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摘 要：基于“政治主导”的政治理念，民主党政权在政策决定过程领域推行政官关系变革。历经鸠山内阁、菅内阁与野田内阁，随着政官关系变革态势的减弱并遭受顿挫，民主党政权的政策决定过程反复变化。政官关系定位不准，不仅导致民主党政权的政策决定过程反复变化，也削弱了其决策效益与执政能力。
关键词：日本政治；政官关系；民主党政权；政策决定
中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2013）03-0021-07
在日本，自民党长期执政期间的政官关系，其核心内涵就是自民党所属国会议员与官僚共同参与政策决定。它虽曾有利于维系自民党政权的统治地位，但也衍生了“金权政治”等体制弊端。因此，正确界定政治家与官僚之间的体制距离，是日本政党体制转型与政治民主化进程中面临的重大课题。
2009年9月民主党实现政权交替之后，基于“由官僚主导转向政治主导”的政治理念，鸠山由纪夫内阁大力变革政策决定过程中的政官关系。历经菅直人内阁与野田佳彦内阁，民主党政权的政官关系变革态势却日趋减弱并遭受顿挫，政策决定过程亦反复变化。政官关系的定位不准与变革不力，不仅削弱了民主党政权的决策效益，也成为2012年12月该党政权垮台的诱因之一。
一、政官关系与鸠山内阁的政策决定
2009年9月16日，民主党代表鸠山由纪夫当选为日本首相并组建内阁，这为该党政治理念的实践提供了政权平台。
为摆脱官僚依赖体制，2009年9月16日夜，鸠山内阁首次召开内阁会议就通过了如下“基本方针”：设立以大臣、副大臣、政务官为核心的“政务三役会议”；废止事务次官会议①；设置“国家战略室”和“行政刷新会议”。同日，首相官邸还向各省厅下发一则通知：表明各省厅政策主张的记者招待会将由阁僚等政治家出面举行，官僚不能召开记者招待会；次官等的例行记者招待会被取消。稍后，9月18日，鸠山内阁分别设置了负责制定预算编制基本方针的“国家战略室”与负责消除预算浪费等行政事务的“行政刷新会议”。
至2010年5月，民主党政权在鸠山内阁框架下推行政官关系变革的实践主要体现在以下几个方面。
首先，伴随着“政务三役会议”的设立与频繁召开，副大臣与政务官的作用得到了提升。尤其是以年轻中坚力量为主的政务官，曾被称为“盲肠”的他们变成了实施政治主导的“牵引车”，表现活跃。在各府省中，政务官均参与政策制定且位于事务次官之上，负责与承担事务工作的各级官僚进行联络。此外，“政务三役会议”作为各府省的最高决策机构，基本上是将官僚排除在会议之外的，但其实际运营情况受到阁僚个性的影响，略有差异。例如，2009年12月，根据《朝日新闻》对数名政务官的采访报道：在内阁府，绝对不允许事务官僚参加“政务三役会议”，会后再进行摘要传达；在总务省，秘书官与统括课长也参加“政务三役会议”；在防卫省，副大臣负责预算工作，2名政务官分别负责驻日美军整编与防卫省改革，且让秘书官参加会议①。
其次，作为民主党政权实施政治主导的“招牌”阁僚，国家战略大臣与行政刷新大臣分工合作、职责重大。2009年9月鸠山内阁成立之初，分别由民主党内资深政治家菅直人与仙谷由人出任国家战略大臣和行政刷新大臣。在2010年1月7日财务大臣藤井裕久辞职后，阁僚人事进行了局部调整：副首相菅直人兼任财务大臣，行政刷新大臣仙谷由人兼任国家战略大臣。其间，仙谷大臣因工作繁忙而无暇顾及行政刷新会议事务。直至2010年2月10日，鸠山首相任命民主党前政调会长枝野幸男为行政刷新大臣，并明确了其与国家战略大臣之间的职责分工。（参见表1）同时，在行政刷新会议的组织下，通过实施“事业甄别”作业来力图杜绝事业浪费，弥补财政来源不足。
表1 国家战略大臣与行政刷新大臣的职责分工
国家战略大臣 职责
仙谷国家战略大臣 综合协调地球变暖对策；制定中期财政框架与财政运营战略；总辖雇用对策；新公共事业；公务员制度改革。
枝野行政刷新大臣 行政刷新会议；规制改革；公益法人制度改革；独立行政法人制度改革；公共服务事业改革；公文书管理；禁止垄断法政策。
资料来源：『反転攻勢へ仕分け人起用』、載『読売新聞』2010年2月11日。
再次，民主党在鸠山内阁成立后立即废止了党的政策调查会，将与政策决定直接关联的职能完全转移至政府内部，试图构筑“内阁一元化”决策机制。同时，为了协调内阁政策立案与执政党国会对策，各府省设置了由副大臣主管的“政策会议”，通过该会议来听取阁外民主党议员的意见并向他们解释说明法案内容。另外，为了消除“族议员式的政官愈合结构”，民主党还决定将干事长办公室作为应对陈情活动的“统一窗口”②。在干事长办公室对陈情展开探讨的基础上，由副干事长们根据民主党政权公约与政策方针做出妥当与否的判断，如若判断为陈情合理，则向阁僚等“政务三役”转达；对于特别重要的合理陈情，则由干事长直接向首相汇报。
最后，鸠山内阁积极推动国会立法，力图通过增加入阁议员人数来实现“政治主导”目标。2010年1月11日，鸠山内阁确立了新增15名副大臣·政务官③、首相辅佐官由5名增至10名的改革方针。为落实上述方针，2010年2月5日，鸠山内阁决定了“政治主导确立法案”并提交国会审议；2月19日，鸠山内阁又决定了“国家公务员法等修正案”并提交国会审议，以期强化内阁的人事管理职能；5月14日，民主党以议员立法的方式向众议院提交了“国会改革关联法案”。另外，在鸠山内阁执政时期，作为“官僚统治象征”的内阁法制局长官被排除在“政府特别辅佐人”范围之外，不能出席国会进行有关宪法及法律政府解释的答辩④。取而代之的是，鸠山内阁有关法令解释的国会答辩，起初是由官房长官平野博文担当的，后又由行政刷新相枝野幸男担当。
与自民党政权时期相比，鸠山内阁执政时期民主党政权的政策决定过程发生了较大变化：由自民党政权时期内阁和执政党区别开来的二元化政策决定过程，转变为致力于政策决定的内阁一元化。（参见图1） 图1 民主党政权（鸠山内阁时期）与自民党政权的政策决定过程比较
资料来源：『民主の「政治主導」改革』、載『読売新聞』2010年5月3日。
二、政官关系与菅内阁的政策决定
在鸠山内阁辞职后，2010年6月4日，民主党新任代表菅直人当选为日本首相。2010年6月8日，菅内阁召开首次会议并决定了政权运营的“基本方针”，内容包括以下5点：重返政权交替的原点，致力于恢复国民的信赖；为创造充满希望的社会，着手彻底重建经济、财政与社会保障；各阁僚不能受限于省厅利益，而是作为一个整体来应对各种课题；杜绝行政浪费，通过信息公开来推进行政透明化；“政务三役”与官僚之间密切沟通，以真正的政治主导来实施政策运营① 。
鉴于高举“摆脱官僚依赖”旗帜的鸠山内阁导致政、官之间缺乏合作，菅内阁主张在政权运营的层面上与官僚展开合作。2010年9月21日，菅首相在内阁改组后的新任政务官会议上，指示大臣、副大臣与政务官等“政务三役”要善于使用官僚，表示：“（政权交替后）一年来若说有所反省的话，仅靠政务三役做事情，有些过头了。省厅的工作量巨大。即使想通过政务三役来完成所有工作，也将难以完成”② 。
为了借助并发挥官僚的“力量”，菅内阁对政官关系采取了修正立场，并对前任鸠山内阁的变革措施进行了调整，从而导致民主党政权的政策决定过程再次发生变化。
首先，菅内阁试图以首相官邸为“司令部”来重新构筑“政治主导”。例如，2010年6月8日，首相菅直人决定将首相事务秘书官由4人增至5人，除此前一贯任用由财务、外务、经济产业、警察四省厅出身的官僚③之外，又起用厚生劳动省出身的内阁府政策统括官山崎史郎为首相事务秘书官。2010年6月18日，菅直人首相在阁僚恳谈会上做出指示，各省厅局长级以上的干部人事，需要与官房长官协商。2010年7月23日，菅内阁决定对于约700件以国家为被告、社会关注度高、影响国民生活的诉讼案件，由内阁官房统一管理，通过阁僚之间的磋商来决定应对方针。此前，由于各省厅独自应对上述各类案件，首相官邸往往并不掌握相关信息。但是，此类诉讼案件处理得当与否，将会直接影响内阁支持率④。因此，菅内阁试图“政治主导”诉讼应对，实施首相官邸一元化管理。
其次，菅内阁将国家战略室“降格”为建言机构。国家战略室曾是鸠山内阁推行“政治主导”的象征，承担了制定经济财政政策以及协调跨省厅课题的职能，但菅内阁执政后国家战略室的职能出现萎缩。2010年7月18日，菅首相明确表示将国家战略室承担的制定经济财政政策的功能转移出去，并将之“降格”为首相直属的建言机构。结果，国家战略室被排除在2011年度财政预算编制过程之外。2010年7月24日，国家战略相荒井聪在会见记者时言及国家战略室的新功能，强调：“对于包括外交及安全保障在内的内阁重要事项，直接向首相提出政策建言、呈报意见、提供情报”，作为建言机构重新展开活动①。2010年7月26日，国家战略室作为建言机构再次启动，邀请东京大学教授北冈伸一（专业方向为日本政治外交史）为讲师，举办了有关外交、安全保障政策的学习会。
再次，菅内阁在民主党内部恢复了党的政策调查会（简称“政调会”）。2010年6月7日，首相菅直人决定在民主党内部恢复政调会，并由政调会会长玄叶光一郎兼任公务员制度改革担当大臣，以求避免政策决定的“二元化”。2010年6月15日，民主党在国会内召开了首次政调会的干部会②，会议决定在政调会内部设置与各府省对应的“部门会议”、探讨跨省厅课题的“项目小组”（PT）以及应对中长期课题的“调查会”。尽管民主党重新设立了政调会，但菅内阁依然维系“政策决定内阁一元化”的基本方针，政调会仅被定位为一个建言机构，以便反映党内意见。2010年7月6日，为了向政府反映党内意见，民主党政调会会长玄叶光一郎在内阁会议上表示将制定有关2011年度预算编制的“指针”，以便供政府参考。2010年7月13日，民主党又决定在政调会内设置公务员制度改革PT、社会保障与税制改革PT、宪法调查会、政治改革调查会。事实上，在“扭曲国会”的背景下，为了加强与在野党的沟通与妥协，民主党政调会在政策决定过程中的作用有所加强。
最后，菅内阁注重加强内阁成员与民主党领导层、官僚之间的沟通交流。菅内阁执政后，阁僚与民主党领导层频繁举行会谈。例如，2010年9月20日，菅首相在首相官邸召开政策学习会，在国内的15名阁僚（经济财政相海江田万里与环境相松本龙在国外出差）与干事长冈田克也、国会对策委员长钵吕吉雄等民主党干部全部参加，采取自由讨论的形式，共同探讨主要政策课题，以期实现内阁与政党的团结一致。为了修复与官僚之间的合作关系，官房长官仙谷决定设置名为“3加7”的干部会议，由3名官房副长官以及副长官补、内阁总务官等7名官邸助手组成，每周召开1次会议。仙谷还将其事务秘书官也由5人增至7人，并指示他们出席与各省“政务三役”的会谈。2010年底，菅内阁正式决定各府省“政务三役会议”应让事务次官出席。特别是在2011年3月东日本大震灾发生后，3月22日，为顺利推进支援受灾民众等有关对策，菅内阁设置由各省事务次官组成的“各府省联络会议”，1至2周召开1次会议，但仅限于处理应对赈灾课题。
另外，为应对即将来临的参议院定期选举，菅内阁决定不延长通常国会会期。2010年6月16日，会期为150日的通常国会如期闭会。这样，在本届通常国会的立法审议过程中，“国家公务员法等修正案”在参议院成为废案；“政治主导确立法案”、“国会改革关联法案”在众议院以“继续审议”的形式搁浅。作为民主党政权实施“政治主导”象征的上述国会立法最终均告失败。
三、政官关系与野田内阁的政策决定
2011年8月30日，民主党新任代表野田佳彦当选为日本首相。野田内阁执政期间，民主党政权的政策决定过程进一步由“脱官僚”向着“活用官僚”的方向调整。野田首相认为：“对于民主党的旗帜——‘政治主导’问题，我认为也可以重新定义。当初我们党之所以提出这个主张，是因为当时执政党的各项政策，从企划到立案几乎都由官僚机构一手操办，没有发挥政治家的作用。因此当我掌权之后，采取了在各省厅设立政务次官等方式，以期让政府机构重新充满生机”，“但如果‘政与官’之间因此出现主导权之争，作为专家集团的官僚组织而不能很好地发挥作用，那就无法全面体现政府机构的行政功能。因此，需要对此进行改正，以达到各司其职，最大限度地发挥各自作用的目的”③。 关于官僚在政策决定过程中的定位，从鸠山首相至野田首相的最初施政演说中均有所提及，但其内容表述已发生较大变化，见表2。比较而言，野田首相最为重视官僚的作用。
野田内阁成立后，着手大幅修正内阁与民主党的政策决定过程，其基本作法就是导入执政党的“事前审查”制度并变相恢复了“事务次官会议”。
2011年8月30日，野田首相决定起用前外相前原诚司担任政调会会长，且让其不再兼任阁僚，使之能够专心党务。2011年9月2日，民主党又决定导入执政党对内阁提议案的“事前审查”制度，即内阁提议案必须先获得党的认可，若政调会下属组织“部门会议”对内阁提议案未进行审查并认可，内阁会议就不能做出决定。同时，为了确保灾后复兴增税与推动税制改革，2011年9月5日，民主党又恢复了党的税制调查会，由前财务相藤井裕久担任会长。
2011年9月6日，野田内阁决定继续召集由各府省事务次官出席的“各府省联络会议”，采取每周五定期召开的方针，从而将“各府省联络会议”定期化了。此外，该会议讨论与处理的课题也不再限于“赈灾”，而是扩大至国政全体。通过定期召开由各府省事务次官组成的“各府省联络会议”来处理国政课题，这与自民党政权时期的“事务次官会议”相似，或是“变相”复活，成为野田内阁“活用”官僚的主要平台。
另外，2011年9月13日，官房长官藤村修甚至一度表示将复活政府特别辅佐人制度，使得内阁法制局长官能够出席国会答辩。但上述表态并未付诸实践，野田首相指名曾担任过内阁法制局参事官的法相平冈秀夫负责国会答辩中的法令解释。
整体上，民主党政权的政策决定过程出现了反复变化，尤其是以政调会为代表，废止后又复活并具有议案审查权，促使其政策决定机制由最初的“内阁决策一元化”向着与自民党政权时期相类似的“内阁·执政党决策二元化”的方向演变。见表3。
民主党政权执政期间的政策决定过程反复变化，其根源在于未能准确把握政官关系定位。
第一，民主党政权的政官关系变革，打击了官僚的主观能动性。
实施“政治主导”并不能简单地等同于“脱官僚”或是“控制官僚”，因为“‘控制官僚’只是站在官僚制的对立面、将其置于被动受控的状态，而忽视了官僚制在整个行政管理过程中，其主观能动性和自主性的积极意义”，“在政府行政管理中，官僚制是具有能动性和自主性的，如果仅从控制的角度是满足不了宪政民主制对行政民主的需要，也无法较为全面地诠释官僚制的复杂性”①。例如，伴随着鸠山内阁大力推进“脱官僚”改革，官僚集团的政策说明能力遭到削弱。由于官僚在大部分府省均不能参加“政务三役会议”，多是在大臣办公室外等待“指示”。对此，2010年1月5日，在官房长官平野博文与各府省次官的聚会中，经济产业省的望月晴文次官指出：“如果‘等待指示’的官僚不断增加，容易成为‘不良资产’”①。同时，各府省“政务三役”与府省职员之间的信赖感薄弱。例如，2010年7月，根据厚生劳动省的调查结果，在该省职员中“对政务三役的指示表示信服”者所占比例仅为1%，且有近半数职员感觉到“政务三役”的“傲慢”② 。
第二，民主党政权的政官关系变革，高估了政治家的执政素养。
政治家实施政治主导，既需要理顺政官关系与健全制度保障，更需要不断提高自身的执政素养。一方面，民主党政权倡导的政官关系变革，在运作层面上存有难以克服的制度难题。例如，鸠山内阁曾试图通过国会立法（“国家公务员法等修正案”）将高级官僚的人事管理统一归口至内阁官房，但此种变革动向在运作层面上面临疑问：内阁人事局是否具有公正、准确地判断近600名官僚人事的履职能力，如何避免政治家因个人好恶而恣意介入官僚人事？③另一方面，政治家在“脱官僚”后执政业绩又不时出现纰漏。例如，2010年1月，鸠山首相在国会发表施政方针的演说原稿是由官房副长官松井孝治等人整理的，排除官僚在外，被认为：“这不是首相的语言。此前一直宣称‘重视生命的政治’，从未在演说中提及‘要保护生命’。感到这是身边人胡乱写的”④。2010年11月，民主党的外交及安全保障调查会未经党内充分讨论，就提出恢复战前旧军队用语的建议，显得过于轻率和鲁莽。
政官关系定位不准，不仅导致民主党政权的政策决定过程反复变化，更是削弱了其决策效益乃至执政能力。
第一，民主党政权的政策决定过程，未能统合党内的多元利益诉求。
在民主党政权执政期间，党内的陈情窗口反复变化，由干事长室（鸠山内阁）、“陈情要请对应本部”（菅内阁）再至干事长室（野田内阁），政调会也是废止后重设，虽历经“试行错误”摸索，但在重大课题上始终未能有效统合党内的多元利益诉求。例如，2010年4月23日，民主党干事长小泽一郎与国土交通相前原诚司在高速公路收费制度改革问题上对立，导致“道路财政特别措置法修正案”的国会审议工作停滞不前。更为严重的是，2012年3月30日，由于对野田内阁决定消费增税法案不满，有4名副大臣及政务官、2名民主党干部、10名政调会成员提出辞呈，并导致民主党于同年7月发生局部分裂。为此，民主党的政策决定过程被认为是“太不成熟”，党内的政治文化是“议而不决”⑤ 。
第二，民主党政权的政策决定过程，未能发挥内阁的政治决断效力。
例如，在2011年3月东日本大震灾发生后的一个月内，菅直人内阁在政府内部乱立“本部”及“会议”，接连任命作为智囊的内阁官房参与，导致政府全体的“司令部”指挥系统及彼此间的责任分担并不清楚。在政府内部，作为阁僚级的对策本部就多达5个，包括“紧急灾害对策本部”（本部长为首相菅直人）、“灾民生活支援特别对策本部”（本部长为防灾相松本龙）、“原子能灾害对策本部”（本部长为首相菅直人）、“福岛核电站事故对策统合本部”（本部长为首相菅直人）、“电力供给紧急对策本部”（本部长为官房长官枝野幸男）。关于灾民的接纳援助，若是地震与海啸，则是由“灾民生活支援特别对策本部”担当；若是核电事故引发的退避，则是由“原子能受害者生活支援小组”担当。而且，这些机构并非按省厅别“纵向分割”，而是跨省厅的“横向分割”，让人难以理解责任所在，反而没有效率。政府责任更为不清楚的是，作为首相智囊的内阁官房参与的存在。在地震发生后，首相任命了6名，内阁官房参与达到历史最多的15名⑥。2011年12月，日本政府关于东京电力公司福岛第一核电站事故的“事故调查·验证委员会”（委员长为畑村洋太郎）发表了中期报告，指出首相官邸内部的信息沟通不畅及重要信息发布迟滞等因素，导致避灾混乱① 。
结果，政策决定过程的反复变化与内阁频繁更迭交织在一起，二者形成恶性互动。至民主党政权执政末期，甚至在个别课题上失去了对官僚的控制。例如，2012年8月，围绕驻美大使的人事变动，首相官邸尚未召开“内阁人事检讨会议”予以批准，外务省已事先向外界透露了“将由外务省事务次官佐佐木贤一郎出任驻美大使”的消息，造成了既成事实。②
总之，民主党政权推行的政官关系变革定位不准，未能取得相应的国会立法成果，反而导致其政策决定过程反复变化，进而削弱了决策效益及执政能力，成为2012年12月民主党政权垮台的一大诱因。
[责任编辑 李 颖]
关键词：日本政治；政官关系；民主党政权；政策决定
中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2013）03-0021-07
在日本，自民党长期执政期间的政官关系，其核心内涵就是自民党所属国会议员与官僚共同参与政策决定。它虽曾有利于维系自民党政权的统治地位，但也衍生了“金权政治”等体制弊端。因此，正确界定政治家与官僚之间的体制距离，是日本政党体制转型与政治民主化进程中面临的重大课题。
2009年9月民主党实现政权交替之后，基于“由官僚主导转向政治主导”的政治理念，鸠山由纪夫内阁大力变革政策决定过程中的政官关系。历经菅直人内阁与野田佳彦内阁，民主党政权的政官关系变革态势却日趋减弱并遭受顿挫，政策决定过程亦反复变化。政官关系的定位不准与变革不力，不仅削弱了民主党政权的决策效益，也成为2012年12月该党政权垮台的诱因之一。
一、政官关系与鸠山内阁的政策决定
2009年9月16日，民主党代表鸠山由纪夫当选为日本首相并组建内阁，这为该党政治理念的实践提供了政权平台。
为摆脱官僚依赖体制，2009年9月16日夜，鸠山内阁首次召开内阁会议就通过了如下“基本方针”：设立以大臣、副大臣、政务官为核心的“政务三役会议”；废止事务次官会议①；设置“国家战略室”和“行政刷新会议”。同日，首相官邸还向各省厅下发一则通知：表明各省厅政策主张的记者招待会将由阁僚等政治家出面举行，官僚不能召开记者招待会；次官等的例行记者招待会被取消。稍后，9月18日，鸠山内阁分别设置了负责制定预算编制基本方针的“国家战略室”与负责消除预算浪费等行政事务的“行政刷新会议”。
至2010年5月，民主党政权在鸠山内阁框架下推行政官关系变革的实践主要体现在以下几个方面。
首先，伴随着“政务三役会议”的设立与频繁召开，副大臣与政务官的作用得到了提升。尤其是以年轻中坚力量为主的政务官，曾被称为“盲肠”的他们变成了实施政治主导的“牵引车”，表现活跃。在各府省中，政务官均参与政策制定且位于事务次官之上，负责与承担事务工作的各级官僚进行联络。此外，“政务三役会议”作为各府省的最高决策机构，基本上是将官僚排除在会议之外的，但其实际运营情况受到阁僚个性的影响，略有差异。例如，2009年12月，根据《朝日新闻》对数名政务官的采访报道：在内阁府，绝对不允许事务官僚参加“政务三役会议”，会后再进行摘要传达；在总务省，秘书官与统括课长也参加“政务三役会议”；在防卫省，副大臣负责预算工作，2名政务官分别负责驻日美军整编与防卫省改革，且让秘书官参加会议①。
其次，作为民主党政权实施政治主导的“招牌”阁僚，国家战略大臣与行政刷新大臣分工合作、职责重大。2009年9月鸠山内阁成立之初，分别由民主党内资深政治家菅直人与仙谷由人出任国家战略大臣和行政刷新大臣。在2010年1月7日财务大臣藤井裕久辞职后，阁僚人事进行了局部调整：副首相菅直人兼任财务大臣，行政刷新大臣仙谷由人兼任国家战略大臣。其间，仙谷大臣因工作繁忙而无暇顾及行政刷新会议事务。直至2010年2月10日，鸠山首相任命民主党前政调会长枝野幸男为行政刷新大臣，并明确了其与国家战略大臣之间的职责分工。（参见表1）同时，在行政刷新会议的组织下，通过实施“事业甄别”作业来力图杜绝事业浪费，弥补财政来源不足。
表1 国家战略大臣与行政刷新大臣的职责分工
国家战略大臣 职责
仙谷国家战略大臣 综合协调地球变暖对策；制定中期财政框架与财政运营战略；总辖雇用对策；新公共事业；公务员制度改革。
枝野行政刷新大臣 行政刷新会议；规制改革；公益法人制度改革；独立行政法人制度改革；公共服务事业改革；公文书管理；禁止垄断法政策。
资料来源：『反転攻勢へ仕分け人起用』、載『読売新聞』2010年2月11日。
再次，民主党在鸠山内阁成立后立即废止了党的政策调查会，将与政策决定直接关联的职能完全转移至政府内部，试图构筑“内阁一元化”决策机制。同时，为了协调内阁政策立案与执政党国会对策，各府省设置了由副大臣主管的“政策会议”，通过该会议来听取阁外民主党议员的意见并向他们解释说明法案内容。另外，为了消除“族议员式的政官愈合结构”，民主党还决定将干事长办公室作为应对陈情活动的“统一窗口”②。在干事长办公室对陈情展开探讨的基础上，由副干事长们根据民主党政权公约与政策方针做出妥当与否的判断，如若判断为陈情合理，则向阁僚等“政务三役”转达；对于特别重要的合理陈情，则由干事长直接向首相汇报。
最后，鸠山内阁积极推动国会立法，力图通过增加入阁议员人数来实现“政治主导”目标。2010年1月11日，鸠山内阁确立了新增15名副大臣·政务官③、首相辅佐官由5名增至10名的改革方针。为落实上述方针，2010年2月5日，鸠山内阁决定了“政治主导确立法案”并提交国会审议；2月19日，鸠山内阁又决定了“国家公务员法等修正案”并提交国会审议，以期强化内阁的人事管理职能；5月14日，民主党以议员立法的方式向众议院提交了“国会改革关联法案”。另外，在鸠山内阁执政时期，作为“官僚统治象征”的内阁法制局长官被排除在“政府特别辅佐人”范围之外，不能出席国会进行有关宪法及法律政府解释的答辩④。取而代之的是，鸠山内阁有关法令解释的国会答辩，起初是由官房长官平野博文担当的，后又由行政刷新相枝野幸男担当。
与自民党政权时期相比，鸠山内阁执政时期民主党政权的政策决定过程发生了较大变化：由自民党政权时期内阁和执政党区别开来的二元化政策决定过程，转变为致力于政策决定的内阁一元化。（参见图1） 图1 民主党政权（鸠山内阁时期）与自民党政权的政策决定过程比较
资料来源：『民主の「政治主導」改革』、載『読売新聞』2010年5月3日。
二、政官关系与菅内阁的政策决定
在鸠山内阁辞职后，2010年6月4日，民主党新任代表菅直人当选为日本首相。2010年6月8日，菅内阁召开首次会议并决定了政权运营的“基本方针”，内容包括以下5点：重返政权交替的原点，致力于恢复国民的信赖；为创造充满希望的社会，着手彻底重建经济、财政与社会保障；各阁僚不能受限于省厅利益，而是作为一个整体来应对各种课题；杜绝行政浪费，通过信息公开来推进行政透明化；“政务三役”与官僚之间密切沟通，以真正的政治主导来实施政策运营① 。
鉴于高举“摆脱官僚依赖”旗帜的鸠山内阁导致政、官之间缺乏合作，菅内阁主张在政权运营的层面上与官僚展开合作。2010年9月21日，菅首相在内阁改组后的新任政务官会议上，指示大臣、副大臣与政务官等“政务三役”要善于使用官僚，表示：“（政权交替后）一年来若说有所反省的话，仅靠政务三役做事情，有些过头了。省厅的工作量巨大。即使想通过政务三役来完成所有工作，也将难以完成”② 。
为了借助并发挥官僚的“力量”，菅内阁对政官关系采取了修正立场，并对前任鸠山内阁的变革措施进行了调整，从而导致民主党政权的政策决定过程再次发生变化。
首先，菅内阁试图以首相官邸为“司令部”来重新构筑“政治主导”。例如，2010年6月8日，首相菅直人决定将首相事务秘书官由4人增至5人，除此前一贯任用由财务、外务、经济产业、警察四省厅出身的官僚③之外，又起用厚生劳动省出身的内阁府政策统括官山崎史郎为首相事务秘书官。2010年6月18日，菅直人首相在阁僚恳谈会上做出指示，各省厅局长级以上的干部人事，需要与官房长官协商。2010年7月23日，菅内阁决定对于约700件以国家为被告、社会关注度高、影响国民生活的诉讼案件，由内阁官房统一管理，通过阁僚之间的磋商来决定应对方针。此前，由于各省厅独自应对上述各类案件，首相官邸往往并不掌握相关信息。但是，此类诉讼案件处理得当与否，将会直接影响内阁支持率④。因此，菅内阁试图“政治主导”诉讼应对，实施首相官邸一元化管理。
其次，菅内阁将国家战略室“降格”为建言机构。国家战略室曾是鸠山内阁推行“政治主导”的象征，承担了制定经济财政政策以及协调跨省厅课题的职能，但菅内阁执政后国家战略室的职能出现萎缩。2010年7月18日，菅首相明确表示将国家战略室承担的制定经济财政政策的功能转移出去，并将之“降格”为首相直属的建言机构。结果，国家战略室被排除在2011年度财政预算编制过程之外。2010年7月24日，国家战略相荒井聪在会见记者时言及国家战略室的新功能，强调：“对于包括外交及安全保障在内的内阁重要事项，直接向首相提出政策建言、呈报意见、提供情报”，作为建言机构重新展开活动①。2010年7月26日，国家战略室作为建言机构再次启动，邀请东京大学教授北冈伸一（专业方向为日本政治外交史）为讲师，举办了有关外交、安全保障政策的学习会。
再次，菅内阁在民主党内部恢复了党的政策调查会（简称“政调会”）。2010年6月7日，首相菅直人决定在民主党内部恢复政调会，并由政调会会长玄叶光一郎兼任公务员制度改革担当大臣，以求避免政策决定的“二元化”。2010年6月15日，民主党在国会内召开了首次政调会的干部会②，会议决定在政调会内部设置与各府省对应的“部门会议”、探讨跨省厅课题的“项目小组”（PT）以及应对中长期课题的“调查会”。尽管民主党重新设立了政调会，但菅内阁依然维系“政策决定内阁一元化”的基本方针，政调会仅被定位为一个建言机构，以便反映党内意见。2010年7月6日，为了向政府反映党内意见，民主党政调会会长玄叶光一郎在内阁会议上表示将制定有关2011年度预算编制的“指针”，以便供政府参考。2010年7月13日，民主党又决定在政调会内设置公务员制度改革PT、社会保障与税制改革PT、宪法调查会、政治改革调查会。事实上，在“扭曲国会”的背景下，为了加强与在野党的沟通与妥协，民主党政调会在政策决定过程中的作用有所加强。
最后，菅内阁注重加强内阁成员与民主党领导层、官僚之间的沟通交流。菅内阁执政后，阁僚与民主党领导层频繁举行会谈。例如，2010年9月20日，菅首相在首相官邸召开政策学习会，在国内的15名阁僚（经济财政相海江田万里与环境相松本龙在国外出差）与干事长冈田克也、国会对策委员长钵吕吉雄等民主党干部全部参加，采取自由讨论的形式，共同探讨主要政策课题，以期实现内阁与政党的团结一致。为了修复与官僚之间的合作关系，官房长官仙谷决定设置名为“3加7”的干部会议，由3名官房副长官以及副长官补、内阁总务官等7名官邸助手组成，每周召开1次会议。仙谷还将其事务秘书官也由5人增至7人，并指示他们出席与各省“政务三役”的会谈。2010年底，菅内阁正式决定各府省“政务三役会议”应让事务次官出席。特别是在2011年3月东日本大震灾发生后，3月22日，为顺利推进支援受灾民众等有关对策，菅内阁设置由各省事务次官组成的“各府省联络会议”，1至2周召开1次会议，但仅限于处理应对赈灾课题。
另外，为应对即将来临的参议院定期选举，菅内阁决定不延长通常国会会期。2010年6月16日，会期为150日的通常国会如期闭会。这样，在本届通常国会的立法审议过程中，“国家公务员法等修正案”在参议院成为废案；“政治主导确立法案”、“国会改革关联法案”在众议院以“继续审议”的形式搁浅。作为民主党政权实施“政治主导”象征的上述国会立法最终均告失败。
三、政官关系与野田内阁的政策决定
2011年8月30日，民主党新任代表野田佳彦当选为日本首相。野田内阁执政期间，民主党政权的政策决定过程进一步由“脱官僚”向着“活用官僚”的方向调整。野田首相认为：“对于民主党的旗帜——‘政治主导’问题，我认为也可以重新定义。当初我们党之所以提出这个主张，是因为当时执政党的各项政策，从企划到立案几乎都由官僚机构一手操办，没有发挥政治家的作用。因此当我掌权之后，采取了在各省厅设立政务次官等方式，以期让政府机构重新充满生机”，“但如果‘政与官’之间因此出现主导权之争，作为专家集团的官僚组织而不能很好地发挥作用，那就无法全面体现政府机构的行政功能。因此，需要对此进行改正，以达到各司其职，最大限度地发挥各自作用的目的”③。 关于官僚在政策决定过程中的定位，从鸠山首相至野田首相的最初施政演说中均有所提及，但其内容表述已发生较大变化，见表2。比较而言，野田首相最为重视官僚的作用。
野田内阁成立后，着手大幅修正内阁与民主党的政策决定过程，其基本作法就是导入执政党的“事前审查”制度并变相恢复了“事务次官会议”。
2011年8月30日，野田首相决定起用前外相前原诚司担任政调会会长，且让其不再兼任阁僚，使之能够专心党务。2011年9月2日，民主党又决定导入执政党对内阁提议案的“事前审查”制度，即内阁提议案必须先获得党的认可，若政调会下属组织“部门会议”对内阁提议案未进行审查并认可，内阁会议就不能做出决定。同时，为了确保灾后复兴增税与推动税制改革，2011年9月5日，民主党又恢复了党的税制调查会，由前财务相藤井裕久担任会长。
2011年9月6日，野田内阁决定继续召集由各府省事务次官出席的“各府省联络会议”，采取每周五定期召开的方针，从而将“各府省联络会议”定期化了。此外，该会议讨论与处理的课题也不再限于“赈灾”，而是扩大至国政全体。通过定期召开由各府省事务次官组成的“各府省联络会议”来处理国政课题，这与自民党政权时期的“事务次官会议”相似，或是“变相”复活，成为野田内阁“活用”官僚的主要平台。
另外，2011年9月13日，官房长官藤村修甚至一度表示将复活政府特别辅佐人制度，使得内阁法制局长官能够出席国会答辩。但上述表态并未付诸实践，野田首相指名曾担任过内阁法制局参事官的法相平冈秀夫负责国会答辩中的法令解释。
整体上，民主党政权的政策决定过程出现了反复变化，尤其是以政调会为代表，废止后又复活并具有议案审查权，促使其政策决定机制由最初的“内阁决策一元化”向着与自民党政权时期相类似的“内阁·执政党决策二元化”的方向演变。见表3。
民主党政权执政期间的政策决定过程反复变化，其根源在于未能准确把握政官关系定位。
第一，民主党政权的政官关系变革，打击了官僚的主观能动性。
实施“政治主导”并不能简单地等同于“脱官僚”或是“控制官僚”，因为“‘控制官僚’只是站在官僚制的对立面、将其置于被动受控的状态，而忽视了官僚制在整个行政管理过程中，其主观能动性和自主性的积极意义”，“在政府行政管理中，官僚制是具有能动性和自主性的，如果仅从控制的角度是满足不了宪政民主制对行政民主的需要，也无法较为全面地诠释官僚制的复杂性”①。例如，伴随着鸠山内阁大力推进“脱官僚”改革，官僚集团的政策说明能力遭到削弱。由于官僚在大部分府省均不能参加“政务三役会议”，多是在大臣办公室外等待“指示”。对此，2010年1月5日，在官房长官平野博文与各府省次官的聚会中，经济产业省的望月晴文次官指出：“如果‘等待指示’的官僚不断增加，容易成为‘不良资产’”①。同时，各府省“政务三役”与府省职员之间的信赖感薄弱。例如，2010年7月，根据厚生劳动省的调查结果，在该省职员中“对政务三役的指示表示信服”者所占比例仅为1%，且有近半数职员感觉到“政务三役”的“傲慢”② 。
第二，民主党政权的政官关系变革，高估了政治家的执政素养。
政治家实施政治主导，既需要理顺政官关系与健全制度保障，更需要不断提高自身的执政素养。一方面，民主党政权倡导的政官关系变革，在运作层面上存有难以克服的制度难题。例如，鸠山内阁曾试图通过国会立法（“国家公务员法等修正案”）将高级官僚的人事管理统一归口至内阁官房，但此种变革动向在运作层面上面临疑问：内阁人事局是否具有公正、准确地判断近600名官僚人事的履职能力，如何避免政治家因个人好恶而恣意介入官僚人事？③另一方面，政治家在“脱官僚”后执政业绩又不时出现纰漏。例如，2010年1月，鸠山首相在国会发表施政方针的演说原稿是由官房副长官松井孝治等人整理的，排除官僚在外，被认为：“这不是首相的语言。此前一直宣称‘重视生命的政治’，从未在演说中提及‘要保护生命’。感到这是身边人胡乱写的”④。2010年11月，民主党的外交及安全保障调查会未经党内充分讨论，就提出恢复战前旧军队用语的建议，显得过于轻率和鲁莽。
政官关系定位不准，不仅导致民主党政权的政策决定过程反复变化，更是削弱了其决策效益乃至执政能力。
第一，民主党政权的政策决定过程，未能统合党内的多元利益诉求。
在民主党政权执政期间，党内的陈情窗口反复变化，由干事长室（鸠山内阁）、“陈情要请对应本部”（菅内阁）再至干事长室（野田内阁），政调会也是废止后重设，虽历经“试行错误”摸索，但在重大课题上始终未能有效统合党内的多元利益诉求。例如，2010年4月23日，民主党干事长小泽一郎与国土交通相前原诚司在高速公路收费制度改革问题上对立，导致“道路财政特别措置法修正案”的国会审议工作停滞不前。更为严重的是，2012年3月30日，由于对野田内阁决定消费增税法案不满，有4名副大臣及政务官、2名民主党干部、10名政调会成员提出辞呈，并导致民主党于同年7月发生局部分裂。为此，民主党的政策决定过程被认为是“太不成熟”，党内的政治文化是“议而不决”⑤ 。
第二，民主党政权的政策决定过程，未能发挥内阁的政治决断效力。
例如，在2011年3月东日本大震灾发生后的一个月内，菅直人内阁在政府内部乱立“本部”及“会议”，接连任命作为智囊的内阁官房参与，导致政府全体的“司令部”指挥系统及彼此间的责任分担并不清楚。在政府内部，作为阁僚级的对策本部就多达5个，包括“紧急灾害对策本部”（本部长为首相菅直人）、“灾民生活支援特别对策本部”（本部长为防灾相松本龙）、“原子能灾害对策本部”（本部长为首相菅直人）、“福岛核电站事故对策统合本部”（本部长为首相菅直人）、“电力供给紧急对策本部”（本部长为官房长官枝野幸男）。关于灾民的接纳援助，若是地震与海啸，则是由“灾民生活支援特别对策本部”担当；若是核电事故引发的退避，则是由“原子能受害者生活支援小组”担当。而且，这些机构并非按省厅别“纵向分割”，而是跨省厅的“横向分割”，让人难以理解责任所在，反而没有效率。政府责任更为不清楚的是，作为首相智囊的内阁官房参与的存在。在地震发生后，首相任命了6名，内阁官房参与达到历史最多的15名⑥。2011年12月，日本政府关于东京电力公司福岛第一核电站事故的“事故调查·验证委员会”（委员长为畑村洋太郎）发表了中期报告，指出首相官邸内部的信息沟通不畅及重要信息发布迟滞等因素，导致避灾混乱① 。
结果，政策决定过程的反复变化与内阁频繁更迭交织在一起，二者形成恶性互动。至民主党政权执政末期，甚至在个别课题上失去了对官僚的控制。例如，2012年8月，围绕驻美大使的人事变动，首相官邸尚未召开“内阁人事检讨会议”予以批准，外务省已事先向外界透露了“将由外务省事务次官佐佐木贤一郎出任驻美大使”的消息，造成了既成事实。②
总之，民主党政权推行的政官关系变革定位不准，未能取得相应的国会立法成果，反而导致其政策决定过程反复变化，进而削弱了决策效益及执政能力，成为2012年12月民主党政权垮台的一大诱因。
[责任编辑 李 颖]