摘要：我国正步入经济发展的新常态阶段，城镇化作为新阶段经济发展的重要推动力量，需要金融体系给予坚实的资金支持。政策性金融是国家弥补商业性金融不足、增加投资供给、提高资源配置效率的重要工具，而开发性金融作为国家开发银行近些年成功实践所总结的理论，已成为我国政策性金融机构的改革方向。文章梳理了开发性金融理论与实践的发展历程，并结合城镇化过程中的资金需求说明了开发性金融的相适性，最后提出了进一步发展开发性金融的政策建议。
　　关键词：开发性金融；政策性金融；城镇化
　　一、 引言
　　当前，我国已步入经济发展的新常态阶段，不仅经济增长速度相对放缓，同时还面临经济结构调整、发展模式轉变、深化供给侧改革和系统性风险等问题。城镇化是我国当前和未来相当一段时期内现代化建设的主要着力点，也是我国去库存、调结构，扩大内需并推动经济持续健康发展的重要内生动力，因此需要金融体系给予坚实的资金支持。然而，一方面目前我国仍处于转轨经济阶段，市场经济制度尚不完善，金融体系自身也亟需发展；另一方面，即便在成熟的市场经济中也难以解决金融领域外部性等市场失灵问题，这会导致具有正向外部性的项目融资不足。在城镇化进程中，道路交通网络、水电燃气设施等诸多基础性建设项目均属于具有正外部性的长期工程，因此需要创造性地发展新的金融理论和金融工具，使金融体系在当前阶段的城镇化进程中发挥更强更好的作用，进而保障经济的稳定增长。
　　党的十八届三中全会提出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，同时提出要建立开发性金融机构。开发性金融这一理念在我国最早由国家开发银行提出并加以倡导，近些年作为政策性金融机构改革的方向引起了各界越来越多的关注。从国家开发银行近些年的实践来看，作为一种金融工具创新，开发性金融通过总结政策性金融的经验教训，借鉴商业性金融的治理结构，以市场化的运营方式结合国家信用，在服务国家战略、支持重点行业、培育市场主体、建设金融制度等方面成果斐然。在此背景下，对开发性金融这一理论创新进行深入研究，结合实践经验建立完善的理论框架，并深入探索开发性金融在我国城镇化建设中的实践支持方式，对于保障城镇化融资供给、推动我国经济持续增长具有重要意义。
　　本文的结构如下：第一部分为引言；第二部分为文献综述，对目前开发性金融的研究情况进行简要的梳理和评论；第三部分对开发性金融进行理论追溯，回顾了开发性金融的实践发展历程；第四部分讨论了开发性金融对新型城镇化的适用性；第五部分针对开发性金融的具体实践提出合理化政策建议。
　　二、 文献综述
　　开发性金融这一概念最早由我国国家开发银行所提出，但在早期，学界并未形成概念范畴和理论内涵等方面的共识。陈元（2003，2004）结合国家开发银行的实践经验提出了开发性金融的理论，其核心内容包括：（1）以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，实现政府目标；（2）坚持建设制度和建设市场，“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”；（3）采用国家及政府组织增信的原理及方法，以融资优势结合政府组织协调优势；（4）实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合。而白钦先、王伟（2010）则认为开发性金融只是具有某种特征的特定金融业务领域，在性质上更类似于农村金融、中小企业金融、住房金融等，不能同商业性金融和政策性金融相并列。此外，还有部分文献对开发性金融理论的经济本质提出了质疑：高晖、陈春等（2007）认为该理论只是为国家开发银行进行不公平竞争、以政策性金融优势获取商业性金融利益进行辩护，王伟等（2015）则认为开发性金融业务触角过长过宽过泛，并且进退把握不当。
　　虽然在一些层面仍存争议，但开发性金融在近年来逐渐被理论界承认已成为不争的事实。陈元（2010）给出了开发性金融较为明确的定义：开发性金融是指国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资，同时以建设市场和健全制度的方式，推动市场主体的发展和自身业务的发展，从而实现政府目标的一种金融形式。林勇、张宗益（2007）指出开发性金融理论在微观层面是不完全市场金融理论的重要组成部分，在宏观层面上则与现代金融发展理论相通。瞿强、王磊（2014）认为我国处于转型经济阶段，现有的包括产权、土地、地方政府考核等制度决定了政府在公共支出领域可以通过市场化模式开展开发性金融，以提高资源配置效率。财政部科研所课题组（2005）认为开发性金融与公共财政所提供的产品应有所区别，前者应侧重较接近于私人产品一端的、宜于比照商业化模式来管理和运行的、公共性较弱的准公共产品。
　　三、 开发性金融的发展历程
　　开发性金融的早期阶段是政策性金融。政策性金融机构最早诞生于欧洲工业化革命时期，并在大萧条时期借由凯恩斯主义兴起开始加速发展。当时，欧美各国政府在农业、进出口、小企业、住房等领域成立了许多专门的政策性金融机构，这些机构通过杠杆为特定领域提供资金支持，增强了财政支出的效果，在应对经济衰退的过程中发挥了积极的作用。二战之后，凯恩斯经济理论进一步成为主流经济思想，并推动政策性金融进入发展的巅峰期。在这一阶段，传统欧美强国和新独立的原殖民地国家分别实行经济复苏战略和经济赶超计划，各国由政府出资新设了大量政策性金融机构，并迅速涉足经济各个领域，不仅包括现代工业、对外贸易、基础设施建设等战略性行业，而且还担负起部分公共产品供给、社会保障等职能。根据联合国工业发展组织（UNIDO）数据，在1945年～1975年间，全球共成立了123家政策性金融机构，并在1980年达到139家。但在20世纪80年代以来，经济滞胀现象的出现引起了各界对凯恩斯经济理论的质疑，新自由主义经济思潮开始涌现，政策性金融开始衰退。1989年，东欧剧变和华盛顿共识进一步确立了自由市场经济思想的主导地位，而部分政策性金融机构的资产情况却开始出现恶化，各国政府开始大规模缩减资金支持，减少干预。根据国际货币基金组织（IMF）调查显示，2003年全球120个政策性金融机构中，有三分之一存在亏损，另有三分之一不良贷款率超过10%。一些政策性金融机构被迫关闭，剩余的机构也大都开始进行市场化、商业化改革。