增加，简化相应办理手续等。这些建议均因具有技术可行性、符合公平诚信的价值可行性标准而最终被“办法”的政策制定人员采纳。
(三)政治源流
政治源流是指对解决某一问题产生影响的政治过程。这一过程主要由国民情绪、利益集团、政党、政府的变更等因素构成。“办法”出台之前，建立网络交易管理政策议程在电子商务领域具有特殊意义，因此得到了我国政府的重视和公众的认可。主要表现在：
1.政府主导网络交易管理政策议程的建立。2009年3月，国家工商行政管理总局局长周伯华在接受新华社记者专访时就首次透露，我国将出台网络商品交易和服务行为的相关管理办法，试图推动网络交易管理政策议程的建立。可以说，“办法”从方案的最初酝酿、讨论、修改到最终的审议、出台和施行，都是在党和国家相关部门及其领导人员的主导下推进的，一定程度上体现了党和政府的意志。
2.公众呼吁出台相应政策，掀起“实名制”浪潮。“办法”中最引人注目的地方是在网络交易管理政策中引入“实名制”。“实名制”很久以前就已经在国民情绪中烙下了印记。如今，网络实名制、火车票实名制等政策探索都已在一些地方纷纷开始了尝试之旅，并在公众中掀起了一股“实名制”浪潮。因此，在建立网络交易管理政策议程的过程中，引入“实名制”迎合了大多数公众对规范网络交易行为的价值立场，赢得公众的支持。
(四)“政策之窗”的打开
2010年4月，《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法(征求意见稿)》对外公布，引起社会巨大反响，并得到了大多数公众的赞同，这一有利时机促使政策出台的“政策之窗”被打开了。此时，上述的问题源流、政策源流、政治源流这三大相对独立发展的源流，在此“政策之窗”打开的关键时刻最终“汇合”到了一起，于是，网络交易管理这一政府议程最终被推上了政策制定者的决策议程。2010年5月31日，“办法”在国家工商行政管理总局局务会上最终获得审议通过并公布。
三、小结
综上所述，由于我国网络交易管理政策议程在其建立过程中具备了问题源流、政策源流、政治源流金登所言的三大政策前提，牢牢抓住了“政策之窗”打开的短暂时机，最终被提上决策议程，并促使了“办法”的最终出台。
关键词：多源流框架；问题源流；政策源流；政治源流
中图分类号：D632.9 文献标志码：A
一、多源流理论概述
“多源流框架”是一项重要的公共政策分析工具，该理论模型是在众多学者开创和发展的“政策过程理论”的基础上提出的。自哈罗德，拉斯韦尔于1951年将公共政策概括为一门具有跨学科、解决问题和显规范性的学科之后，公共政策研究日臻成熟，各种思想和流派层出不穷，有关政策过程的理论研究也不断得以突破和创新。这些理论和模型主要包括：新制度主义、间断一平衡理论、支持联盟框架、多源流框架、结构主义框架、政策扩散框架等。在这些众多的公共政策分析模型中，由美国著名政策科学家约翰·W·金登提出的“多源流框架”模型成为公共管理理论在公共政策过程分析中应用较为广泛的工具。
金登认为，公共政策制定可以被视为一个过程，这一过程包括建立议程、阐明备选方案、权威性选择、决策执行四个阶段。其中，议程的建立与备选方案的阐明是“多源流框架”探讨的核心，金登将其涉及因素比喻为三条源流——问题源流、政策源流和政治源流。其中，问题源流主要阐释为何政府周围有那么多亟待解决的问题而官员们却只注意到了其中一些问题而忽视另一些问题，这些真正引起关注的问题被金登归纳为指标、焦点事件和反馈三种情形。政策源流，金登称其为“政策原汤”，在这盆政策原汤中，只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来。这里的“标准”包括技术可行性、价值可接受性、成本预算等内容。政治源流，主要由国民情绪、利益集团、政党、政府的变更等因素构成。金登还强调，这三条源流各自独立发展，并且如果这三条源流在某一个关键的时间点——即在“政策之窗”打开的短暂时间里“汇合”，那么一个紧迫问题就容易被提上政府议程和决策议程，实现重大的政策转变。
二、网络交易管理政策议程建立过程的多源流分析
(一)问题源流
问题源流阐释的是问题如何引起相关方的注意，问题的来源可能是某一指标的变化、一次焦点事件、一种逐渐变得流行的符号等等。《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》(以下皆称“办法”)出台之前，网络交易管理领域中存在的诸多问题就引起了政府官员、专家学者以及其他社会各界人士的广泛关注，这些问题因素的混合交错构成了网络交易管理政策议程建立过程中的问题源流。目前我国网络交易管理领域存在的主要问题有：
1.我国网络交易市场发展迅猛，有待加强管理和规范当前，我国电子商务市场呈现爆炸式增长趋势。然而，目前如何在网络交易中维护网络交易消费者的合法权益、规范网络经营者行为、更好地促进电子商务的持续健康发展等现实性问题，在我国法律规定上几乎是空白。尽管北京、上海等地已先后出台了一系列措施，但在国家层面上，却仍然缺乏统一规范。
2.网络交易中经营者侵犯消费者合法权益问题突出。目前，由网络交易引发的侵犯消费者合法权益、破坏交易秩序的行为日益增多，网络欺诈、非法买卖等现象屡禁不止，我国网络交易消费者合法权益受损害的侵权案件比例在逐年上升。因此，为了改变网络交易市场领域这种无人管理的混乱局面，社会各界对出台规范网络交易市场相关政策的要求已迫不及待。
(二)政策源流
在识别了这些问题之后，接下来要做的就是备选方案的设计选择，这个过程是在政府官员、专家、研究人员等组成的政策共同体中进行的，由这些人员不断提出并修改的政策建议便构成了政策源流，其中符合技术、成本和价值可行性标准的建议被确立为最终的政策方案。“办法”出台之前，工商管理部门及其相关人员就对网络交易的管理规范问题进行了反复充分的考察、调研以及征求意见等准备工作，并将其中多数可行性较高的备选建议写进了最终的“办法”中。主要表现在：
1.部分网络交易经营者必须进行工商登记注册。2008年7月，国家工商行政管理总局局长周伯华视察吉林省工商局信息中心时指出，“为了保护消费者权益，北京已经开始对电子商务服务网站开店依法办理营业执照进行试点，以后将向全国推广”。当然，鉴于当前网络经营的实际情况，不能强求所有的网络交易经营者都办理营业执照。对部分网络交易经营者进行工商登记注册的这一要求符合技术与成本可行性的政策标准，并得以最终落实在“办法”中。
2.实行网络交易“实名制”。网络交易“实名制”的呼声早已有之。2009年3月，国家工商行政管理总局局长周伯华在接受记者专访时表示，“只有掌握了谁开的店、什么地方开店，开了什么店，才能够维护网店的合法权益和消费者的合法权益”。此外，也有专家表示在实行网络交易实名制同时，相关部门应考虑提供更完善的政策和服务支持，譬如通过减税来避免网店运营成本的大幅增加，简化相应办理手续等。这些建议均因具有技术可行性、符合公平诚信的价值可行性标准而最终被“办法”的政策制定人员采纳。
(三)政治源流
政治源流是指对解决某一问题产生影响的政治过程。这一过程主要由国民情绪、利益集团、政党、政府的变更等因素构成。“办法”出台之前，建立网络交易管理政策议程在电子商务领域具有特殊意义，因此得到了我国政府的重视和公众的认可。主要表现在：
1.政府主导网络交易管理政策议程的建立。2009年3月，国家工商行政管理总局局长周伯华在接受新华社记者专访时就首次透露，我国将出台网络商品交易和服务行为的相关管理办法，试图推动网络交易管理政策议程的建立。可以说，“办法”从方案的最初酝酿、讨论、修改到最终的审议、出台和施行，都是在党和国家相关部门及其领导人员的主导下推进的，一定程度上体现了党和政府的意志。
2.公众呼吁出台相应政策，掀起“实名制”浪潮。“办法”中最引人注目的地方是在网络交易管理政策中引入“实名制”。“实名制”很久以前就已经在国民情绪中烙下了印记。如今，网络实名制、火车票实名制等政策探索都已在一些地方纷纷开始了尝试之旅，并在公众中掀起了一股“实名制”浪潮。因此，在建立网络交易管理政策议程的过程中，引入“实名制”迎合了大多数公众对规范网络交易行为的价值立场，赢得公众的支持。
(四)“政策之窗”的打开
2010年4月，《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法(征求意见稿)》对外公布，引起社会巨大反响，并得到了大多数公众的赞同，这一有利时机促使政策出台的“政策之窗”被打开了。此时，上述的问题源流、政策源流、政治源流这三大相对独立发展的源流，在此“政策之窗”打开的关键时刻最终“汇合”到了一起，于是，网络交易管理这一政府议程最终被推上了政策制定者的决策议程。2010年5月31日，“办法”在国家工商行政管理总局局务会上最终获得审议通过并公布。
三、小结
综上所述，由于我国网络交易管理政策议程在其建立过程中具备了问题源流、政策源流、政治源流金登所言的三大政策前提，牢牢抓住了“政策之窗”打开的短暂时机，最终被提上决策议程，并促使了“办法”的最终出台。